Wojciechowski Paweł, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności

Jest kilka przesłanek skłaniających do zajęcia się zagadnieniem urzędowej kontroli żywności (dalej ukż). Po pierwsze, zagadnienie kontroli i nadzoru nad produkcją i obrotem żywności nie stanowiło dotychczas przedmiotu odrębnego opracowania. Problematyka ta była poruszana jedynie przy omawianiu instytucji kontroli administracji oraz nadzoru w prawie administracyjnym. Po drugie, w związku z dostosowaniem polskiego prawa administracyjnego do wymagań wynikających z prawa wspólnotowego niezbędne jest dokonanie analizy tych zmian w odniesieniu do urzędowej kontroli żywności . Po trzecie, do analizy tego tematu skłania także fakt stałego rozwoju wspólnotowego modelu urzędowej kontroli żywności i przyjęcie w zakresie ukż nowych rozwiązań obowiązujących od 1 stycznia 2006 r.

Przedmiotem rozważań zawartych w niniejszej pracy jest model kontroli i nadzoru nad produkcją i obrotem żywności ukształtowany przez przepisy wspólnotowe. Na wstępie niezbędne jest poczynienie kilku uwag, co do samego tytułu niniejszej pracy. Urzędowa kontrola żywności jest pojęciem języka prawnego. Jest ono stosowane w prawodawstwie wspólnotowym , jak również wprowadzone zostało do polskiego porządku prawnego. Użycie tego pojęcia w aktach prawnych stanowi uzasadnienie dla użycia go w tytule niniejszej pracy.

Oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego pojęcia mogłoby prowadzić do wniosku, że oznacza ono kontrolowanie żywności. Jednak podstawę rozważań podjętych w niniejszej pracy stanowią przepisy prawa wspólnotowego określające model urzędowej kontroli żywności, z których wynika, że ukż nie oznacza wyłącznie kontroli oraz nie odnosi się wyłącznie do żywności. W prawie wspólnotowym pojęciu temu przypisana jest swoista treść, wykraczającą w zakresie realizowanych funkcji poza kontrolę, a w zakresie przedmiotowym poza żywność.

Pojęcie urzędowej kontroli żywności używane jest zarówno w znaczeniu funkcjonalnym jak i organizacyjnym.

W ujęciu funkcjonalnym, pojęciu temu może być nadawane znaczenie wąskie lub szerokie. W znaczeniu wąskim ukż oznacza jedynie funkcję kontrolną, polegającą na badaniu istniejącego stanu rzeczy; zestawieniu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym, co być powinno, tzn. z tym, co przewidują odpowiednie wzorce i normy postępowania; ustaleniu ewentualnych rozbieżności; wyjaśnieniu przyczyn powstania ustalonych rozbieżności. W znaczeniu szerokim, ukż oprócz funkcji kontrolnej obejmuje także cały zakres działań o charakterze władczym, zmierzających do usunięcia dostrzeżonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. W ramach ujęcia funkcjonalnego w różny sposób może być także ujmowany zakres przedmiotowy ukż. Przy najwęższym ujęciu przedmiotowym, pojęcie ukż odnoszone jest wyłącznie do żywności (na co wskazuje literalne brzmienie pojęcia), zaś przy najszerszym ujęciu, pojęcie ukż odnoszone jest do całej działalności związanej z wytwarzaniem i obrotem żywnością, obejmując nie tylko żywność, ale i pasze, a także sam proces wytwarzania i obrotu żywnością oraz systemy kontroli wewnętrznej prowadzonej samodzielnie przez przedsiębiorców.

W ujęciu organizacyjnym, ukż oznacza zorganizowany zespół organów , do zadań których należy sprawdzanie czy wymogi dotyczące zasad produkcji i obrotu żywnością określone przepisami prawa są wypełniane i które podejmują środki o charakterze władczym zmierzające do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. W zależności od przyjętej regulacji krajowej, organy ukż mogą mieć różną strukturę i różny szczegółowy zakres kompetencji.

W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest objęcie ukż wszystkich etapów produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta. Zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności mogą wystąpić na każdym z tych etapów. W pracy podjęta jest próba wykazania, iż ukż powinna być rozumiana w sposób szeroki i to zarówno w znaczeniu funkcjonalnym, jak i przedmiotowym. Funkcja ukż ograniczona wyłącznie do kontroli mogłaby mieć tylko minimalny wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Organy ukż wyposażone w uprawnienia władcze mogą podejmować działania naprawcze i istotnie przyczynić się do zapewnienia bezpieczeństwa żywności. Przyjęcie szerokiej formuły funkcjonalnej i przedmiotowej określa ukż jako istotny instrument zapewniania bezpieczeństwa żywności. Przyjęcie szerokiego rozumienia ukż jest uzasadnione także ze względu na to, że prawo wspólnotowe opiera się na prawu temu właściwej siatce pojęciowej, która nie musi być tożsama z językiem prawnym aktów prawnych Państw Członkowskich. Pojęcia stosowane w prawie wspólnotowym są wynikiem kompromisu językowego niezbędnego dla objęcia jednym słowem zakresu odpowiadających mu konstrukcji prawnych znanych w różnych Państwach Członkowskich. W sytuacji, gdy w poszczególnych kulturach prawnych określonemu pojęciu nadaje się różne znaczenia (tak jest z pojęciem kontrola) dla prawidłowego odczytania znaczenia takiego pojęcia w akcie wspólnotowym nie można ograniczać się do wykładni językowej. Niezbędna jest analiza całości regulacji wspólnotowej i dopiero na tej podstawie można ustalić znaczenie zawartej w niej terminologii.

Celem niniejszej pracy jest dookreślenie cech dotyczących urzędowej kontroli żywności, jej zakresu przedmiotowego i funkcjonalnego składających się na wspólnotowy model ukż. Poza tym, przeprowadzona w pracy analiza przepisów prawa wspólnotowego z zakresu ukż i wynikających z tego prawa konsekwencji dla prawa krajowego Państw Członkowskich ma odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte rozwiązania prawne w odniesieniu do ukż tworzą odpowiednią podstawę dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności.

Celem pracy jest również umiejscowienie ustanowionego w przepisach wspólnotowych modelu ukż w klasycznych pojęciach prawa administracyjnego. Przeprowadzona w pracy analiza ma wykazać, czy urzędowa kontrola żywności mieści się w pojęciu policji administracyjnej, w ramach której realizowane są funkcja kontroli i funkcja nadzoru.

Ponadto, w niniejszej pracy poruszona jest problematyka powiązania ukż z fundamentalnym z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa zagadnieniem dozwolonej w majestacie prawa ingerencji administracji w sferę wolności podmiotów gospodarczych.