Skóra Agnieszka, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym

1. Współuczestnictwo - polegające na udziale w postępowaniu dwóch lub więcej podmiotów w charakterze strony - należy do zagadnień najbardziej fundamentalnych, a zarazem niezwykle spornych. Jest ono przedmiotem zainteresowania doktryny oraz orzecznictwa z zakresu postępowania cywilnego, a także administracyjnego i stanowi problem o podstawowym znaczeniu dla każdej z tych procedur. W nauce prawa administracyjnego oraz w praktyce organów administracji publicznej i judykaturze sądów administracyjnych konstrukcja współuczestnictwa, a także problemy wyłaniające się na jej tle należą niewątpliwie do złożonych; są też źródłem licznych wątpliwości i rozbieżnych interpretacji.

Współuczestnictwo jest konstrukcją proceduralną, toteż jego znaczenie uwidacznia się przede wszystkim na gruncie postępowania administracyjnego. Na płaszczyźnie proceduralnej zapewnia ochronę procesowych uprawnień i/lub obowiązków stron, gwarantując im możliwość udziału w postępowaniu oraz odpowiednią ochronę ich interesów prawnych. Determinuje ono także zakres obowiązków organu administracji, pozwalając na zapewnienie ekonomiki procesowej oraz przyczyniając się do usprawnienia prowadzenia postępowania. Podkreślić też należy, że prawidłowe wyznaczenie kręgu współuczestników jest jednym z podstawowych czynników decydujących o prawidłowości procedury administracyjnej i legalności wydanej decyzji.

Trzeba jednak zauważyć, że ustalenie, kto może być współuczestnikiem w postępowaniu administracyjnym, a także określenie wzajemnych relacji między poszczególnymi współuczestnikami jest rozwiązywane zasadniczo na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego innych dziedzin prawa (m.in. prawa wspólnotowego, cywilnego, finansowego, ochrony środowiska, gospodarczego publicznego, ubezpieczeń społecznych). Prowadzi to do wniosku, że zagadnienia dotyczące współuczestnictwa są nierozerwalnie związane z zagadnieniami prawa materialnego. Z tego względu rozważania nad problematyką współuczestnictwa należy prowadzić nie tylko na płaszczyźnie procesowej, ale również materialnoprawnej. System prawa stanowi bowiem jedność i oddzielanie obu płaszczyzn (procesowej i materialnoprawnej) byłoby niecelowe zarówno pod względem metodologicznym, jak i praktycznym.

2. Rozważania podejmowane w niniejszej pracy odnoszą się do analizy podstawowych problemów związanych z konstrukcją współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Przez postępowanie administracyjne należy przy tym rozumieć "procedurę związaną ze stosowaniem norm prawa administracyjnego, skutkiem czego dochodzi do wydania decyzji administracyjnej kształtującej uprawnienia i/lub obowiązki podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim obywateli i ich organizacji" . Tego typu postępowanie określa się mianem "orzekającego" lub "jurysdykcyjnego" .

W ramach postępowania orzekającego można wyróżnić tzw. ogólne postępowanie administracyjne oraz postępowania szczególne, uregulowane odrębnymi aktami normatywnymi. Rozważania niniejsze odnoszą się do ogólnego postępowania administracyjnego, pomijając (poza kilkoma szczególnie interesującymi wyjątkami) problematykę współuczestnictwa na gruncie administracyjnych postępowań szczególnych. Za dokonaniem takiego wyłączenia przemawia specyfika procedur szczególnych, zawierających odmienne rozwiązania prawne, dostosowane do funkcji spełnianych przez określonego typu organy administracji publicznej i/lub do rodzaju rozstrzyganych spraw administracyjnych . Do procedur szczególnych zalicza się m.in. postępowania: podatkowe, celne, w sprawach ubezpieczeń społecznych, powszechnego obowiązku obrony kraju, przed organami służby dyplomatycznej i konsularnej, a także postępowanie patentowe. Procedury te w sposób szczególny (odmienny niż ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) regulują zasadnicze instytucje postępowania, w tym - co ma podstawowe znaczenie dla niniejszych rozważań - także konstrukcję strony. Wydaje się jednak, że niekiedy można będzie rozważać zastosowanie przedstawionego w pracy modelu współuczestnictwa oraz zaproponowanej typologii także tam, gdzie mamy do czynienia ze szczególnymi procedurami administracyjnymi (w tym przede wszystkim na gruncie postępowania podatkowego).

