Horosiewicz Krzysztof, Współpraca policjantów z osobowymi źródłami informacji

Już w starożytnym Rzymie zrozumiano, że państwo powinno korzystać z osób, które za odpowiednim wynagrodzeniem będą źródłem cennych informacji o grożących lub popełnionych przestępstwach . Sytuacja taka trwa niezmiennie do dzisiaj, bowiem inwigilacja środowiska przestępczego jest jedną z podstawowych metod wykrywczych stosowanych przez organy bezpieczeństwa , a czynności te – prowadzone w sposób tajny – dostarczają organom ścigania informacji, których uzyskanie w inny sposób często byłoby niemożliwe .

Historyczną postacią najbliższą współczesnym policjantom realizującym czynności operacyjno-rozpoznawcze wydaje się Eugène François Vidocq , który w 1809 r. podjął tajną współpracę z paryską policją i umieszczony w więzieniu La Force pomógł w rozwiązaniu kilku spraw kryminalnych. W 1812 r. został pracownikiem Paryskiej Prefektury Policji, stając na czele tworzonej przez siebie pięcioosobowej Brigade de la Sûreté (brygada bezpieczeństwa), czyli pierwszym w historii szefem późniejszej policji kryminalnej Francji (Police Judiciaire). Służąc w policji, Vidocq wykorzystywał znajomość środowiska przestępców i ich kryjówek oraz utworzył siatkę informatorów. Sûreté wykrywała przestępstwa, korzystając z informatorów, którzy przenikali w środowiska przestępcze, by poznać termin i miejsce planowanego przestępstwa .

Kluczem do sukcesów Vidocqa i Sûreté była umiejętność zgłębiania motywów i mentalności środowiska przestępczego, a ich podstawą było skuteczne rozpoznanie połączone z umiejętnością stosowania „maskowania” i „legendowania” prowadzonych czynności (obserwacji, wywiadów, inwigilacji itd.) oraz wcielania się w różne postacie. Pokazuje to, jak istotnym, często zasadniczym elementem wykrywania, ustalania i zatrzymywania sprawców przestępstw są czynności operacyjno-rozpoznawcze , których rezultaty często dostarczają jednoznacznych, niepodważalnych dowodów w procesie karnym. Równie istotną rolę odgrywają w ustaleniu miejsc przetrzymywania osób uprowadzonych, zaginionych, poszukiwanych przez sądy i organy ścigania, a także w ujawnianiu przestępstw i ich mechanizmów . Chociaż prowadzone poza procesem karnym, są z nim ściśle związane, zazwyczaj służą bowiem „aktualnym bądź przyszłym celom tego procesu dla zapobiegania lub zwalczania przestępczości oraz innych prawnie określonych negatywnych zjawisk społecznych” , także wtedy, „gdy podejrzenie popełnienia przestępstwa jest jeszcze bardzo nikłe” .

W roku 1918, po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, w Policji Państwowej utworzono struktury, które korzystały z metod operacyjnych, między innymi ze współpracy z osobowymi źródłami informacji. Ówczesne regulacje prawne dotyczące pracy operacyjnej w ustawie o Policji Państwowej były szczątkowe. Poszczególne metody pracy operacyjnej zostały określone w „tymczasowej instrukcji inwigilacyjnej”, wydanej przez Komendanta Głównego Policji Państwowej. W latach powojennych praca operacyjna uregulowana była w niejawnych aktach prawa wewnętrznego, a jej efekty w zasadzie nie były wykorzystywane w procesie karnym. Niektóre czynności operacyjno-rozpoznawcze po raz pierwszy uregulowane zostały w aktach prawa powszechnie obowiązującego w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie działania podległych mu organów.

Uchwalenie w 1990 r. tzw. pakietu ustaw policyjnych rozpoczęło nowy rozdział w zakresie regulacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, jakkolwiek w literaturze przedmiotu uważa się, że nie były to zmiany systemowe . W państwach demokratycznych, nawet tych, które wprowadzają ograniczenia konstytucyjnych wolności jednostki ze względu na potrzeby walki z przestępczością i terroryzmem, ustawodawstwo powszechne regulujące czynności operacyjno-wykrywcze ma umocowanie konstytucyjne. W Polsce czynności operacyjne nie są w Konstytucji wyraźnie wymieniane jako dozwolone ograniczenie praw jednostki. Trybunał Konstytucyjny, poddając analizie istotę czynności operacyjno-rozpoznawczych, stwierdził, że charakter działań operacyjnych organów ścigania „pozostaje w nieusuwalnym, naturalnym konflikcie z prawem do prywatności, wolnością i ochroną tajemnicy komunikowania się, ochroną autonomii informacyjnej oraz konstytucyjną gwarancją sądowej ochrony praw jednostki” .

