Kosikowski Cezary, Współczesny interwencjonizm

Monografie
Opublikowano: WKP 2018
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Współczesny interwencjonizm

Autor fragmentu:

Wstęp

Pojmowanie interwencjonizmu jest dalece niejednolite. Wskazują na to chociażby definicje encyklopedyczne zamieszczone w polskich encyklopediach. W Małej encyklopedii ekonomicznej interwencjonizm oznaczono jako „politykę czynnego oddziaływania państwa kapitalistycznego na gospodarkę narodową”. Przyjęto, że interwencjonizm występował początkowo głównie w okresie wojen, a od II wojny światowej jest stosowany szerzej. Teoretyczne podstawy interwencjonizmu stworzył zaś J.M. Keynes. Takie rozumienie interwencjonizmu przyjęło się nie tylko w nauce okresu socjalistycznego, lecz jest nadal podtrzymywane przez wielu ekonomistów. Według Wikipedii interwencjonizm definiuje się jako „stosunki gospodarczo-polityczne, polegające na bezpośrednich interwencjach państwa na rynku” bądź też jako teorię ekonomiczną zalecającą takowe podejście.

Początkowo hasło „interwencjonizm” nie pojawiało się w polskich encyklopediach prawa. Dopiero Wielka encyklopedia prawa termin ten oznaczyła jako „aktywną rolę państwa wobec gospodarki, która sprowadza się do systematycznego, uporządkowanego oddziaływania państwa na całokształt procesów gospodarczych przy zachowaniu w pełni znaczenia mechanizmów rynkowych, które w dalszym ciągu organizują procesy gospodarcze”. Za interwencjonizm nie uważano natomiast przejęcia przez państwo kierowania procesami gospodarczymi, co niewątpliwie odnosiło się do zarządzania gospodarką narodową w państwach socjalistycznych.

W innej Encyklopedii prawa interwencjonizm oznaczono jako „aktywność państwa w gospodarce stymulującą jej rozwój”. Przyjęto, że w czasach nowożytnych interwencjonizm wystąpił na szerszą skalę w okresie merkantylizmu (poł. XV w.–poł. XVII w.), kiedy to monarchie absolutne w Europie budowały swe potęgi gospodarcze. Uznano też, że współczesny interwencjonizm wywodzi się z teorii ekonomicznej J.M. Keynesa.

Z powyższego przeglądu wynika, że bezdyskusyjnymi desygnatami pojęcia interwencjonizmu są: (1) władcze oddziaływania (2) na gospodarkę (procesy lub stosunki gospodarcze), (3) podejmowane z różnych powodów i dla osiągnięcia różnych celów przez państwo. Zaletą tego ujęcia jest to, że interwencjonizm postrzega się w kategoriach powinności państwa wobec gospodarki lub zachodzących w nich procesów. To bowiem stanowi nie tylko o przyzwoleniu na interwencjonizm, lecz wręcz wskazuje na obowiązek państwa do jego podejmowania i realizacji. Ponadto oznacza to, że są lub mogą wystąpić różne powody, dla których państwo nie może pozostawać biernym wobec zachodzących w nim i na świecie procesów gospodarczych. Problem sprowadza się zatem do wyjaśnienia, od kiedy i z jakich powodów oraz w jaki sposób państwo podjęło działania interwencjonistyczne.

Natomiast do dyskusyjnych elementów składowych definicji interwencjonizmu należy zaliczyć te, które zawężają jego pojęcie do interwencji państwa kapitalistycznego na rynku, podejmowanych najczęściej w okresach kryzysowych lub wojennych, na podstawie teorii ekonomicznej Keynesa. Takie ujęcie nie odpowiada faktom historycznym dotyczącym ewolucji stosunków politycznych i społeczno-ekonomicznych, jaką ludzkość przeszła od zarania państwowości do czasów współczesnych. Dlatego też szkodliwe jest dalsze niezmienione postrzeganie interwencjonizmu w takim ujęciu. Nie pozwala ono zweryfikować tradycyjnego pojęcia interwencjonizmu w gospodarce i pojmować go w sposób adekwatny do obecnej rzeczywistości politycznej i społeczno-gospodarczej.

Wyraz „interwencjonizm” kojarzy się niemal wyłącznie z ingerencją państwa w gospodarkę. Termin ten nie jest jednak rozumiany jednolicie również w nauce. W dotychczasowym ujęciu naukowym interwencjonizm był postrzegany alternatywnie jako: 1) określony rodzaj doktryny ekonomicznej, a zwłaszcza doktryny J.M. Keynesa i jego późniejszych zwolenników ; 2) system metod i środków oddziaływania państwa kapitalistycznego na funkcjonowanie mechanizmu rynku dla realizacji określonych celów ogólnogospodarczych ; 3) polityka gospodarcza w skali makroekonomicznej .