Zakresem pracy nie objęto postępowania egzekucyjnego w administracji oraz sądowoadministracyjnego. O wyłączeniu tej problematyki zadecydowała przede wszystkim zasadnicza odmienność obu procedur - w stosunku do administracyjnego postępowania orzekającego.

Rezygnacja z analizy współuczestnictwa na gruncie postępowania egzekucyjnego opiera się w głównej mierze na założeniu, iż celem tego postępowania nie jest ukształtowanie sytuacji prawnej dwóch lub więcej podmiotów, lecz taka forma jego realizacji, która polega na doprowadzeniu do przymusowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym . Tak więc funkcja postępowania egzekucyjnego wiąże się z istnieniem "swoistej patologii społecznej", a mianowicie z uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków . Wskazuje to na zasadniczą różnicę między celami postępowania orzekającego i egzekucyjnego.

Postępowanie egzekucyjne dotyczy wykonywania zarówno obowiązków wymagających konkretyzacji w procesie stosowania prawa, jak i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (ex lege) . Powoduje to, że problem wielości podmiotów w postępowaniu egzekucyjnym należałoby rozważać w odniesieniu do każdej z tych sytuacji z osobna. Nietrudno jednak zauważyć, że analiza problematyki wielości zobowiązanych w sytuacji, w których obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej wynika ex lege, nie pozostaje w łączności pojęciowej z konstrukcją współuczestnictwa na gruncie orzekającego postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, że nawet gdy przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek skonkretyzowany w decyzji (postanowieniu), nie można a limine zakładać, że w każdym przypadku niewykonania takiego obowiązku następuje "automatyczna transformacja" stron postępowania orzekającego w zobowiązanych. W sytuacji gdy w postępowaniu orzekającym obowiązki nakładane są na dwie lub więcej strony, podmioty te albo stają się zobowiązanymi w tym samym postępowaniu (tj. gdy dla wykonania obowiązków jest konieczne ich wspólne działanie, np. w przypadku nałożenia na dwóch lub więcej współwłaścicieli nieruchomości obowiązku budowy studzienek zapewniających odpływ wód opadowych z terenu nieruchomości, bądź w przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki budynku na dwa lub więcej podmioty będące jego współwłaścicielami), albo strony postępowania orzekającego stają się zobowiązanymi w odrębnych postępowaniach egzekucyjnych. Należy jednak podkreślić, że możliwa jest także sytuacja, gdy zobowiązanymi stają się podmioty, którym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu orzekającym. Tak dzieje się m.in. w przypadku solidarnej odpowiedzialności niektórych podmiotów za zobowiązania podatkowe.

Za wyłączeniem - w niniejszej pracy - problematyki współuczestnictwa w postępowaniu egzekucyjnym przemawia inny jeszcze argument. Konsekwentna analiza konstrukcji współuczestnictwa wymagałaby bowiem odniesienia również do problemu wielości podmiotów po stronie innego uczestnika postępowania egzekucyjnego, tj. wierzyciela. Zauważyć przy tym trzeba, że wierzycielem jest - co do zasady - organ administracji właściwy do orzekania w pierwszej instancji, nie zaś jedna ze stron administracyjnego postępowania orzekającego. Jak trafnie zauważa M. Masternak, przyjęta w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), konstrukcja prawna wierzyciela w zasadzie wyklucza wielość podmiotów występujących w tej roli procesowej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym . Kilku wierzycieli może występować w postępowaniu jedynie w przypadku zbiegu egzekucji (art. 63 u.p.e.a.) lub prowadzenia połączonej egzekucji kilku obowiązków. Są to jednak sytuacje wyjątkowe i w postępowaniu, w którym jest egzekwowany jeden obowiązek, działać będzie przeważnie tylko jeden wierzyciel.

Przeciwko łączeniu problematyki współuczestnictwa w postępowaniu orzekającym i egzekucyjnym w ramach jednej pracy przemawia również analiza wzajemnego układu uczestników postępowania egzekucyjnego i orzekającego. Trudno bowiem nie zauważyć, że układ podstawowych uczestników postępowania egzekucyjnego (tj. organu egzekucyjnego, wierzyciela i zobowiązanego) nie przypomina relacji pomiędzy podmiotami postępowania orzekającego. W szczególności odrębności te stają się widoczne, gdy funkcję wierzyciela pełni podmiot odrębny od organu egzekucyjnego. W takich wypadkach, jak stwierdza W. Dawidowicz, postępowanie egzekucyjne nabiera charakteru postępowania "trójpodmiotowego", odbiegając w ten sposób od założeń orzekającego postępowania administracyjnego .