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w swoim pierwotnym brzmieniu w dość ogólny sposób dawała Policji możliwość korzystania z czynności operacyjno-rozpoznawczych, chociaż na etapie prowadzenia prac legislacyjnych nad ustawą proponowano, aby pozyskiwanie tajnych współpracowników było całkowicie niedopuszczalne. Zdaniem R. Netczuka spowodowały to obawy ustawodawcy przed otwartym wprowadzeniem do polskiego prawa środków wywołujących skojarzenia z metodami stosowanymi przez Służbę Bezpieczeństwa . Po raz pierwszy, ustawą z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw , uregulowano dwie spośród z szerokiego katalogu metod czynności operacyjno-rozpoznawczych: zakup kontrolowany i przesyłkę niejawnie nadzorowaną . Kolejne znaczące przeobrażenie w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych nastąpiło w 2001 r., kiedy wprowadzono sądowy nadzór nad kontrolą operacyjną .

Nowe rodzaje przestępstw, rozwój technologii wykorzystywanych przez świat przestępczy, rozmiary przestępczości pospolitej oraz niepokojący rozwój przestępczości zorganizowanej, godzącej nie tylko w podstawy ekonomiczne państwa, ale także – poprzez, nierzadko silne, oddziaływanie korupcyjne – w struktury władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej , wymuszały rozwój taktyki i techniki walki z przestępczością.

W świetle przeprowadzonych badań stwierdzić można, że chociaż współpraca policjantów z osobowymi źródłami informacji (OZI) jest podstawową oraz najczęściej stosowaną metodą pracy operacyjnej, to pomimo kolejnych, istotnych nowelizacji ogólnikowy zapis art. 22 ust. 1 ustawy o Policji , pozwalający na korzystanie z pomocy osób niebędących policjantami, pozostał niezmieniony. W efekcie tego obecnie obowiązujące niejawne przepisy dotyczące współpracy z osobowymi źródłami informacji nie różnią się znacząco od przepisów obowiązujących przed 1990 r.

Przedstawiciele organów Policji, sądownictwa i prokuratury podkreślają, że współpraca z OZI prowadzona jest na podstawie bardzo ogólnikowego umocowania określonego w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i poufnego zarządzenia nr pf-634 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, zwanego dalej „instrukcją”, której zapisy powodują trudności w jej stosowaniu, wymagając znajomości i umiejętności właściwej interpretacji wielu różnych aktów prawnych. Instrukcja cechuje się tak dużym stopniem ogólności, że przez niektórych sędziów została określona mianem „mglistej” . Jej ogólnikowość wynika między innymi z zasad legislacji , uniemożliwiając zawarcie w zapisach zarządzenia treści regulujących istotne zagadnienia, które zamieszczone zostały w innych, różnej rangi, rozproszonych aktach prawnych.

Potrzeba zmian ustawowych mających na celu zwiększenie efektywności i bezpieczeństwa prawnego policjantów współpracujących z osobowymi źródłami informacji postulowana była od wielu lat. Sejm kilkakrotnie zwracał się do rządu o realizację inicjatywy ustawodawczej wprowadzającej radykalne zmiany do prawa policyjnego .

W listopadzie 1999 r. sformułowano odpowiadające ówczesnym realiom założenia nowej ustawy o Policji, opracowując cztery kolejne wersje jej projektu. Podstawowe regulacje zawarte w projekcie ustawy o Policji z 2002 r. wprowadzały ogólny kontratyp uwalniający od odpowiedzialności karnej policjanta wykonującego każdą czynność policyjną określoną w ustawie („ryzyko operacyjne” albo „błąd w sztuce”) oraz zezwalały policjantowi na posiadanie przedmiotów zabronionych w ilości niezbędnej do realizacji czynności policyjnych. W projekcie stworzono również prawną możliwość pozyskania osobowych źródeł informacji na podstawie materiałów obciążających . Ostatecznie nie wdrożono procedury legislacyjnej skutkującej podjęciem prac ustawodawczych w Sejmie.