Obecnie potrzebę interwencjonizmu dostrzega się również w koncepcjach neoliberalnych . Żadne państwo nie może zachowywać się wobec gospodarki biernie, nie bacząc na jej poziom i potrzeby oraz funkcjonowanie. Nie są jednak uprawnione zbyt daleko idące uogólnienia w utożsamianiu interwencjonizmu tylko z gospodarką rynkową. Trafnie bowiem dostrzeżono, że tradycyjny interwencjonizm państwa wykracza także poza rynek (tzw. interwencjonizm pośredni), gdy jego „cele są lokowane poza rynkiem, który doświadcza jedynie skutków przedsięwzięć interwencyjnych państwa podejmowanych z myślą o regulowaniu innych zjawisk lub procesów” . Historia potwierdza zresztą to, że w żadnym okresie rozwoju społecznego władza publiczna nie pozostawała obojętna wobec gospodarki . Niesłusznie więc niektórzy autorzy zawężają pojęcie interwencjonizmu do gospodarki rynkowej, wskazując na różne jej stadia rozwojowe, zaś genezę bezpośredniej interwencji państwa na rynku wiążą dopiero z okresem po I wojnie światowej .

Nie sposób jest też utrzymywać tezę o interwencjonizmie dotyczącym wyłącznie gospodarki rynkowej bez odniesienia go do oddziaływania państwa socjalistycznego na gospodarkę. W tym bowiem zakresie stworzono odrębny typ ingerencji państwa, nazywając go systemem zarządzania (kierowania, sterowania) gospodarką narodową . Ze względu na wyłączny lub dominujący w ustroju socjalistycznym typ własności społecznej (państwowej i spółdzielczej) państwo skoncentrowało swą uwagę na zarządzaniu gospodarką narodową, chociaż oddziaływało również na procesy gospodarcze zachodzące w sektorze gospodarki nieuspołecznionej (prywatnej), jeśli taki był w ogóle marginalnie dopuszczany przez państwo. Taka odmiana interwencjonizmu miała w przeszłości miejsce, a w szczątkowej formie utrzymuje się jeszcze w niektórych państwach (Kuba, Chiny) .

Zmieniające się stosunki społeczno-gospodarcze, oparte na określonej strukturze własności środków produkcji, wyznaczają funkcje państwa w gospodarce . Ekonomiści zaliczają do nich zwykle funkcję alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną. Twierdzą, że „Celem działań władzy publicznej jest alokacja zasobów, czyli oddziaływanie na podział czynników wytwórczych pomiędzy sektor publiczny i sektor prywatny. Natomiast funkcja redystrybucyjna to świadome oddziaływanie przez państwo na ostateczny podział dochodów indywidualnych przez ich redukowanie lub uzupełnianie. Z kolei, funkcja stabilizacyjna państwa polega na oddziaływaniu na przebieg procesów gospodarczych dla osiągnięcia celów makroekonomicznych” .

Funkcje państwa są źródłem jego interwencjonizmu. W zależności od przyjętego modelu (typu) gospodarki państwo chroni rynkowy ustrój gospodarczy lub ustrój planowej gospodarki sterowanej dyrektywnie przez państwo. To wyznacza obszar interwencjonizmu. Natomiast wypełnianie funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej stanowi domenę polityki gospodarczej państwa. Wedle tego ujęcia interwencjonizm odnosi się do każdego okresu dziejowego, a więc zarówno do starożytności, średniowiecza i feudalizmu, jak i do kapitalizmu i socjalizmu oraz współczesności, w której równolegle występują różne ustroje polityczne i gospodarcze. Uważa się bowiem, że każde państwo prowadzi określoną politykę gospodarczą i pojęcie to utożsamia się niekiedy z interwencjonizmem . W moim przekonaniu polityka gospodarcza państwa jest pojęciem węższym od pojęcia interwencjonizmu, odnosi się bowiem tylko do jednej z form realizacji celów interwencjonizmu. Tymczasem formuła interwencjonizmu jest szeroka i obejmuje przede wszystkim cele, zakres, obszary i instrumenty interwencjonizmu . Dlatego nie można postawić znaku równości między interwencjonizmem i polityką gospodarczą.

Zwrotu „współczesny interwencjonizm” używam nieprzypadkowo, ale w sposób zamierzony. Mam bowiem na myśli nie tylko czas, do którego odnoszę interwencjonizm. Pragnę natomiast wyraźnie podkreślić, iż nie chodzi o tradycyjny interwencjonizm państwowy w gospodarce, który obecnie także ma miejsce, ale występuje w zmienionej roli. Uważam, że współczesny interwencjonizm ma na uwadze nie tylko gospodarkę oraz ochronę jej mechanizmów, połączoną z korygowaniem ich niedoskonałości. „Nocne stróżowanie” państwa w gospodarce należy już do przeszłości. Dzisiaj dba się o sprawną gospodarkę i finanse publiczne, ponieważ służą one osiąganiu celów społecznych o charakterze cywilizacyjnym, wytyczonych w formie wzorców i standardów oraz prawa w ramach interwencjonizmu realizowanego w skali międzynarodowej i unijnej. Wynika to wyraźnie z zadań i celów, jakie stawiają sobie organizacje międzynarodowe i UE, interweniując w funkcjonowanie współczesnych społeczeństw i państw. Uzasadnia to zatem postawę polegającą na postrzeganiu współczesnego interwencjonizmu szerzej oraz inaczej niż dotychczas. Jednocześnie nie zaprzecza konieczności oddziaływania na gospodarkę i finanse państwa, skoro one stanowią materialną gwarancję rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa.