Rozważania przedstawione w niniejszej pracy nie obejmują również konstrukcji współuczestnictwa na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzą podmioty spoza struktury administracji publicznej, tj. wojewódzkie sądy administracyjne i NSA (zasadniczo: jako sąd drugiej instancji).

Rezygnacja z analizy współuczestnictwa na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego opiera się w głównej mierze na założeniu, iż postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym może zostać uruchomione wniesieniem skargi na bardzo różne akty i czynności z zakresu administracji publicznej . Zgodnie z treścią art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu. Powoduje to, że problem wielości stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym należałoby rozważać oddzielnie w odniesieniu do każdego z możliwych przypadków zaskarżenia. Tak szeroko zakreślony przedmiot badań, obejmujący analizę problematyki o bardzo zróżnicowanym charakterze, jedynie częściowo pozostawałby w łączności pojęciowej z konstrukcją współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

Nie można również zapomnieć o odmienności podstawowych funkcji obu procedur. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ma bowiem na celu ocenę zgodności z prawem podjętych już rozstrzygnięć administracyjnych. W odróżnieniu od orzekającego postępowania administracyjnego, nie jest ono ukierunkowane na realizację prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości realizacji tego prawa .

Zauważyć trzeba, że wniesienie skargi na decyzję (lub postanowienie wydane w administracyjnym postępowaniu orzekającym) przez jedną (lub tylko niektóre) ze stron administracyjnego postępowania orzekającego nie oznacza, że pozostali współuczestnicy automatycznie staną się stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym i występować będą w roli strony skarżącej. Należy bowiem mieć na uwadze, że relacje pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego mają specyficzny - kontradyktoryjny - charakter , wyrażający się w normatywnym przeciwstawieniu podmiotu skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego akt lub czynność zostały zaskarżone (oba podmioty są "stronami" postępowania). Układ podmiotów w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest więc całkowicie odmienny, niż w administracyjnym postępowaniu orzekającym. W przypadku, w którym tylko jeden (lub tylko niektórzy) ze współuczestników wniesie skargę, pozostali współuczestnicy nie wystąpią w procesowej roli strony skarżącej, lecz w odrębnej roli procesowej uczestników na prawach strony.

W praktyce sądowej możliwa - i nierzadka - jest również sytuacja, w której dwie lub więcej strony administracyjnego postępowania orzekającego wniosą jedną wspólną skargę. W takim przypadku sąd zostaje upoważniony do jej rozpatrzenia i wydania wyroku (postanowienia) wspólnie dla wszystkich skarżących. Podkreślić jednak trzeba, że złożenie jednej skargi przez kilka podmiotów, z których każdy ma własną legitymację do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, jest uprawnieniem tych osób, nie zaś obowiązkiem .

Przedstawione powyżej uwagi pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie administracyjne orzekające, egzekucyjne i sądowoadministracyjne cechuje zasadnicza odmienność w zakresie celu, funkcji, przedmiotu postępowania oraz wzajemnego układu podmiotów. Z tego względu szersze niż zaproponowane ujęcie tematu spowodowałoby nie tylko znaczną rozbudowę opracowania, lecz, co ważniejsze, konieczność podjęcia rozważań o zróżnicowanym charakterze, co ujemnie wpłynęłoby na jednolitość pracy

3. Problematyka dotycząca konstrukcji współuczestnictwa - analizowana zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i procesowej - jest bardzo obszerna i niezwykle złożona. Z tego względu zdecydowano się na wyodrębnienie i realizację trzech celów:

Cele te determinują zakres rozważań oraz porządek prowadzonych wywodów. Podstawowym celem rozprawy jest sformułowanie definicji współuczestnictwa odpowiadającej istocie tego postępowania oraz przydatnej w praktyce administracyjnej, zwłaszcza podczas rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych. Chodzi tu o zbudowanie definicji abstrakcyjnej, zasadniczo wspólnej dla wszystkich procedur określonych mianem ogólnego postępowania administracyjnego. Definicja ta winna mieć ponadto (w ramach ogólnego postępowania administracyjnego) charakter uniwersalny, tj. odnosić się do postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w pierwszej oraz w drugiej instancji, a także w trybach nadzwyczajnych.