Brak aktu normatywnego w randze ustawy, który regulowałby w sposób kompleksowy problematykę stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez wszystkie uprawnione organy, przyczynił się do przygotowania poselskiego projektu ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych , złożonego do Sejmu V kadencji w dniu 26 stycznia 2007 r.

W lipcu 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarządzeniem nr 53 powołał Zespół do spraw opracowania projektu ustawy o pracy operacyjnej, według koncepcji ówczesnego wiceministra spraw wewnętrznych i administracji, dr. Zbigniewa Raua. W dniu 31 stycznia 2008 r. zarządzeniem nr 15 MSWiA zmieniającym zarządzenie nr 53 w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania projektu ustawy o pracy operacyjnej rozszerzono jego skład. Do prac zespołu, którego przewodniczącym został podsekretarz stanu w MSWiA, Adam Rapacki, włączono także przedstawicieli wszystkich służb państwowych, uprawnionych do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych: Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Komendy Głównej Żandarmerii Wojskowej. Ponadto w roboczych posiedzeniach Zespołu uczestniczyli przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Finansów, Sądu Najwyższego oraz Prokuratury Krajowej .

W związku z zakończeniem V kadencji Sejmu, z uwagi na obowiązującą zasadę dyskontynuacji prac Sejmu ustawy nie uchwalono. Kolejny poselski projekt o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych , będący wiernym powtórzeniem poprzedniego projektu , został przedłożony Sejmowi VI kadencji w dniu 7 lutego 2008 r. W dniu 13 marca 2008 r. poselski projekt ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych negatywnie zaopiniowała Krajowa Rada Sądownictwa . W dniu 30 kwietnia 2008 r. projekt negatywnie zaopiniowało Biuro Analiz Sejmowych, stwierdzając w konkluzji, że: „Projektowana ustawa wymaga dalszych prac legislacyjnych w celu uporządkowania przepisów, wyeliminowania z nich regulacji budzących wątpliwości natury stylistycznej, czy też naruszających zasady techniki prawodawczej. Koniecznym jest także, a może przede wszystkim, dokonanie korekty przepisów, które budzą wątpliwości w zakresie ich zgodności z Konstytucją RP” .

W dniu 27 maja 2008 r. w Sejmie powołano podkomisję nadzwyczajną Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (KAiSW) do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o czynnościach operacyjno–rozpoznawczych. W związku z faktem, że gotowy projekt pierwsza złożyła grupa posłów, efekty prac Zespołu MSWiA , nazywane „projektem eksperckim” lub „stanowiskiem służb”, zostały przekazane podkomisji w oczekiwaniu na uszczegółowienie projektu poselskiego .

W styczniu 2011 r. poseł sprawozdawca Marek Biernacki w trakcie 82. posiedzenia Sejmu , przedstawiając sprawozdanie KAiSW, poinformował, że opracowywany przez Zespół MSW „projekt ekspercki” nie został dołączony do poselskiego projektu ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych, ponieważ w okresie, w którym pracowała komisja sejmowa, projekt ten „przestał istnieć” . Dlatego też w sprawozdaniu KAiSW przedstawiony został tylko projekt poselski. Podkomisja nadzwyczajna nie zdołała, wobec licznych wątpliwości i rozbieżności , zakończyć prac nad projektem ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych do końca VI kadencji Sejmu. Pomimo trwających 6 lat prac nad projektem, do chwili obecnej nie zdołano przygotować projektu ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych, który mógłby zostać poddany pod głosowanie oraz zaniechano prowadzenia prac legislacyjnych nad projektem, co stanowi potwierdzenie istnienia i złożoności przedstawionego problemu.

Skutkiem braku zmian ustawowych współpraca z osobowymi źródłami informacji prowadzona jest na podstawie bardzo ogólnikowych i rozproszonych przepisów, a obowiązujące uregulowania prawne znacznie utrudniają korzystanie z tej metody czynności operacyjno-rozpoznawczych w sposób skuteczny i bezpieczny dla policjantów.

