Dołzbłasz Sylwia, Raczyk Andrzej, Współpraca transgraniczna w Polsce po akcesji do UE

Relatywnie nowym elementem w obrębie polityki strukturalnej Unii Europejskiej i jej państw członkowskich jest współpraca terytorialna. W ciągu 16 lat z inicjatywy wspólnotowej odgrywającej marginalną rolę stała się jednym z trzech celów tej polityki. Było to wynikiem uznania znaczenia współpracy terytorialnej w polityce spójności UE. Konsekwencją tak szybkiego awansu jest niedostateczny stopień poznania wszystkich mechanizmów odpowiedzialnych za kształtowanie współpracy terytorialnej oraz trudności w jednoznacznym określeniu docelowego modelu takiej współpracy. Trudno jednoznacznie rozstrzygnąć przy tym, czy w odniesieniu do wszystkich pograniczy Unii Europejskiej można w ogóle stworzyć i zastosować jeden uniwersalny model. Braki te są obserwowane zarówno w sferze teoretycznej, jak i praktycznej. W przypadku Polski wydaje się również, że znaczenie problematyki współpracy jest jak na razie niedoceniane i znajduje się w cieniu pozostałych celów polityki strukturalnej.

W Polsce doświadczenia związane z kreowaniem i realizacją polityki współpracy są relatywnie niewielkie. Interreg III A był pierwszym całościowym, zrealizowanym na dużą skalę programem współpracy transgranicznej w kraju. Dotychczas z uwagi na okres realizacji (zamknięcie programu nastąpiło w połowie 2009 r.), jak i liczbę programów w ramach tej inicjatywy oraz różnorodność determinujących ją uwarunkowań nie doczekał się kompleksowej analizy. Praca stanowi próbę wypełnienia tej luki i wpisania się w ogólną dyskusję związaną z kształtowaniem polityki współpracy. Ponadto ma na celu przekazanie syntetycznej wiedzy z zakresu współpracy, przydatnej zarówno dla poznania jej podstaw, jak i jej znaczącego pogłębienia. Stanowi również próbę nowego ujęcia problematyki współpracy transgranicznej, łączącą aspekty teoretyczne ze szczegółową analizą empiryczną (uwzględniającą również wymiar przestrzenny w skali krajowej, regionalnej i lokalnej). Pozwala to zidentyfikować występujące realnie problemy współpracy i umożliwia przynajmniej częściowe zrozumienie jej mechanizmów. Ma więc istotne znaczenie dla praktycznego wykorzystania w kształtowanej polityce regionalnej w przyszłości. Książka może stanowić również pomoc dla potencjalnych beneficjentów programów transgranicznych UE w zrozumieniu problematyki współpracy.

Program Interreg III A był jak dotychczas najważniejszym czynnikiem kształtującym struktury współpracy transgranicznej w Polsce. Autorzy mają świadomość, że istnieje wiele innych form współpracy transgranicznej, niemniej jednak przedsięwzięcia podejmowane w obrębie Interreg III A stanowiły jej podstawowy element. Z jednej strony tworzą one szkielet, na którym budowane są inne formy współpracy, zarówno formalnej jak i nieformalnej. Z drugiej strony zaś projekty realizowane w ramach tego programu stanowią odzwierciedlenie rzeczywistego stanu i kierunków współpracy w obszarach przygranicznych.

Celem opracowania była analiza współpracy transgranicznej prowadzonej w Polsce w ramach programu Inicjatywy Wspólnotowej Interreg III A 2004-2006. W części teoretycznej omówiono podstawowe pojęcia, definicje i typologię związaną z zagadnieniem współpracy oraz problematyką granic i pograniczy. Przybliżono historię rozwoju współpracy w Europie i w Polsce. Przedstawiono formalnoprawne uwarunkowania współpracy transgranicznej w Polsce o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym. Dokonano również analizy systemu instytucjonalnego odpowiedzialnego za realizację programów współpracy.