Celem niniejszej monografii jest udzielenie odpowiedzi na pytanie: jaki jest współczesny interwencjonizm oraz czy jest on dobrze zorganizowany, by osiągać założone cele? Pytanie to trzeba postawić zwłaszcza w obliczu wątpliwości, jakie wyłaniają się wokół odnoszenia tradycyjnego rozumienia interwencjonizmu do współczesnych realiów, a także wobec utrzymywania się nadal nieuprawnionych twierdzeń o zbędności interwencjonizmu w warunkach gospodarki rynkowej (ortodoksyjni liberałowie). Uzyskanie odpowiedzi na powyższe pytanie umożliwi jednocześnie dokonanie oceny współczesnego interwencjonizmu i sformułowanie pod jego adresem ewentualnych wniosków de lege ferenda.

Stawiam następującą hipotezę badawczą: współczesny interwencjonizm powstał w wyniku wielowiekowej ewolucji. Obecnie inne są jego przyczyny i cele oraz zakres i rodzaje, a także podstawy doktrynalne i prawne oraz instrumentarium.

Dla zweryfikowania postawionej wyżej hipotezy badawczej formułuję następujące tezy badawcze:

Teza 1: interwencjonizm rozumiany jak ingerencja władzy publicznej w procesy społeczno-gospodarcze i polityczne występował w każdej formacji dziejowej, mając różne przyczyny i cele oraz formy. Od XIX w. skupił się zwłaszcza na gospodarce i jako taki znany jest pod nazwą interwencjonizmu państwowego.

Teza 2: począwszy od II połowy XX w., uległy zmianie przyczyny i cele interwencjonizmu, ponieważ czołowe miejsce przyczyn i celów interwencjonizmu o charakterze ekonomicznym zajęły przyczyny i cele o charakterze cywilizacyjnym i społecznym, którym podporządkowano funkcjonowanie gospodarki i finansów w wymiarze szerszym niż tylko krajowym. Pojawił się interwencjonizm międzynarodowy oraz interwencjonizm integracyjny, zwłaszcza unijny.

Teza 3: historia ludzkości zna bardzo wiele doktryn politycznych i ekonomicznych, które odnosiły się do podstaw ideowych interwencjonizmu. Władza publiczna korzystała z nich w praktyce interwencjonizmu w różnym stopniu. W II połowie XX w. coraz rzadziej pojawiały się nowe doktryny ekonomiczne i polityczne interwencjonizmu. Ich miejsce zaczęły zajmować poglądy niektórych przywódców partyjnych i państwowych, które wynikały po części z programów ich partii politycznych, na bazie których budowano również programy wyborcze. Jako podstawy interwencjonizmu mają one więcej wad niż zalet, ale są faktem.

Teza 4: współczesny interwencjonizm ma inną niż dotychczas formułę. Opiera się bowiem na innych przyczynach i ma nowe cele. Jest wykonywany w wymiarze międzynarodowym, unijnym (w odniesieniu do państw członkowskich UE oraz państw stowarzyszonych z nią) i krajowym, przez co wzajemnie przenika się i uzupełnia. Realizuje się w innych formach oraz przy zastosowaniu znacznie bogatszego niż dotychczas instrumentarium.

Teza 5: współczesny interwencjonizm opiera się na prawie interwencjonizmu, którego zbiorem są przepisy prawa międzynarodowego publicznego oraz prawa unijnego i prawa krajowego. W związku z tym wyłaniają się nowe problemy dotyczące tworzenia i kontroli oraz stosowania prawa interwencjonizmu. Rozwiązaniem ich zajmują się odpowiednio organy organizacji międzynarodowych i UE oraz poszczególnych państw. Wyniki ich działań nie zawsze są zadowalające, co stawia przed nimi kolejne wyzwania legislacyjne.

Teza 6: realizacja celów współczesnego interwencjonizmu wymaga odpowiedniej organizacji instytucjonalnej. Trzeba bowiem założyć, że obecnie czołowe miejsce zajmuje interwencjonizm międzynarodowy, do którego dostosować musi się interwencjonizm państwowy. Gdy zaś występuje również interwencjonizm unijny, to organizacja instytucjonalna staje się jeszcze bardziej złożona. Wymaga bowiem nie tylko wyraźnego przeprowadzenia zadań i kompetencji wykonywanych w ramach interwencjonizmu, lecz także zachowania innych kryteriów racjonalnego sprawowania interwencjonizmu (np. specjalizacji). Współczesne państwa nie mogą zatem nie uwzględniać tego faktu w ramach budowy ustrojowej organizacji aparatu władzy i administracji oraz sądownictwa.