W tym kontekście można zaobserwować tendencję obniżania się poziomu jakości pracy operacyjnej , co – jak wykazały badania – przejawia się między innymi w lekceważeniu lub braku umiejętności prawidłowego dokumentowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz w nieumiejętności praktycznego wykorzystania w postępowaniu procesowym dowodów uzyskanych w wyniku tych czynności. Utrzymywaniu się takiego stanu rzeczy wydaje się sprzyjać również widoczny proces odchodzenia z Policji funkcjonariuszy posiadających dużą wiedzę praktyczną, co utrudnia jej przekazanie młodszym kolegom , a także stosowana w Policji ocena ilościowa , przy jednoczesnym braku oceny jakościowej prowadzonych działań. Trwająca od lat wymiana pokoleniowa w całej Policji i fluktuacja kadr policyjnych na wszystkich szczeblach wpłynęły negatywnie na poziom pracy operacyjnej i efektywność współpracy z osobowymi źródłami informacji, a decyzje, które od 2003 r. w sposób istotny zmieniały system szkolenia policjantów, podejmowane były w oparciu o możliwości finansowe Policji i doraźne koncepcje, nie zawsze poprzedzone rzetelną analizą potrzeb, możliwości i skutków.

Podjęcie problematyki współpracy policjantów z osobowymi źródłami informacji w przedmiotowej rozprawie uznano za istotne i uzasadnione. Po pierwsze, ze względu na rolę czynności operacyjno-rozpoznawczych w realizacji ustawowych zadań Policji oraz rangę i aktualność problemów związanych z tą współpracą. Zmiany prawa, stanowiącego pewien kompromis pomiędzy ograniczaniem praw i wolności a bezpieczeństwem, postępują bardzo powoli i nie nadążają za potrzebami, a jak pokazały wyniki przeprowadzonych badań, obecnie prowadzona dyskusja nad projektem ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych wydaje się w głównej mierze dotyczyć kontroli operacyjnej. Niedostatecznie wiele uwagi poświęca się problemom, które stały się głównym powodem podjęcia prac nad projektem ustawy, czyli zagrożeniom bezpieczeństwa prawnego funkcjonariuszy współpracujących z osobowymi źródłami informacji . Poza nielicznymi pozycjami w zasadzie nie ma literatury tematycznej ani aktualnych tekstów dotyczących współpracy z osobowymi źródłami informacji. Rozważania dotyczące tej metody zawarte w dostępnej literaturze nie wychodzą poza dość wysoki stopień ogólności, a spośród wielu metod stosowanych w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych szerzej omawiane są tylko te, które zostały już uregulowane w ustawach .

Kolejnym czynnikiem decydującym o podjęciu tematu współpracy policjantów z OZI była potrzeba zwrócenia uwagi na fakt, że dynamika czynności operacyjno-rozpoznawczych, wynikająca ze zmieniającej się sytuacji operacyjnej oraz brak czytelnych uregulowań prawnych sprawiają, iż w pewnych okolicznościach policjanci mają trudności z podjęciem prawidłowej decyzji zapewniającej zarówno skuteczność prowadzonej z OZI współpracy, jak też ich bezpieczeństwo prawne. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy OZI, mimo wcześniej otrzymanego od policjantów instruktażu, informuje ich o planowanym z jego udziałem przestępstwie albo gdy – zmuszone okolicznościami – przejęło i przyniosło na spotkanie przedmiot, który może stanowić dowód w sprawie lub którego posiadanie jest zabronione. Konieczność podejmowania szybkich decyzji w takiej sytuacji – w obowiązującym stanie prawnym – stwarza możliwość nieprawidłowego , a w incydentalnych przypadkach wręcz niezgodnego z zasadą legalizmu postępowania policjantów, co może prowadzić do odpowiedzialności dyscyplinarnej, a w niektórych przypadkach także do odpowiedzialności karnej .