Realizacja tak postawionego zadania zakłada wyodrębnienie czterech następujących po sobie etapów. Pierwszy z nich stanowi analiza terminologiczna nazwy "współuczestnictwo" oraz określenie wzajemnej relacji między tym terminem a takimi sformułowaniami, jak m.in. "wielość stron", "wielość uczestników" lub "wielopodmiotowość" (rozdział 1). Następny etap polega na ustaleniu, z jaką kategorią uczestników postępowania administracyjnego należy wiązać tę konstrukcję (tj. wskazaniu jej zakresu podmiotowego - rozdział 2). Kolejny etap poświęcony jest analizie konstrukcji współuczestnictwa w świetle dwupodmiotowej struktury postępowania administracyjnego (rozdział 3). Powyższe rozważania podsumowuje propozycja sformułowania końcowej definicji pojęcia "współuczestnictwo", przedstawiona w rozdziale 4. W rozdziale tym zaproponowano definicję syntetyczną, która dla wyrażenia "współuczestnictwo" podaje propozycję częściowo nowego znaczenia.

Oprócz sformułowania definicji "współuczestnictwa", podstawowym celem pracy jest także wskazanie zasad wyznaczania współuczestników w postępowaniu administracyjnym (rozdział 5). Na marginesie zauważyć trzeba, że zagadnienie to jest częścią znaczenie szerszej problematyki, dotyczącej ustalenia, jakie podmioty mogą występować w charakterze stron postępowania administracyjnego.

Rozważania podejmowane w niniejszej pracy zamyka propozycja wyodrębnienia charakterystycznych dla postępowania administracyjnego typów współuczestnictwa (rozdział 6). Celem tego rozdziału jest zaproponowanie określonej typologii, opisującej przypadki najczęściej występujące w praktyce administracyjnej i z tego względu szczególnie dla niej interesujące.

4. Niniejsza praca poświęcona została analizie wybranych, podstawowych problemów związanych z konstrukcją współuczestnictwa w polskim prawie i postępowaniu administracyjnym. Z tego względu wykorzystano przede wszystkim dorobek polskiej literatury przedmiotu oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, NSA i SN. Z uwagi jednak na członkostwo naszego kraju w UE oraz udział w strukturach Rady Europy, zwrócono także uwagę na europejski aspekt omawianej konstrukcji. Trzeba bowiem zauważyć, iż oddziaływanie prawa europejskiego na płaszczyznę prawa i postępowania administracyjnego jest coraz silniejsze. Szereg aktów prawnych, zarówno prawa wspólnotowego, jak i krajowego, przewiduje przepisy regulujące tok postępowania przed organami krajowymi i/lub Wspólnoty w sprawach, które można uznać za publicznoprawne . Szczególne znaczenie odgrywają tu procedury z "mieszanymi" kompetencjami decyzyjnymi organów Wspólnoty i organów krajowych. Postępowania takie noszą nazwę wielostopniowych lub ponadnarodowych . Cechą charakterystyczną tego typów postępowań jest to, iż ostateczna decyzja organu Wspólnoty wiąże organy państw członkowskich i organy te mają obowiązek wykonania tej decyzji bezpośrednio wobec jednostki, stosując przy tym krajowe środki przymusu . W odniesieniu do konstrukcji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, "europejskie aspekty" nie są szczególnie "rozbudowane". Nie do pomyślenia jest jednak obecnie - w kontekście rozwoju prawa wspólnotowego - zupełne pominięcie tej problematyki.

Niewątpliwie ważne znaczenie dla podejmowanych w pracy rozważań - podobnie jak dla całego postępowania administracyjnego - ma treść art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 364 z dnia 18 grudnia 2000 r., s. 1), statuującego tzw. prawo do dobrej administracji (the right to good administration, Recht auf eine gute Verwaltung) . Trafnie zauważa się w literaturze, że we współczesnym świecie dobra administracja to nie tylko wewnętrzna sprawa danego państwa. Jest to również sprawa jednostki, gdyż to w jej interesie i na jej rzecz ma działać administracja publiczna . Umieszczenie w Karcie prawa do dobrej administracji uznaje się za "ważny nowy wymiar praw podstawowych" (an important new dimension of fundamental rights) . Wprawdzie Karta została uchwalona jako dokument niewiążący (i mimo podejmowanych prób nadal takim dokumentem pozostaje), jednak była i jest uznawana za ważną informację o zasadach przyjmowanych i akceptowanych w państwach europejskich o różnej tradycji prawnej . Prawo do dobrej administracji powinno więc znaleźć zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych przed organami Wspólnoty, a w zakresie stosowania prawa wspólnotowego - także przed krajowymi organami administracji . Na marginesie niniejszych rozważań wypada wspomnieć, że ETS oraz Sąd Pierwszej Instancji udzielają zarówno ochrony poszczególnym uprawnieniom jednostki składającym się na prawo do dobrej administracji, jak i zaczynają akceptować istnienie samej zasady. I tak, w wyroku z dnia 27 września 2002 r. w sprawie Tideland Signal Ltd. Sąd Pierwszej Instancji expressis verbis uznał zasadę dobrej administracji za zasadę prawa wspólnotowego. Uznać to należy za ważny krok w kierunku sui generis"sądowej konstytucjonalizacji" tego prawa i wzrostu jego znaczenia zarówno dla samej administracji, jak i dla uczestników postępowania administracyjnego.