W części empirycznej poddano szczegółowemu badaniu wszystkie projekty zatwierdzone do realizacji w ramach Interreg III A po stronie polskiej (716 przedsięwzięć) według stanu z lutego 2009 r. Jakkolwiek decyzją Komisji Europejskiej okres realizacji programu Interreg III A został wydłużony do czerwca 2009 r., niemniej jednak biorąc pod uwagę zaawansowanie wdrażania programu można przyjąć, że praca obejmuje praktycznie wszystkie projekty zatwierdzone do realizacji .

Badanie przeprowadzono zarówno dla poszczególnych obszarów przygranicznych, jak i w ujęciu łącznym dla całego kraju. W szczególności analiza dotyczyła struktury beneficjentów, struktury rodzajowej projektów oraz ich rozmieszczenia przestrzennego. Przedstawiono również uwarunkowania rozwoju współpracy w poszczególnych obszarach przygranicznych.

Zagadnienia teoretyczne związane z kształtowaniem współpracy omówiono dla całego okresu od powstania współczesnej idei współpracy po okres programowania UE 2007-2013.

Badania współpracy prowadzone są głównie w skali państw. Mimo że inicjatywy integracyjne są koordynowane i wspierane (również finansowo) przez instytucje krajowe i międzynarodowe, ich powodzenie zależy jednak od zaangażowania władz i społeczności lokalnych w proces ich inicjowania, wspierania i upowszechniania . Realna współpraca zależy więc w zasadniczym stopniu od uwarunkowań oraz aktorów lokalnych i regionalnych , dlatego też w opracowaniu skupiono się na analizie współpracy na tych szczeblach.

Rozwój współpracy przygranicznej Polski z krajami sąsiednimi jest udokumentowany stosunkowo bogatą literaturą, przede wszystkim jednak dotyczącą opisu jej uwarunkowań lub ogólnego kształtowania układu instytucjonalnego. Relatywnie niewiele opracowań poświęcono kompleksowej ocenie efektów realizacji idei integracji w wymiarze społecznym, ekonomicznym i przestrzennym . Powoduje to, że wiedza z tego zakresu jest fragmentaryczna, ograniczona do poszczególnych, pojedynczych obszarów (np. euroregion, województwo, gmina) lub zakresów tematycznych (np. handel przygraniczny) . Zdecydowanie najwięcej prac analizuje współpracę z Niemcami, co wynika z długotrwałości rozwoju współpracy instytucjonalnej, zaawansowania procesów integracyjnych (granica wewnętrzna UE) oraz interesujących uwarunkowań (historycznych, politycznych, gospodarczych). Relatywnie dużo prac poświęcono współpracy z Rosją, Białorusią czy Ukrainą (m.in. ze względu na specyfikę tych obszarów, jak i swoistą sytuację na granicy zewnętrznej UE). Analizy prowadzone na granicy południowej skupiały się przede wszystkim na jej środowiskowym i turystycznym aspekcie. Bardzo mało uwagi poświęcono badaniom pogranicza polsko-litewskiego.

Z uwagi na wielopłaszczyznowość problematyka współpracy i rozwoju pograniczy stanowi interesujący i obszerny przedmiot badań o charakterze interdyscyplinarnym. Na obszary pograniczy jako na obszary stykowe wpływ wywierają procesy i zjawiska zachodzące zarówno w danym kraju, jak i w kraju sąsiada. Dlatego też mogą się one cechować bardzo dużą dynamiką zmian. Często podlegają więc bardziej skomplikowanym i dynamicznym przeobrażeniom niż pozostałe części kraju. Tym bardziej skłania to do podjęcia tej problematyki. Mając świadomość wyzwań i trudności, jakie się z tym wiążą, autorzy skupili się na wybranych aspektach związanych ze współpracą transgraniczną, w szczególności po akcesji Polski do Unii Europejskiej.

Autorzy składają serdeczne podziękowania Ministerstwu Rozwoju Regionalnego za udostępnienie danych oraz życzliwą pomoc w merytorycznym przygotowaniu publikacji. Wszelkie oceny i wnioski wyrażone w tekście są opiniami autorów i w świadomy sposób nie reprezentują stanowiska jakiejkolwiek instytucji zajmującej się wdrażaniem programów współpracy.