W niniejszej rozprawie korzystano z czterech podstawowych grup źródeł. Do pierwszej z nich należy zaliczyć piśmiennictwo odnoszące się do bezpieczeństwa jako nauki, a także bezpieczeństwa wewnętrznego jako sfery zainteresowania organów władzy i administracji oraz roli Policji w systemie bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. Korzystano głównie z publikacji Kuby Jałoszyńskiego, Bolesława Kuca, Stanisława Pieprznego i Bernarda Wiśniewskiego. Drugą grupę źródeł stanowiły raporty, wyniki przeprowadzonych kontroli, odpowiedzi na interpelacje poselskie, a także publikacje prasowe – w części pochodzące z zasobów internetowych. Trzeci rodzaj źródeł stanowiły akty oraz dokumenty prawne dotyczące problematyki czynności operacyjno-rozpoznawczych. Czwartym, najmniej licznym rodzajem źródeł były opracowania dotyczące współpracy z osobowymi źródłami informacji autorów polskojęzycznych, tj. Ewy Gruzy, Ewy Guzik-Makaruk, Filipa Musiała, Roberta Netczuka, Lecha Paprzyckiego, Zbigniewa Raua oraz Adama Tarachy. Korzystano także z prac autorów zagranicznych, w tym Earla Babbie i Davida Silvermana.

Wyniki pracy badawczej zostały zawarte w trzech rozdziałach.

Rozdział pierwszy poświęcony został kwestii bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa wewnętrznego oraz roli Policji w tym obszarze. Omówiono w nim główne zadania i organizację Policji. Szerzej przedstawiono służbę kryminalną i jej zadania w zakresie wykrywania przestępstw i wykroczeń oraz ścigania ich sprawców. Przedstawiono katalog uprawnień, jakimi ma prawo posługiwać się Policja podczas realizacji swych zdań ustawowych oraz rolę osobowych źródeł informacji w ich realizacji. W rozdziale tym przedstawiono również uwarunkowania prawne prowadzenia przez policjantów współpracy z osobowymi źródłami informacji.

Rozdział drugi obejmuje zagrożenia czynności operacyjno-rozpoznawczych we współpracy z osobowymi źródłami informacji. Przedstawiono w nim przykłady zagrożeń bezpieczeństwa prawnego policjantów, omówiono źródła zagrożeń leżące w sferze regulacji prawnych, kwalifikacji zawodowych policjantów oraz w kwestii organizacji i nadzoru nad współpracą z osobowymi źródłami informacji.

Rozdział trzeci zawiera propozycje zwiększenia efektywności i zapewnienia bezpieczeństwa współpracy policjantów z osobowymi źródłami informacji w aspekcie prawnym, organizacyjnym i edukacyjnym. Wskazano w nim także problemy, których wyeliminowanie wymaga uregulowania aktem prawnym w randze ustawy. Omówiono problematykę nadzoru instancyjnego i funkcjonalnego, podejmując próbę wskazania czynników wpływających na jego skuteczność, wskazując wśród proponowanych rozwiązań modyfikację procedur doboru na stanowiska kierownicze oraz standaryzację i certyfikację stanowisk. W wymiarze edukacyjnym zwrócono uwagę na skutki zmian przeprowadzonych w systemie szkolenia policjantów, które destabilizują ten system poprzez brak spójnej koncepcji szkolenia i doskonalenia zawodowego. Wśród propozycji rozwiązań wskazano modyfikację programu szkolenia zawodowego podstawowego i szkolenia zawodowego wyższego oraz szerszą realizację doskonalenia zawodowego centralnego (specjalistycznego), którym powinno towarzyszyć stworzenie systemu badania efektywności szkoleń i doskonalenia zawodowego.

W zakończeniu przedstawiono syntetyczne wyniki badań własnych, pozwalających na wskazanie sfery, w której istnieje potrzeba pilnego opracowania praktycznych rozwiązań do zastosowania w toku współpracy z osobowymi źródłami informacji oraz sfery, w której z uwagi na obowiązujące przepisy lub ich brak nadal mogą występować zagrożenia dla bezpieczeństwa prawnego policjantów i bezpieczeństwa OZI, a także wnioski dotyczące wykorzystania wyników badań w pracy Policji i innych służb prowadzących współpracę z osobowymi źródłami informacji.

Składam serdeczne podziękowania promotorowi tej pracy, dr. hab. Waldemarowi Zubrzyckiemu – profesorowi Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, za pomoc naukową i życzliwość oraz insp. w st. spoczynku Tomaszowi Warykiewiczowi, który był moim zawodowym mentorem. Przeprowadzenie badań nie byłoby możliwe bez życzliwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, nadinsp. Dariusza Banachowicza.