W niniejszej pracy nie można również pominąć spojrzenia na konstrukcję współuczestnictwa w świetle niektórych zasad zawartych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz rekomendacjach Komitetu Ministrów Rady Europy, określających podstawowe standardy procedury administracyjnej. Chodzi tu w szczególności o rekomendację z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi , rekomendację z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalanej kompetencji administracji oraz niektóre inne akty szeroko pojętego "prawa europejskiego" .

5. Nie można także nie zauważyć, iż współczesne prawo, podobnie jak wiele dziedzin naszego życia, ulega procesowi globalizacji, co powoduje, że sięganie do rozwiązań prawnych przyjmowanych, i - co istotne - sprawdzonych, przez systemy prawne innych (niekoniecznie sąsiednich) państw zaczyna powoli stawać się akceptowaną praktyką. Jednak nawet pobieżne spojrzenie na rozwiązania proceduralne przyjmowane w państwach UE uwidacznia spore różnice między poszczególnymi systemami postępowania administracyjnego. W poszczególnych krajach nierzadko odmiennie definiuje się postępowanie administracyjne, w różny sposób określa się przedmiotowy i podmiotowy zakres jego zastosowania, inaczej kształtują się procesowe "potrzeby" jednostki i organów administracji oraz inny jest poziom świadomości społecznej i prawnej; obowiązują również inne standardy kulturowe . Z powyższych względów trudno jest "mechanicznie" porównywać poszczególne konstrukcje i instytucje prawa publicznego w różnych państwach . Z uwagi zatem na ogromne zróżnicowanie procedur administracyjnych w Europie, zdaniem autorki próba stworzenia jednolitego dla państw Unii modelu współuczestnictwa, o ile w ogóle okazałaby się możliwa, musiałaby cechować się tak wysokim stopniem ogólności i umowności co do oceny rozwiązań prawnych, iż mogłaby się okazać wadliwa metodologicznie i z tego względu pozbawiona większych walorów poznawczych.

Z powyższych względów w niniejszej pracy odwołano się do regulacji jedynie niektórych państw europejskich, tj. RFN, Austrii i Estonii. Wybór rozwiązań prawnych przyjmowanych w aktach normatywnych oraz koncepcje ukształtowane w literaturze przedmiotu i judykaturze tych państw nie są przypadkowe. Nawiązywanie do dorobku niemieckojęzycznej nauki prawa administracyjnego, tj. austriackiej i niemieckiej, jest w naszym kraju tradycją sięgającą okresu międzywojennego. Dorobek ten wywarł znaczący wpływ na rozwój polskiej myśli administracyjnoprawnej oraz na kształt aktów normatywnych. Wystarczy wspomnieć, że polski model postępowania administracyjnego w silnym stopniu oparty jest na rozwiązaniach przyjmowanych w austriackiej nauce prawa administracyjnego. Aktualnie obowiązujący w naszym kraju kodeks postępowania administracyjnego odwołuje się bowiem - poprzez rozporządzenie Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym - do kodyfikacji austriackiej z 1925 r. Nie bez znaczenia jest fakt, iż Republika Federalna Niemiec oraz Republika Austrii (a w mniejszym stopniu Republika Estonii) wypracowały znaczący dorobek, dotyczący różnych aspektów wielości stron (uczestników) postępowania administracyjnego. Rozwiązania prawne przyjmowane przez ustawodawstwo oraz doktrynę tych państw rzucają interesujące światło na rozważania prowadzone w niniejszej pracy, pozwalając na pogłębienie omawianych zagadnień i uchwycenie ich złożoności oraz lepsze zrozumienie rodzimych konstrukcji i mechanizmów postępowania administracyjnego. Z tego względu pozwalają one na przedstawienie konstrukcji współuczestnictwa na szerszej płaszczyźnie teoretycznej.