Teza 7: współczesny interwencjonizm jest realizowany nie tylko w tradycyjnych formach odnoszących się do ochrony wolności gospodarczej i wolnej konkurencji oraz kontroli procesów gospodarczych i finansowych, lecz przede wszystkim poprzez tworzenie strategii rozwoju oraz programowanie gospodarcze i wieloletnie planowanie finansowe. W tym celu w ramach interwencjonizmu udziela się wsparcia finansowego gospodarce i przedsiębiorcom oraz innym podmiotom. Inaczej obecnie chroni się poszczególne segmenty rynku, bo miejsce dotychczasowych powodów zajmują nowe. Odnoszą się one do wartości, na których społeczeństwu zależy bardziej niż na ochronie rynku i jego mechanizmów (np. poczucie bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego, ochrona zdrowia, podnoszenie standardów bezpieczeństwa materialnego teraz i w przyszłości, ochrona środowiska naturalnego oraz troska o zachowanie dziedzictwa narodowego itd.).

Teza 8: współczesny interwencjonizm nie jest pozbawiony wad. Ujawniają się one jaskrawo zwłaszcza w związku z pojawiającymi się kryzysami (finansowymi i gospodarczymi, konfliktami wojennymi, problemem migracji politycznej i ekonomicznej oraz problemami wewnątrzunijnymi). To zaś wskazuje na potrzebę rekonstrukcji interwencjonizmu w poszczególnych jego elementach. Można bowiem uznać, że kolejny etap rozwoju interwencjonizmu dobiegł końca.

Sprawdzeniu powyższych tez podporządkowana jest konstrukcja opracowania. Podzieliłem je na cztery części. Aby dobrze zrozumieć istotę współczesnego interwencjonizmu, należało uprzednio ustalić, co wynika z analizy genezy i ewolucji interwencjonizmu na świecie oraz ewolucji jego podstaw doktrynalnych (patrz część I pracy). Trzeba było zwłaszcza wyjaśnić, w jaki sposób i w jakiej mierze różne czynniki decydowały o powstaniu interwencjonizmu i o jego dalszym rozwoju (rozdział I). Można hipotetycznie założyć, że wpływ różnych czynników na powstanie i rozwój interwencjonizmu związany był przede wszystkim z czasem i miejscem zachodzących zmian, czyli nie występował zawsze i wszędzie w tych samych formach.

Konieczne było też zwrócenie uwagi na rolę różnych doktryn ekonomicznych i politycznych w kształtowaniu formuły interwencjonizmu (rozdział II), chociaż zostały one szeroko opisane w literaturze naukowej. Tym powodem jest chęć uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy i które z głoszonych w przeszłości doktryn stały się w praktyce podstawą działań określanych mianem interwencjonizmu. Uzyskanie odpowiedzi na to pytanie jest zaś istotne dlatego, że od pewnego czasu w praktyce gospodarczej interwencjonizm państwowy opiera się na programach partii politycznych oraz na ich programach wyborczych. Należy zwłaszcza ustalić moment historyczny, w którym programy partii politycznych i programy wyborcze zdominowały ideologię interwencjonizmu. W tym względzie można postawić hipotezę, że z upływem czasu nauka nie była w stanie stworzyć i zaproponować praktyce doktryny interwencjonizmu na miarę czasów i potrzeb. Równie dobrze można jednak twierdzić, że stan ten wynika z rosnącej roli partii politycznych w sprawowaniu władzy publicznej.

Zrozumienie współczesnego interwencjonizmu wymagało poznania jego konstrukcji (patrz część II pracy), na którą składają się: tzw. formuła współczesnego interwencjonizmu (rozdział III), podstawy prawne interwencjonizmu (rozdział IV) i organizacja instytucjonalna interwencjonizmu (rozdział V).

Nowa formuła interwencjonizmu (rozdział III) obejmuje inne przyczyny i zadania współczesnego interwencjonizmu oraz opiera się na interwencjonizmie międzynarodowym i unijnym, a nie tylko na interwencjonizmie państwowym. To zaś wymaga zmian w zakresie form realizacji interwencjonizmu, w tym zarówno zmian samego instrumentarium, jak i metod interwencjonizmu. Nie ulega wątpliwości, że muszą znaleźć się tutaj rozwiązania diametralnie różne od tradycyjnego interwencjonizmu państwowego. W szczególności należało odpowiedzieć na następujące pytania: 1) czy dotychczasowe przyczyny i cele interwencjonizmu nadal można odnosić do współczesnego interwencjonizmu, czy też pojawiły się inne (nowe) przyczyny i cele interwencjonizmu oraz jakie, 2) czy we współczesnym interwencjonizmie pojawiły się inne niż dotychczas formy, instrumenty i metody interwencjonizmu?

