Olszanowski Jan, Piątek Wojciech, Współpraca państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych

Jednym z warunków efektywnego działania organów władzy publicznej jest skonstruowanie takich mechanizmów prawnych, dzięki którym będą mogły być w sposób rzeczywisty wykonywane wydawane przez nie nakazy i zakazy. Oprócz samej skuteczności działania administracji publicznej na uwagę zasługuje również aspekt wychowawczy, polegający na wdrożeniu jednostki do realizacji zasady praworządności. Brak przestrzegania norm prawa administracyjnego może wpływać na powstanie niebezpieczeństwa zagrożenia dla życia lub innych cenionych powszechnie dóbr . W Polsce, podobnie jak w większości krajów europejskich, administracja publiczna sama może zastosować przymus państwowy w celu wykonania obowiązków publicznoprawnych. Kompetencjami do stosowania przymusu państwowego dysponują nie tylko sądy, ale i organy administracji publicznej . Mając na uwadze coraz intensywniej postępujące zjawiska globalizacji o charakterze gospodarczym i społecznym, konieczne jest postawienie pytania, czy wskazane powyżej kompetencje organów władzy publicznej nie powinny ulec poszerzeniu i wyjść poza granice państwowe, czy też wręcz odwrotnie, powinny one zostać zawężone. Kolejne pytanie łączy się ze wskazaniem konkretnych sposobów, w ramach których poszerzenie tego rodzaju uprawnień organów władzy publicznej miałoby funkcjonować przy jednoczesnym poszanowaniu suwerenności państw, w tym ograniczeń terytorialnych w realizowaniu środków przymusu.

Odpowiedź na sformułowane powyżej pytania zawarta została zarówno w prawie międzynarodowym, jak i polskim. Jednym z jej wyrazów jest dyrektywa Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz. Urz. UE L 84 z 31.03.2010, s. 1), która została wdrożona do polskiego porządku prawnego w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289 z późn. zm.), oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1189/2011 z dnia 18 listopada 2011 r. ustalające szczegółowe przepisy dotyczące niektórych przepisów dyrektywy Rady 2010/24/UE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz. Urz. UE L 302 z 19.11.2011, s. 16). W następujących po sobie punktach preambuły dyrektywy 2010/24/UE została czytelnie ukazana potrzeba podjęcia przez państwa członkowskie UE współpracy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń. Następnie w przepisach tego aktu uregulowane zostały sposoby jej podejmowania.

Celem niniejszego opracowania jest ustalenie istoty, znaczenia oraz przebiegu wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi UE przy odzyskiwaniu wierzytelności publicznoprawnych poszczególnych państw, które w tytule pracy określone zostały mianem podatkowych i obejmują swoim zakresem przedmiotowym zróżnicowane należności pieniężne wymienione w art. 2 ust. 1 i 2 dyrektywy 2010/24/UE, w tym na pierwszym miejscu wszystkie rodzaje podatków.

Podstawowym założeniem wstępnym opracowania jest przeświadczenie o konieczności istnienia i dalszego rozwoju tego rodzaju współpracy pomiędzy państwami członkowskimi UE oraz nawiązywania jej w kontaktach z państwami trzecimi w drodze zawierania umów bilateralnych i multilateralnych. Z tej perspektywy na aprobatę zasługuje konstrukcja normatywna polskiej ustawy o wzajemnej pomocy, w której wyraźnie przewidziano możliwość poszerzenia ram przedmiotowych współpracy o państwa niebędące członkami UE. Przyjęcie tego założenia pozwoliło na poddanie analizie zarówno od strony teoretycznej, jak i praktycznej obecnie obowiązujących unormowań wzajemnej pomocy z punktu widzenia jak najefektywniejszego zapewnienia interesów finansowych państw członkowskich UE, przy zachowaniu neutralności rynku wewnętrznego oraz równowagi pomiędzy uprawnieniami organów poszczególnych państw przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych w ramach współpracy z organami innych państw.