W Niemczech udział w postępowaniu administracyjnym dwóch lub więcej "uczestników" (niemieckie postępowanie administracyjne nie posługuje się pojęciem "strony") od dawna był przedmiotem zainteresowania nauki prawa administracyjnego, czego przejawem jest szereg prac poświęconych różnym aspektom wielości podmiotów na płaszczyźnie prawa procesowego i materialnego. We współczesnej nauce szczególne znaczenie dla podejmowanej problematyki mają m.in. prace F. Alperta (Zur Beteiligung am Verwaltungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes: Die Beteiligtenstellung des § 13 Abs. 1 VwVfG, Frankfurt am Main 1999), T.J. Horna (Die Aufhebung des der Drittanfechtung unterliegenden Verwaltungsakts, Frankfurt am Main 1989), a także M. Schmidta-Preu a (Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht. Das subjektive öffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhältnis, Berlin 1992). Na marginesie głównego nurtu rozważań, jednak nie bez wpływu na niektóre zagadnienia poruszane w pracy, pozostają: monografia W.Ch. Schmela na temat postępowania masowego przed organami administracji i sądami administracyjnymi (Massenverfahren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten. Darstellung des Problems und Überprüfung der besonderen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Behandlung und Bewältigung, Berlin 1982), praca J. Dietleina o następstwie prawnym w prawie publicznym (Nachfolge im Öffentlichen Recht: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundfragen, Berlin 1999) oraz szereg publikacji o charakterze artykułów, dotyczących procedur masowych , rzeczowych aktów administracyjnych i innych problemów związanych z wielością stron w postępowaniu .

W literaturze austriackiej brak jest monograficznego opracowania poświęconego konstrukcji współuczestnictwa, co jednak nie przekreśla jej znaczenia dla poruszanej w pracy problematyki. Zwrócić tu trzeba przede wszystkim uwagę na opracowanie F. Philipp Präklusionsvorschriften im Verwaltungsverfahren. Rechtsvergleichende Betrachtung zwischen Österreich und Deutschland im Lichte des Europarechts , poświęcone instytucji prekluzji w niemieckim i austriackim prawie administracyjnym, którą wspomniana autorka uznaje za "klucz do konstrukcji współuczestnictwa w postępowaniu" , oraz dwie monografie na temat tzw. "pominiętego uczestnika" w postępowaniu administracyjnym: W. Wieshaidera (Der übergangene rechtliche Interessent, Wien 1999) oraz P. Kastnera (Ma gebliche Rechtslage und übergangene Partei, Wien 2001). Istotne dla niniejszych rozważań uwagi można także zaleźć w pracy I. Riener na temat rzeczowego aktu administracyjnego (Der dingliche Verwaltungsakt, Graz 1997) oraz w wielu pozycjach artykułowych, w tym w szczególności dotyczących problematyki procedur masowych , pojęcia i konstrukcji strony w postępowaniu administracyjnym oraz różnych aspektów jej udziału w postępowaniu . Na praktyczne problemy dotyczące rozstrzygania przez organ administracji o interesach prawnych więcej niż jednego podmiotu zwracają uwagę m.in. F. Haueisen (Verwaltungsakte mit mehreren Betroffenen, NJW 1964, z. 44, s. 2037 i n.), S. Denk (Parteistellung in Theorie und Praxis, ÖJZ 1979, nr 17, s. 449 i n.) oraz J. Hengstschläger (Verlust der Parteistellung - auch des "Übergangenen" - gem § 42 AVG, ÖJZ 2000, nr 21, s. 790 i n.). Artykuły te ukazują stopniową ewolucję austriackich poglądów dotyczących rozpatrywania spraw, w których uczestniczy więcej niż jedna strona, i formułują pewne ogólne zasady ich rozstrzygania.

Rozważania podejmowane przez estońską naukę prawa administracyjnego w kwestii poruszanej w pracy problematyki są zdecydowanie skromniejsze i koncentrują się na zagadnieniu udziału tzw. osób trzecich w tym postępowaniu oraz na podstawowych problemach związanych z występowaniem znacznej liczby podmiotów (tzw. procedury "otwarte"). Wymienić tu należy w szczególności artykuł V. Olle na temat instytucji wspólnego przedstawiciela w postępowaniu administracyjnym (Ühise esindaja instituut haldusmenetluses, Juridica 2003, nr 8) oraz N. Siitama, dotyczący "publiczności" jako uczestnika w tzw. "postępowaniu otwartym" na tle rozwiązań estońskich i niemieckich (Avalikkus avatud menetluses osalejana. Eesti ja Saksamaa haldusmenetluse seaduste vőrdlev analüüs, Juridica 2001, nr 5).