W rozważaniach nad podstawami prawnymi współczesnego interwencjonizmu (rozdział IV) należało odpowiedzieć na kilka pytań, w tym: 1) dlaczego inaczej niż dotychczas należy pojmować prawo interwencjonizmu, 2) czy międzynarodowe i unijne oraz krajowe prawo interwencjonizmu mogą funkcjonować jako odrębne merytorycznie zbiory przepisów prawnych, czy też należy je traktować jako całość, chociaż składającą się z różnych elementów, 3) jaki ma to wpływ na rozwiązywanie problemów tworzenia i kontroli prawa interwencjonizmu na poziomie międzynarodowym, unijnym i krajowym, 4) czy współczesny interwencjonizm wymaga nowych regulacji konstytucyjnych?

Współczesny interwencjonizm musi opierać się na innej niż dotychczas organizacji instytucjonalnej (rozdział V). W związku z tym wyłania się przede wszystkim pytanie: czy i jak dalece pojawienie się interwencjonizmu międzynarodowego i unijnego wpłynęło na zmiany w organizacji instytucjonalnej interwencjonizmu państwowego? Problem dotyczy nie tylko podziału kompetencji pomiędzy organami i instytucjami realizacji interwencjonizmu na różnych poziomach. Chodzi także, zwłaszcza w obrębie krajowej organizacji instytucjonalnej, o oparcie tej organizacji na kryteriach specjalizacji i profesjonalizmu, zapewniających współpracę i koordynację działań w każdej skali interwencjonizmu. Stąd wynika pytanie o to, czy taką organizację zapewniono w ramach obowiązujących rozwiązań prawnych.

Współczesny interwencjonizm wyróżnia się innym niż dotychczas katalogiem form (funkcji) jego realizacji lub co najmniej wyznaczeniem im innych ról (patrz część III pracy). Obok bowiem tradycyjnych form realizacji interwencjonizmu w postaci działań kontrolnych i nadzorczych (rozdział IX) i ochronnych (rozdział X) oraz reglamentacyjnych i regulacyjnych (rozdział XI), na czoło wysunęły się działania polegające na tworzeniu strategii rozwoju (rozdział VI). To one stanowią podstawę tworzenia programów gospodarczych i wieloletnich planów finansowych (rozdział VII) oraz udzielania wsparcia finansowego gospodarce i przedsiębiorcom (rozdział VIII).

Podkreślenie roli nowych form realizacji interwencjonizmu również nie zaprzecza konieczności rozwiania pewnych wątpliwości i potrzeby udzielenia odpowiedzi na pojawiające się w tym obszarze pytania. W rozdziale VI trzeba przede wszystkim wyjaśnić: 1) czy i dlaczego tworzenie strategii rozwoju należy uznać za podstawową formę realizacji współczesnego interwencjonizmu, 2) czy tworzenie strategii rozwoju ma miejsce na każdym poziomie współczesnego interwencjonizmu, 3) jakie są problemy i główne słabości tej formy interwencjonizmu, 4) czy Polska jako państwo członkowskie UE tworzy własną strategię rozwoju i na ile ma ona charakter autonomiczny (samodzielny)? Znaczenie odpowiedzi na to ostatnie pytanie jest niebagatelne, skoro rząd państwa członkowskiego UE musi jednocześnie wykonywać zobowiązanie wobec UE oraz wobec swoich wyborców.

W moim przekonaniu trzeba było też zwrócić uwagę, że tworzone obecnie na podstawie strategii rozwoju programy gospodarcze przejęły rolę dotychczasowych makroekonomicznych planów gospodarczych (rozdział VII). Warto również zaakcentować, że chyba nieprzypadkowo najbardziej rozwinięte państwa świata zawdzięczają w dużej mierze swój sukces gospodarczy temu, że stosunkowo wcześnie postawiły na planowanie makroekonomiczne gospodarki. Dzisiaj państwom członkowskim UE sprzyja fakt, że są one obowiązane do tworzenia krajowych programów gospodarczych na podstawie krajowych strategii rozwoju. Pytanie dotyczy tego, czy państwa członkowskie potrafią z tego korzystać. Odpowiedź nie zawsze jest prosta ze względu na to, że nie wszystkie rządy państw członkowskich UE odnoszą się ze zrozumieniem dla istoty przynależności do wspólnoty europejskiej oraz do korzyści płynących z tworzenia programów gospodarczych.

Na odrębną uwagę zasługuje również kwestia, na ile system wieloletniego planowania finansowego jest koherentny z programowaniem gospodarczym. Takie założenie przyjęto w UE, wprowadzając wieloletnie planowanie finansowe. Czy jednak państwa członkowskie UE zapewniły w swoich rozwiązaniach krajowych spójność z systemem unijnym? Obawy co do tego są w pełni uzasadnione, skoro przyjęte przez nie rozwiązania wciąż opierają się przede wszystkim na konstrukcji rocznego budżetu państwa, który tylko formalnie nawiązuje do nieśmiałych i mało udanych prób przejścia na wieloletnie planowanie finansowe. Problem jest niebagatelny. Tymczasem można podejrzewać, że nie jest zupełnie zrozumiały i dostrzegany przez rządy tych państw, dla których wygodniejszą formą jest planowanie finansowe w krótkim przedziale czasowym.