Praca została podzielona na pięć rozdziałów. W pierwszym z nich uwagę poświęcono ogólnym ramom współpracy międzynarodowej, które nie ograniczają się tylko do kręgu państw należących do UE. W rozdziale tym sformułowano generalne pojęcie współpracy pomiędzy państwami w dziedzinie podatkowej, a następnie poddano analizie ogólne ramy wzajemnej pomocy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych, w tym pojęcie tego rodzaju współpracy, zasady ogólne jej przebiegu oraz zakres przedmiotowy, w którym jest ona realizowana.

W drugim rozdziale uwaga skupiona została na podmiotach biorących udział we wzajemnym współdziałaniu pomiędzy państwami unijnymi, w tym na ich kompetencjach oraz występujących pomiędzy nimi zależnościach. Pośrednim dowodem wysokiego poziomu zaangażowania we wzajemną pomoc oraz wysiłków czynionych w kierunku jej dalszej intensyfikacji jest powołanie do istnienia specjalnych podmiotów zajmujących się wyłącznie analizowaną działalnością. Należą do nich centralne biuro łącznikowe oraz pozostałe biura łącznikowe utworzone we wszystkich państwach członkowskich UE. W rozdziale tym przedstawione zostały zarówno wymienione powyżej podmioty powołane do istnienia z myślą o wzajemnej pomocy w analizowanym obszarze, jak i podmioty już istniejące, które wyposażone zostały w dodatkowy wachlarz kompetencji.

Dwa kolejne rozdziały pracy dotyczą problematyki procesowej, obejmując swoim zakresem sposób współdziałania pomiędzy organami poszczególnych państw przy wykorzystaniu każdej z trzech dostępnych form pomocy. W rozdziale trzecim rozważania przeprowadzone zostały z punktu widzenia państwa występującego o udzielenie pomocy, a w rozdziale czwartym – z punktu widzenia państwa, które jej udziela. Podział taki uzasadniony jest odmiennym zakresem obowiązków spoczywających na organie występującym z wnioskiem o udzielenie pomocy oraz na podmiocie realizującym wniosek. Specyfika tych obowiązków została dostrzeżona przez polskiego prawodawcę, który w ustawie o wzajemnej pomocy zagadnieniom występowania o udzielenie pomocy oraz udzielania pomocy poświęcił odrębne jednostki redakcyjne tekstu prawnego.

Ostatni rozdział opracowania dotyczy pomocy świadczonej przez polskie organy administracji publicznej w analizowanym zakresie państwom trzecim, niebędącym członkami UE. Jak zostało to już bowiem powyżej zauważone, w ustawie o wzajemnej pomocy stworzone zostały ramy prawne nie tylko dotyczące współpracy z państwami członkowskimi UE, lecz także z innymi krajami, przez co ustawa ta zasługuje na miano kompleksowej. Zważywszy na szczegółowe omówienie aspektów proceduralnych współpracy w dwóch wcześniejszych rozdziałach, w ostatniej części pracy zostały ukazane przede wszystkim odmienności dotyczące jej przebiegu, gdy po jednej ze stron występuje państwo trzecie.

W pracy zastosowana została metoda analizy tekstu prawnego oraz orzecznictwa sądowego. Z uwagi na rodzaj poruszanej problematyki istotne znaczenie w pracy odegrała analiza dogmatyczna rodzimych oraz zagranicznych opracowań naukowych obejmujących tematykę wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych. Praca wzbogacona została ponadto o analizę praktycznych aspektów mającej miejsce współpracy, w tym przede wszystkim danych statystycznych obrazujących jej efektywność. W tym celu nawiązany został kontakt z pracownikami centralnych biur łącznikowych wszystkich państw UE oraz z Komisją Europejską.

Niniejsza praca stanowi studium z zakresu polskiego i europejskiego administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W ograniczonym zakresie obejmuje ona problematykę podatkową.

W opracowaniu uwzględniono stan prawny, literaturę i orzecznictwo na dzień 1 października 2015 r.

Jan Olszanowski, Wojciech Piątek

Poznań, 1 października 2015 r.