Szereg interesujących uwag związanych z różnymi aspektami wielości stron można znaleźć także w literaturze postępowania administracyjnego innych państw europejskich. Chodzi tu w szczególności o kraje, w których system prawa kształtował się głównie według wzorów wypracowanych w przeszłości przez austriacką i niemiecką naukę postępowania administracyjnego, tj. regulację czeską , słowacką, serbską i słoweńską. Pewne - jakkolwiek mniejsze - znaczenie mają także nawiązania do konstrukcji przyjmowanych w postępowaniach administracyjnych innych państw: rosyjskiej czy ukraińskiej .

6. W polskiej literaturze przedmiotu zagadnienie współuczestnictwa pozostawało poza głównym nurtem rozważań doktryny. W okresie międzywojennym istotę oraz podstawowe typy współuczestnictwa szerzej omówił jedynie W. Kolonowiecki w monograficznym opracowaniu zatytułowanym Strona w postępowaniu administracyjnym (Lublin 1938, s. 61-63), wzorując się jednak w dużym stopniu na założeniach przyjętych przez F. Teznera. Interesujące rozważania na temat udziału w postępowaniu administracyjnym więcej niż jednej strony można znaleźć w pracy I. Wajnesa zatytułowanej Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym (Wilno 1939). W obu pracach brak jednak zarówno definicji współuczestnictwa, jak i określenia podstawowych założeń funkcjonowania tej konstrukcji. Pewne uwagi dotyczące udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony zostały przedstawione także u niektórych innych autorów w kontekście analizy konkretnych instytucji postępowania administracyjnego. I tak, rozważania na temat prawomocności decyzji administracyjnej w przypadkach współuczestnictwa materialnego i formalnego można znaleźć w pracy Res iudicata w prawie administracyjnym J.S. Langroda (Kraków 1931, s. 32). Ogólne zasady dotyczące udziału więcej niż jednej strony w postępowaniu administracyjnym sformułowali S. Urbanowicz i W. Klonowiecki .

Także w Polsce powojennej zagadnienie współuczestnictwa pozostawało na marginesie badań naukowych. Wprawdzie w 1949 r. F. Longchamps w pracy Obywatel w urzędzie pisał, iż "musimy stale pamiętać, że w sprawie może występować również kilku obywateli" (Warszawa 1949, s. 10), a "strona może bronić swojej pozycji wobec władzy i innych "stron"" , to w późniejszej publikacji stwierdza on, iż sytuacje, w których organ administracji publicznej rozstrzyga decyzją inter partes, są wyjątkowe i przypadkowe w strukturze postępowania administracyjnego . Rozważania dotyczące udziału w postępowaniu administracyjnym dwu lub więcej stron z "negatywnego" punktu widzenia, tj. skutków braku udziału ich wszystkich w postępowaniu administracyjnym, można znaleźć w artykule J. Litwina, Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa (Palestra 1965, nr 10, s. 42-49).

Problem współuczestnictwa nie był również przedmiotem szerszych rozważań w trakcie dyskusji nad kształtem kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzonej od 1958 r. Wydaje się, że dominował wtedy pogląd, wedle którego typową sytuacją było występowanie w sprawie administracyjnej tylko jednej strony .

Również obecnie zagadnienie współuczestnictwa nie wysuwa się na pierwszy plan rozważań doktryny postępowania administracyjnego. Kwestii tej poświęcono jedynie kilka publikacji o charakterze artykułów i fragment jednej rozprawy doktorskiej . Zagadnienie współuczestnictwa w polskiej nauce postępowania administracyjnego i w orzecznictwie sądowym postrzegane jest powszechnie jako wycinek znacznie szerszej problematyki wiążącej się z określeniem podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu rozważania na temat współuczestnictwa prowadzone są przeważnie ad causam, tj. w odniesieniu do poszczególnych rodzajów stosunków administracyjnych (np. tzw. stosunków sąsiedzkich) i/lub typów spraw administracyjnych . Do problematyki współuczestnictwa nawiązuje się niekiedy także w związku z analizą niektórych konstrukcji procesowych (jak np. reformatio in peius, doręczeń, ugody czy samokontroli organu administracji). Taki stan rzeczy nie pozwala jednak sformułować ogólnych reguł dotyczących współuczestnictwa, a problemy, jakie mogą pojawić się w związku z udziałem w postępowaniu administracyjnym więcej niż jednej strony, nie są przedstawiane na szerszej płaszczyźnie teoretycznej.