Rozdział VIII ma z kolei zawierać odpowiedź na pytanie, w jakim sensie wsparcie finansowe gospodarki i przedsiębiorców stanowi nową formę realizacji interwencjonizmu, skoro wsparcie takie jest stosowane już od dawna. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga pewnego uporządkowania pojęć. Wchodzi bowiem w grę udzielanie pomocy finansowej państwom przez instytucje międzynarodowe oraz finansowanie gospodarki danego państwa, jak i udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorcom (i innym podmiotom). Są to bardzo różne sytuacje i każda z nich zasługuje na odrębne omówienie i ocenę. Jednakże problem tkwi w tym, że przyjęte rozwiązania prawne nie powinny być traktowane odrębnie, bo udzielając pomocy finansowej państwu, wspomaga się równocześnie jego gospodarkę. Tymczasem UE wyjątkowo godzi się na udzielanie pomocy finansowej państwu członkowskiemu, natomiast skupia swoją uwagę na udzielaniu pomocy publicznej przedsiębiorcom. Wyznacza to w pewnym sensie zachowania państwa członkowskiego UE. Może ono sięgać do pomocy finansowej udzielanej przez organizacje (instytucje) międzynarodowe, lecz nie może zlekceważyć reguł wynikających ze specyfiki unijnego wspierania gospodarki. Nie może zatem w dowolnym zakresie wspierać finansowo gospodarki i przedsiębiorców. Czy wobec tego za odpowiedzialne można uznać obietnice wyborcze partii politycznych i niektórych rządów państw członkowskich UE?

W odniesieniu do tradycyjnych form realizacji interwencjonizmu (kontrola i nadzór w gospodarce, ochrona konkurencji, ochrona swobody gospodarczej) należy postawić pytanie, czy jeśli są one konieczne, to czy muszą być nadal realizowane w taki sam sposób jak dotychczas? Nie jest to jedyna hipoteza, skoro równolegle funkcjonują międzynarodowa i unijna kontrola i nadzór gospodarki i finansów państw członkowskich.

W rozdziale IX trzeba zawrzeć odpowiedź na pytania: 1) czym różnią się między sobą międzynarodowy i unijny system kontroli i nadzoru gospodarki i finansów państw członkowskich, 2) jaka rola przypada obecnie krajowemu systemowi kontroli i nadzoru w gospodarce i finansach publicznych, 3) czy policja gospodarcza może zastąpić działania reglamentacyjne i regulujące działalność gospodarczą, 4) czy potrzebne jest stosowanie sankcji penalnych w wyniku postępowania kontrolnego lub nadzorczego? Są to pytania, które nie mają zbyt wielu alternatywnych odpowiedzi, ale nie mogą też pozostawać jedynie w roli samych hipotez.

W odniesieniu do roli interwencjonizmu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów (rozdział X) można postawić podobne pytania i hipotezy jak wyżej. Ochrona ta jest zorganizowana na każdym poziomie interwencjonizmu, ale inna jest teraz rola międzynarodowej ochrony konkurencji oraz unijnego systemu ochrony konkurencji i konsumentów. Trzeba zwrócić uwagę na to, że w pierwszym wypadku chroni się tylko konkurencję państw w skali międzynarodowej, natomiast w drugim wypadku chodzi zarówno o ochronę konkurencji w relacjach między przedsiębiorcami i konsumentami, lecz także w odniesieniu do jednolitego rynku wewnętrznego UE. To zaś może w różny sposób wpływać na kształt krajowego modelu prawnego ochrony konkurencji i konsumentów w państwach członkowskich. Hipotetycznie można założyć, że wszędzie powinno być tak samo lub co najmniej podobnie. Trzeba jednak dopuścić możliwość wystąpienia innej alternatywy, wskazującej na pojawianie się różnych rozwiązań, w tym na poddaniu ich reżimom zarówno prawa publicznego, jak i prawa prywatnego. Który z nich wybrać i dlaczego? Oto jest pytanie tego rozdziału.

Dokonanie oceny współczesnego interwencjonizmu w gospodarce staje się możliwe dopiero po analizie organizacji i funkcjonowania interwencjonizmu w odniesieniu do poszczególnych segmentów rynku (patrz część IV pracy). W każdym z nich interwencjonizm ma przecież inne cele.

