Woś Tadeusz, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot

1. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości stanowi podstawową, można powiedzieć, klasyczną konstrukcję prawną, za pomocą której państwo pozyskuje prawa przysługujące do nieruchomości innemu podmiotowi, jeśli są one niezbędne do realizacji ważnych celów publicznych. Dokonywana w ten sposób ingerencja w stosunki własności istniejące w społeczeństwie, czy szerzej, prawa na rzeczach, cechuje się różnym stopniem intensywności w poszczególnych państwach i w różnych okresach ich rozwoju. W okresie po drugiej wojnie światowej, a przed 1990 r., w Polsce wywłaszczanie nieruchomości było jednym z podstawowych prawnych instrumentów przebudowy systemu ekonomicznego, a zarazem przekształcenia stosunków własności w odniesieniu do nieruchomości gruntowych. Szeroko ujęte cele, na które mogło być dokonywane wywłaszczenie, oraz generalna zasada nieekwiwalentności odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spowodowały, że instytucja wywłaszczenia była szeroko stosowana. Prowadziło to do jej nadużywania, dokonywania wywłaszczenia nieruchomości bez rzeczywistego gospodarczego uzasadnienia oraz niewykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości bądź też wykorzystywania ich na cele inne niż te, na które zostały wywłaszczone.

2. Radykalna zmiana nastąpiła dopiero z końcem lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Kryzys gospodarczy i związane z nim ograniczenie procesów inwestycyjnych zmniejszyły „zapotrzebowanie” gospodarki i państwa na nieruchomości. Równocześnie zostały dokonane zasadnicze zmiany w ustawodawstwie wywłaszczeniowym. W szczególności dokonana w dniu 29 września 1990 r. nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadziła generalną zasadę, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości. Obie te przesłanki w sposób zasadniczy ograniczyły zakres stosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

Nie oznacza to jednak, że wywłaszczenie nieruchomości przestało być instytucją znaczącą w kształtowaniu stosunków własnościowych. Ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wiązała się z zakrojonym na kilkanaście lat programem budowy w Polsce około 2600 km autostrad. Realizacja tego programu wymagała pozyskania gruntów zarówno państwowych, komunalnych, jak i prywatnych. Szacowano, że autostrady będą przebiegać przez grunty około 100 000 właścicieli. Szacunki te obrazują zakres i społeczne skutki, jakie mogło przynieść nabywanie nieruchomości w trybie przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stwierdzić jednak należy, że program ten nie został zrealizowany nawet w małej części.

3. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości stanowi konstrukcję prawną łączącą w sobie cechy prawa publicznego i prywatnego. Wywłaszczenie jest dokonywane w drodze klasycznych aktów administracyjnych - decyzji administracyjnych o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, wydawanych w typowym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Wywołuje jednak bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje odjęcie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości albo ustanowienie, odjęcie lub ograniczenie innych praw rzeczowych na nieruchomości. Również cywilnoprawny charakter ma odszkodowanie za wywłaszczenie, przekazane mocą przepisu szczególnego (art. 129 ust. 1 u.g.n.) do ustalenia organowi administracyjnemu orzekającemu o wywłaszczeniu. Z kolei wykonanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w tym zakresie, w jakim wymaga ona wykonania, podlega ogólnym regułom postępowania egzekucyjnego w administracji, zmodyfikowanym nielicznymi przepisami szczególnymi, zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

4. Nie jest przypadkowe połączenie problematyki wywłaszczenia nieruchomości z omówieniem zagadnień zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowi swoistą gwarancję, że wywłaszczanie nieruchomości nie będzie nadużywane i wykorzystywane dla celów innych niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, a mieszczących się w kategorii celów określonych w art. 6 u.g.n. Artykuł 136 ust. 1 u.g.n. ustanawia bowiem zasadę, że nieruchomości wywłaszczone nie mogą być użyte na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Pojęcie „zbędność” nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jako podstawowa przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowi więc istotną gwarancję konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji).

5. Od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęło 10 lat. W tym czasie ustawa ta była nowelizowana kilkadziesiąt razy. Niektóre ze zmian w sposób istotny zmieniały konstrukcję wywłaszczenia nieruchomości i to w sposób wskazujący na rażący brak konsekwencji ustawodawcy. Za najistotniejsze należy uznać dwukrotne zmiany zasad orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Obecny stan prawny w tym zakresie, wprowadzony ustawą z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw , oznacza powrót do uregulowania istniejącego w pierwotnym tekście ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującego możliwość orzekania o odszkodowaniu odrębną decyzją wydawaną po orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości, również bez wniosku podmiotu wywłaszczanego. W konsekwencji więc możliwa jest sytuacja, w której decyzja administracyjna o wywłaszczeniu wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego bez skonkretyzowania pełnej treści stosunku cywilnoprawnego, a mianowicie określenia wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną wywłaszczeniem, co jest niewątpliwie sprzeczne z Konstytucją RP, która w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie tylko za słusznym odszkodowaniem.

Również krytycznie należy ocenić wprowadzone ustawą z 2003 r. zmien. u.g.n. zmiany w zakresie regulacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Radykalną zmianę na niekorzyść przyniósł art. 229a u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W istocie oznacza to powrót w zakresie regulacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do rozwiązania istniejącego na gruncie art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. przed jego zmianą dokonaną ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . Jest oczywiste, że nowe rozwiązanie zawarte w przejściowym przepisie art. 229a u.g.n. w sposób zasadniczy ograniczy możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podobne konsekwencje powoduje unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej oraz wprowadzona ustawą z 28 listopada 2003 r. zmiana w art. 137 ust. 2 u.g.n. ograniczająca możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Również i tę zmianę należy ocenić jako niezgodną z Konstytucją.

6. Nie został, nawet w minimalnym zakresie, zrealizowany w Polsce rządowy program z 1994 r. budowy w ciągu kilkunastu lat około 2600 km autostrad. Niepowodzenie w realizacji powyższego programu skłoniło rząd do rewizji planów. Według ostatnich zamierzeń do roku 2013 w Polsce ma zostać wybudowanych około 1500 km autostrad. W związku z powyższym ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - mająca początkowo obowiązywać do 1 stycznia 2008 r., a której czas obowiązywania został ostatnio przedłużony do 31 grudnia 2013 r. - do nabywania nieruchomości pod autostrady wyłączyła stosowanie art. 21-37 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Do nabywania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę dróg publicznych (w tym i autostrad) znajdują zastosowanie postanowienia art. 12 i n. tej nowej regulacji, zawierającej lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów również postanowienia ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wymagają uwzględnienia w przedstawieniu obecnego kształtu instytucji wywłaszczania nieruchomości w Polsce. Należy mieć nadzieję, że tym razem, również w związku z EURO 2012, program budowy autostrad Polsce zostanie zrealizowany, a to oznacza, że szacowna instytucja wywłaszczania nieruchomości przeżyje renesans.