Prowadzenie rozważań na temat współuczestnictwa utrudnia także fakt, iż polski kodeks postępowania administracyjnego oraz inne regulacje procesowe (jak ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), mimo że zawierają przepisy odnoszące się do poszczególnych aspektów i konsekwencji procesowych udziału w postępowaniu dwu lub więcej stron, jednak ani nie formułują samej definicji, ani nie określają możliwych typów współuczestnictwa (inaczej niż w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Jak jednak słusznie zauważył F. Tezner (zresztą na rok przed kodyfikacją austriackiej procedury administracyjnej), "nie było takiej epoki, w której pod każdym względem ustawa sprostałaby potrzebom rozwoju" .

7. Atrakcyjność podjętego tematu wynika z jednej strony z potrzeby wypełnienia pewnej luki w literaturze przedmiotu, w której brak było do tej pory monograficznego opracowania tego tematu. Z drugiej zaś strony o wyborze przesądziły względy merytoryczne. Wzrasta bowiem obszar dziedzin prawa administracyjnego, w których mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi oddziałującymi na interesy prawne dwóch lub więcej podmiotów. Niejako tradycyjny już przykład udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony, na który w 1896 r. powołuje się F. Tezner , czyli stosunki sąsiedzkie w prawie budowlanym, są obecnie tylko jedną z wielu sytuacji, w której w postępowaniu mamy do czynienia z wielością stron. Inną jeszcze przyczyną uzasadniającą celowość analizy określonych problemów związanych z konstrukcją współuczestnictwa jest także ich doniosłość praktyczna: problemy pojawiające się w związku z udziałem w postępowaniu dwu lub więcej stron są często odmiennie rozstrzygane przez sądy administracyjne.

8. Niniejsza książka jest dla mnie niezwykle ważna, gdyż lata pracy nad nią były jednocześnie okresem ciężkiej, codziennej walki ze straszną chorobą. Znaczna część książki powstała w bardzo trudnych warunkach; jeszcze rok temu nie wierzyłam, iż w ogóle uda się ją ukończyć. Mimo to praca nad nią, pochłaniająca uwagę, wymagająca skupienia i wewnętrznego wyciszenia, pozwalała chociaż na chwilę zapomnieć o paraliżującym strachu, dzielniej znosić codzienną walkę z bólem i żyć nadzieją, że wszystko "będzie dobrze".

Chciałabym podziękować osobom, które w tym trudnym okresie okazały mi pomoc w walce z chorobą. Przede wszystkim chcę wyrazić wdzięczność: dr. n. med. W. Rogowskiemu z Kliniki Onkologii AM w Gdańsku oraz dr. n. med. P. Zielińskiemu z Kliniki Neurochirurgii AM w Gdańsku, a także dr. A. Zawadzkiemu, Ordynatorowi Oddziału Neurologii Szpitala Miejskiego w Starogardzie Gdańskim, i wspaniałemu rehabilitantowi, mgr. P. Bednarskiemu.

Chciałabym również podziękować prof. dr. hab. E. Bojanowskiemu, nie tylko za cenne uwagi recenzyjne, lecz przede wszystkim za to, że zawsze we wszystkim okazywał mi ogromną pomoc, zawsze zachęcał do podjęcia wysiłku, a także wspierał w trudnych chwilach.

Za okazanie serca podczas mojej długiej walki z chorobą wdzięczność chciałabym wyrazić prof. dr. hab. Z. Kmieciakowi, prof. dr. hab. J. Supernatowi, prof. dr. hab. J. Warylewskiemu, dr. hab. T. Bąkowskiemu, prof. dr. hab. D. Szpoperowi oraz prof. dr. hab. J. Zimmermannowi.

Dziękuję dr. P. Przybyszowi i dr A. Korzeniowskiej za naszą długoletnią przyjaźń. Jestem wdzięczna A. Ambrożewicz i G. Pawlińskiemu z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku za to, że "nie opuścili mnie w biedzie".

Also I would like to thank my friend Shalini Perera and all Her Family, for Her friendship that always has made me stronger.

Dziękuje Pawełkowi za uśmiech i za nasze niekończące się rozmowy, które zawsze wnoszą wielką radość w moje życie. Żadne słowa nie wyrażą wdzięczności, jaką jestem winna mojej Mamie, wspaniałemu Człowiekowi.

Dziękuję także prof. dr. hab. J. Zimmermannowi za udostępnienie kilku niepublikowanych materiałów wykorzystanych w pracy.

Agnieszka Skóra

Gdańsk, maj 2009 r.