W odniesieniu do rynku towarów i usług (rozdział XI) celem interwencjonizmu jest pogodzenie zasady wolności gospodarczej z zasadą ochrony innych wartości prawnie chronionych, ponieważ między nimi może dojść do kolizji. Interwencjonizm przyjmuje wówczas postać działań reglamentacyjnych i regulujących działalność gospodarczą, dzięki którym chroni inne wartości kosztem ograniczenia wolności gospodarczej. W związku z tym wyłaniają się następujące pytania: 1) czy utrzymywanie szerokiego zakresu reglamentacji gospodarczej wciąż jest potrzebne i czy nie może być zastąpione innymi formami; 2) czy reglamentacja gospodarcza może być w szczególności zastąpiona regulacją sektorową działalności gospodarczej?

Na uwagę zasługuje to, że międzynarodowe prawo interwencjonizmu zupełnie wyjątkowo zajmuje się reglamentacją i regulacją działalności gospodarczej. Podobne stanowisko zajmuje prawo unijne. Wobec tego pytania te należy odnieść wyłącznie do krajowego prawa interwencjonizmu. Tam zaś może być różnie. Dlatego też należy odpowiedzieć na pytanie, dlaczego niektóre państwa utrzymują bez wyraźnego powodu szeroki zakres reglamentacji i wąski zakres regulacji gospodarczej. Odpowiedź może być chyba tylko jedna, tzn. bez żadnego racjonalnego powodu! Czy podkreślenie tego faktu można jednak uznać za jego rozwiązanie? Nie, bo to niczego nie zmienia w porządku prawnym danego państwa. Zupełnie niepotrzebnie jego władze starają się medialnie dowodzić, że dbają o wolność gospodarczą. Nie rozumieją bowiem tego, że wolności gospodarczej nie można przyznać, lecz jedynie można ją wyłączyć lub ograniczyć. Wszystko zależy od tego, czy władza potrafi korzystać z uprawnienia dotyczącego ograniczenia swobody gospodarczej ze względu na potrzebę ochrony innych wartości. Trzeba zatem sprawdzić i ocenić, na ile poszczególne państwa członkowskie UE potrafiły to uczynić. Można natomiast postawić hipotezę, że nie wszystkim się to udało.

Celem interwencjonizmu w odniesieniu do rynku finansowego i kapitałowego (rozdział XII) jest zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności finansowej w interesie zarówno podmiotów czynnych (instytucji kredytowych i instytucji finansowych), jak też podmiotów biernych (klientów). Wymaga to sięgania po różne instrumenty interwencji o charakterze makro- i mikroekonomicznym, w tym do działań reglamentacyjnych i kontrolnych oraz związanych z udzielaniem wsparcia finansowego. Dlatego trzeba upewnić się, czy instrumenty interwencjonizmu stosowane na rynku finansowym i kapitałowym w ramach różnych rodzajów interwencjonizmu nie pozostają wobec siebie w kolizji i nie osłabiają przez to możliwości osiągania celów interwencjonizmu. Teoretycznie może być bowiem różnie i kolizji takich nie można wykluczyć. Podobna wątpliwość dotyczy kwestii, czy udzielanie instytucjom kredytowym i instytucjom finansowym wsparcia finansowego ze środków publicznych nie prowadzi do zniekształcenia konkurencji na rynku finansowym i kapitałowym. Niepewność tę należy odnieść zwłaszcza do państw, które nie są związane unijnymi regułami pomocy publicznej.

W odniesieniu do rynku pracy należało natomiast podkreślić, że współczesny interwencjonizm (rozdział XIII) ma znacznie rozleglejsze cele i wiąże się nie tylko z ochroną pracy i warunków jej podejmowania oraz wykonywania. Chroni nie tylko pracowników, lecz wszystkich zatrudnionych i członków ich rodzin, a także bezrobotnych i migrujących w poszukiwaniu pracy. Wykracza przy tym poza ramy indywidualnego prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, obejmując swymi regulacjami także tzw. zbiorowe prawo pracy. Obecnie wyłaniają się także inne problemy, ponieważ tworzy je dynamika wydarzeń politycznych (konflikty zbrojne i terroryzm, uchodźcy) i społecznych (poziom ubóstwa i potrzeba niesienia pomocy humanitarnej).

Dlatego należało upewnić się, czy stosowane aktualnie na rynku pracy działania interwencyjne są adekwatne do rzeczywistości politycznej, społecznej i gospodarczej. Tak być powinno, ale czy rzeczywiście jest we wszystkich państwach? Szczególnie bulwersującymi są przecież takie fakty, które występują w Polsce. Dlaczego należy wyjaśnić, czy stosunki pracy mogą opierać się na postanowieniach umów cywilnoprawnych, skoro w państwie obowiązuje prawo pracy z Kodeksem pracy na czele! Podobne wątpliwości wyłaniają się wokół przyjętych w Polsce rozwiązań dotyczących modelu ubezpieczeń społecznych (zwłaszcza emerytalnych i rentowych) oraz finansowania świadczeń zdrowotnych osób niebędących płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne ze składek wnoszonych obowiązkowo przez pracowników i przedsiębiorców.

Odpowiedzi na postawione wyżej pytania i zgłoszone wątpliwości zestawiłem odpowiednio na zakończenie każdego z rozdziałów pracy. Na tej podstawie opracowałem również zakończenie. Odpowiadam w nim na główne pytanie pracy, sformułowane we wstępie, wysuwając jednocześnie pewne pomysły pod adresem przebudowy formuły współczesnego interwencjonizmu.

Opracowując niniejszą monografię, stosowałem równocześnie wiele metod badawczych. Objęły one metodę historyczną, bo inaczej nie można byłoby napisać części I książki. Sięgając zaś do wiedzy wynikającej z wielu dyscyplin naukowych (zwłaszcza ekonomii, finansów publicznych, historii gospodarczej, politologii, różnych dziedzin prawa), stosowałem metodę badań interdyscyplinarnych, bo tego wymagało napisanie wielu fragmentów tej pracy.

Opracowanie ma jednak zdecydowanie charakter prawniczy, oparty na zastosowaniu metody dogmatycznej, związanej z analizą prawa obowiązującego, lecz nie pozbawionej także nawiązania do praktyki (patrz dane statystyczne oraz informacje zawarte w różnych raportach i sprawozdaniach urzędowych, a ogólnie również ze wskazaniem tendencji orzecznictwa sądowego). Ze względu na bogactwo problemów i szerokie odniesienie się do nich z różnych punktów widzenia przedstawiane w pracy rozwiązania prawne nie zawsze miały szczegółowe i wyczerpujące ujęcie. Inaczej jednak nie można byłoby uczynić, aby nie zgubić głównego nurtu rozważań i nie przekroczyć tzw. przyzwoitych rozmiarów objętości pracy. To samo wytłumaczenie odnoszę do stosunkowo skromnego opisu skutków interwencjonizmu, ograniczając się w większym stopniu do wskazania ogólnych tendencji niż szczegółów.

Zakres rozważań poświęconych współczesnemu interwencjonizmowi potraktowałem szeroko, chociaż z natury rzeczy koncentrowałem się przede wszystkim na interwencjonizmie dotyczącym gospodarki i finansów. Ze względu na zmieniające się przyczyny i cele interwencjonizmu nie można było jednak wskazać na interwencjonizm poza tymi sferami (np. w zakresie ochrony środowiska naturalnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Rozważania zawarte w pracy mają głównie charakter porównawczy, ponieważ uwzględniam w nich i porównuję rozwiązania wynikające z prawa międzynarodowego i prawa unijnego, a także z prawa krajowego. W tym ostatnim wypadku chodzi o obowiązujące prawo polskie, które stanowi przykład prawa krajowego państwa członkowskiego UE, co zaznaczyłem w podtytułach rozdziałów. Rzadziej odwoływałem się bowiem do prawa innych państw, a jeśli już, to jedynie tytułem przykładów wskazujących na występowanie innych tendencji lub alternatyw przyjmowanych rozwiązań. Zasadniczo jednak monografia zawiera ocenę współczesnego interwencjonizmu głównie z perspektywy państwa członkowskiego UE.

W dokumentowaniu opisywanych i ocenianych faktów posługiwałem się źródłami prawa międzynarodowego, unijnego i polskiego (czasami także innych państw). Gdy było to konieczne, sięgałem również do aktów już nieobowiązujących, ale zasadniczą bazę rozważań stanowiły akty normatywne obowiązujące w dniu 1.07.2018 r.

Przy pisaniu pracy korzystałem w szerokim zakresie z literatury naukowej dotyczącej tematu opracowania. Wykorzystałem więc najważniejsze opracowania historyczne, ekonomiczne i politologiczne, a przede wszystkim opracowania z różnych dziedzin prawa. Cytuję je w przypisach do tekstu oraz zestawiam w bibliografii. Pragnę w ten sposób udokumentować nie tylko szerokie i rzetelne wykorzystanie literatury przedmiotu, lecz zapewnić czytelnikom pracy (naukowcom i studentom oraz praktykom realizujących zadania państwa) podanie informacji na temat dostępnej wiedzy o interwencjonizmie.

W ukształtowaniu ostatecznej wersji opracowania pomogły mi bezcenne uwagi Państwa Profesorów: Jana Głuchowskiego, Macieja Perkowskiego, Anny Piszcz i Marcina Olszaka. Składam im za to serdeczne podziękowania.

Autor

lipiec 2018 r.

Autor fragmentu:

CzęśćI
Droga do współczesnego interwencjonizmu i jego cechy

RozdziałI
Powstanie i rozwój interwencjonizmu

1.Uwagi wstępne

Ustalenie narodzin interwencjonizmu jest utrudnione. Interwencjonizm wyłonił się i kształtował w sposób ewolucyjny, i to pod wpływem wielu różnych czynników politycznych, ekonomicznych i społecznych. Można przyjąć, że kolejne etapy rozwojowe interwencjonizmu obejmowały najpierw czasy od zarania państwowości do połowy XIX w., następnie okres do zakończenia II wojny światowej, a potem lata późniejsze (od 1950 r.) aż do czasu obecnego.

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX