Piech Karol, Wprowadzanie towarów na obszar celny Unii Europejskiej

Już od zamierzchłych czasów kupcy przewożący swoje towary zobowiązani byli przedstawiać je urzędnikom celnym pobierającym cła i myta na rogatkach miast, przy brodach, mostach, na granicach księstw czy państw. Z chwilą pojawienia się na ziemiach polskich pierwszych organizacji państwowych powstały także warunki do rozwoju wymiany towarowej oraz podstawy ustanowienia tak zwanych stacji (komór), na których pobierano cła od przewożonych towarów . Rozwój gospodarczy i społeczny spowodował, że już w XVI wieku podjęto próby sformalizowania postępowania celnego (wydając tzw. instruktaże celne) .

We współczesnym prawie celnym instytucja zgłoszenia celnego stanowi jedną z centralnych instytucji prawnych. Postępowanie celne jako „określony przez prawo, zorganizowany ciąg działań organów celnych i osób, mających na celu realizację uprawnień w odniesieniu do towarów przywożonych i wywożonych z obszaru celnego” inicjowane jest bowiem – co do zasady – przez podmiot dokonujący obrotu towarowego przez granicę celną. To jego zachowanie determinuje sposób postępowania organów celnych wobec towarów przewożonych przez tę granicę. Organy celne wszczynają bowiem postępowanie celne z urzędu tylko w sytuacji niewykonywania – przez podmiot do tego zobowiązany – nałożonych na niego obowiązków celnych. Legalny obrót towarowy z zagranicą nie może być bowiem realizowany bez dokonania zgłoszenia celnego przewożonych towarów przez podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą. Prawidłowe dokonanie przez uprawniony podmiot czynności zgłoszenia celnego powoduje oczekiwane przez niego skutki prawne. Natomiast wadliwość tej czynności wywołać może dla przedsiębiorcy realizującego import czy eksport towarów negatywne konsekwencje o istotnych skutkach prawnych i ekonomicznych.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej – z uwagi na zniesienie zachodniej i południowej granicy celnej – spowodowało wprawdzie zmniejszenie znaczenia prawa celnego dla handlu zagranicznego naszego państwa, jednak znajomość regulacji dotyczących zasad dokonywania zgłoszeń celnych jest w dalszym ciągu niezwykle istotna. Dla prawidłowego rozwoju gospodarczego naszego kraju istotny jest bowiem nie tylko rozwój wymiany handlowej z państwami członkowskimi Unii Europejskiej, ale także z pozostałymi parterami handlowymi, w szczególności takimi jak Federacja Rosyjska, Indie, Chiny czy Stany Zjednoczone, a więc krajami znajdującymi się poza obszarem celnym Unii. Polskie organy celne w latach 2007–2009 przyjęły ponad 5,5 mln zgłoszeń celnych, a z tytułu przyjętych zgłoszeń celnych pobierają rocznie podatek od towarów i usług w kwocie ponad 30 mld zł (około 1/3 wpływów z tytułu podatku VAT). Dla porównania: z tytułu podatku akcyzowego pobrano w analogicznym okresie ponad 47 mld zł.

Prawo celne jest podstawową gałęzią prawa unijnego i nie może być traktowane jedynie jako zharmonizowany – w oparciu o dyrektywy unijne – zbiór przepisów prawnych ustanowionych przez poszczególne państwa członkowskie. Jest ono bowiem ujednoliconym i skodyfikowanym prawem celnym całej Unii Europejskiej. Z uwagi na to, że podstawą Unii Europejskiej jest unia celna, która rozciąga się na całą wymianę towarową i obejmuje zakaz stosowania ceł przywozowych i wywozowych między państwami członkowskimi oraz wszelkich opłat o skutku równoważnym, jak również ze względu na przyjęcie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi, unijne prawo celne jest stanowione w formie rozporządzeń, które mają zasięg ogólny. Podstawowym unijnym aktem normatywnym w zakresie prawa celnego jest rozporządzenie Rady nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks celny. W celu wykonania jego przepisów wydane zostało rozporządzenie Komisji nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady nr 2913/92 ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny. W zakresie uzupełniającym i nieuregulowanym w unijnym prawie celnym i w celu jego wykonania państwa członkowskie mogą stanowić przepisy krajowego prawa celnego obowiązujące tylko na terytorium tego jednego państwa członkowskiego. Dla realizacji tych celów w Polsce uchwalono w dniu 19 marca 2004 r. ustawę – Prawo celne. Ze względu na to, że nie zawiera ona niezbędnych przepisów proceduralnych, posiłkowo w zakresie spraw celnych zastosowanie mają przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Powołane rozporządzenia wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Przepisy prawa celnego muszą być zatem stosowane w sposób jednolity na całym obszarze celnym Unii Europejskiej, co wymaga przyjęcia jednolitej wykładni tego prawa. W tym też zakresie i w tym celu nowo przyjęte do Unii Europejskiej państwa członkowskie mogą i powinny korzystać z dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w państwach tzw. starej Unii Europejskiej.

Dyrektywa jednolitego stosowania przepisów prawa celnego na całym obszarze celnym Unii, zawarta w art. 2 ust. 1 w.k.cel., ma znaczenie zarówno „wewnętrzne” – zapewniając równe traktowanie unijnych przedsiębiorców niezależnie od kraju pochodzenia (siedziby przedsiębiorcy) i miejsca dokonania zgłoszenia celnego, jak i „zewnętrzne” – realizując zobowiązania międzynarodowe, jakie zostały podjęte przez Unię Europejską i jej państwa członkowskie w stosunku do krajów trzecich w wyniku przystąpienia do Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT). Zgodnie z postanowieniami zawartego układu, wynikającymi z art. X:3(a) GATT, „każda z układających się stron będzie stosować w sposób jednolity, bezstronny i rozsądny wszelkie swoje ustawy, przepisy, orzeczenia i decyzje określone w ustępie 1 niniejszego artykułu”.

Niestety, niejednolitość stosowania prawa celnego przez organy celne państw członkowskich Unii Europejskiej stała się przyczyną złożenia przez władze Stanów Zjednoczonych – w styczniu 2005 r. – wniosku o wszczęcie przeciwko Unii Europejskiej tzw. postępowania panelowego przed Światową Organizacją Handlu (WTO) .

Światowa Organizacja Handlu powstała w lipcu 1995 r. – z przekształcenia GATT w wyniku kolejnej rundy liberalizacyjnej (Runda Urugwajska). Organizacja ta określa zasady współczesnego światowego handlu i – w przeciwieństwie do GATT – ma osobowość prawną. Do WTO należą 153 państwa. Kolejne rundy negocjacyjne WTO, w wyniku których następuje liberalizacja taryf celnych, przyczyniają się do poprawy warunków eksportu na rynki innych krajów oraz wprowadzają jasne i przejrzyste reguły handlu międzynarodowego.

Stwierdzenie przez uprawnione organy WTO, że Unia Europejska narusza postanowienia art. X:3(a) GATT, może prowadzić do konieczności przeprowadzenia strukturalnych zmian w organizacji administracji celnej w Unii Europejskiej (zwłaszcza konieczności stworzenia jednolitej unijnej administracji celnej), a w przypadku braku możliwości przeprowadzenia takiej reorganizacji (organizacja administracji celnej należy do kompetencji państw członkowskich) – nawet do wystąpienia czy wykluczenia ze Światowej Organizacji Handlu .

Taki krok miałby dla gospodarki Unii Europejskiej i jej państw członkowskich zasadnicze znaczenie. To w ramach WTO zapadają decyzje dotyczące zasad światowego handlu. Nieliczne państwa, które nie są członkami WTO, zmuszone są akceptować reguły globalnego handlu ustalone na forum tego gremium. Natomiast swoje stosunki handlowe kształtują w drodze dwustronnych (międzypaństwowych) umów. Wszyscy członkowie WTO zobowiązani są stosować we wzajemnym handlu tzw. klauzulę najwyższego uprzywilejowania (KNU). Państwa znajdujące się poza WTO nie są w tak uprzywilejowanej sytuacji.

Reguły WTO zapewniają informację o dozwolonych środkach ochrony rynku przed nadmiernym importem, dumpingiem lub nieuczciwą konkurencją. Złamanie tych reguł daje poszkodowanemu krajowi należącemu do WTO prawo do domagania się zaprzestania niedozwolonych praktyk oraz zrekompensowania poniesionej szkody. W ramach WTO działa system rozstrzygania sporów, a członkowie WTO naruszający zasady są zobowiązani do wykonania wyroku tzw. panelu. System rozstrzygania sporów jest ważnym elementem dyscyplinującym członków i skłaniającym do przestrzegania przyjętych reguł w handlu międzynarodowym. Państwa pozostające poza WTO pozbawione są tego instrumentu prawnego.

Zasadniczą częścią prowadzonej przez Unię Europejską polityki jest polityka konkurencji, której nie mogą ograniczać regulacje celne. Głównym celem UE jest stworzenie wspólnego rynku dla wszystkich państw członkowskich, a gwarantować to mają podstawowe swobody związane ze zniesieniem granic państwowych i celnych. Swoboda przepływu towarów, usług, osób i kapitału to cztery zasady stanowiące fundamenty funkcjonowania wspólnego rynku . W trosce o to, aby w żaden inny sposób nie zostały narzucone jakiekolwiek bariery w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi, Unia Europejska prowadzi dość rygorystyczną politykę ochrony konkurencji i wspólną politykę celną. Biorąc pod uwagę znaczenie norm prawa celnego i ich wpływ na rozwój gospodarki państw członkowskich zasadne było podjęcie oraz naukowe rozważenie i opisanie problemów, wątpliwości i niejasności wiążących się z wprowadzaniem towaru na obszar celny Unii Europejskiej.

W niniejszej publikacji dokonano analizy obowiązujących regulacji prawnych dotyczących zgłoszenia celnego, zarówno w prawie krajowym, jak i międzynarodowym, oraz próby określenia i rozwiązania problemów związanych z zastosowaniem tej instytucji w praktyce. Problematyka ta, ściśle powiązana z naszym członkostwem w Unii Europejskiej, jest tematem nowym i nieznajdującym jeszcze właściwego odzwierciedlenia w literaturze przedmiotu, zwłaszcza polskiej.

Ze względu na rozległość tematu oraz wielość i różnorodność zagadnień w zakresie zgłoszeń celnych zdecydowano się na ograniczenie analizy do przepisów ogólnych dotyczących wszystkich rodzajów form zgłoszeń celnych, ze szczególnym uwzględnieniem zwykłej formy pisemnej, oraz przepisów dotyczących wszystkich typów procedur celnych, przedstawiając – tam gdzie uznano to za konieczne – skutki prawne na przykładzie procedury celnej dopuszczenia do swobodnego obrotu.

W celu przeprowadzenia analizy postawionego problemu w rozdziale I zostały przedstawione zagadnienia ogólne dotyczące prawa celnego jako elementu prawa publicznego, takie jak: zdefiniowanie cła jako daniny publicznej, ustalenie przedmiotu prawa celnego, określenie miejsca tego prawa w systemie prawa, zdefiniowanie źródeł prawa celnego oraz ustalenie – na gruncie prawa celnego – znaczenia doktryny pierwszeństwa stosowania prawa unijnego.

W rozdziale II poddano ocenie obowiązujące brzmienie przepisów regulujących zasady i tryb postępowania przy wprowadzaniu towarów na obszar celny UE oraz nadawaniu im dopuszczalnego przeznaczenia celnego oraz prawa i obowiązki podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranicą. Na tym tle dokonano ustalenia charakteru zgłoszenia celnego na gruncie obowiązującego unijnego prawa celnego.

W rozdziale III wskazano osoby uprawnione do dokonania zgłoszenia celnego oraz omówiono warunki zastępstwa procesowego w sprawach celnych.

W rozdziale IV przedstawiono możliwości i sposoby kontroli zgłoszeń celnych po zwolnieniu towarów i wynikające z tego skutki w zakresie zmiany stosunków prawnych, związane z przyjętym zgłoszeniem celnym.

W rozdziale V przeprowadzono analizę porównawczą cech zgłoszenia celnego i deklaracji podatkowej, a także omówiono instytucję zgłoszenia celnego w świetle niektórych postanowień zmodernizowanego wspólnotowego kodeksu celnego.

W publikacji dokonano wszechstronnej analizy materiału normatywnego oraz dorobku doktryny i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Federalnego Sądu Finansowego w Monachium. Wykorzystano również krajowe i zagraniczne materiały dotyczące prawa celnego, w tym bogatą niemieckojęzyczną literaturę prezentującą stanowisko niemieckiej doktryny i judykatury. Wybór Republiki Federalnej Niemiec jako kraju, którego prawodawstwo i orzecznictwo poddane zostały analizie prawnoporównawczej, wynikał w szczególności z faktu, że nasz zachodni sąsiad należy do największych i najbardziej rozwiniętych państw Unii Europejskiej. W RFN handel zagraniczny jest podstawą gospodarki, a regulacje prawne dotyczące obrotu towarowego z zagranicą i ich prawidłowa interpretacja mają istotne znaczenie dla rozwoju tego kraju. Republika Federalna jest także państwem, które do dnia 30 kwietnia 2004 r. posiadało najdłuższą w Unii Europejskiej lądową granicę celną. W związku z tym organy celne RFN mają ogromne, wypracowane przez lata doświadczenie w stosowaniu unijnego prawa celnego. Także wiele istotnych dla stosowania przepisów prawa celnego orzeczeń prejudycjalnych Trybunału Sprawiedliwości zapadło w wyniku pytań złożonych przez niemieckie sądy finansowe – właściwe na terytorium RFN w sprawach rozstrzygania sporów celnych. W Republice Federalnej Niemiec funkcjonują również istotne dla rozwoju doktryny unijnego prawa celnego ośrodki naukowe – Federalna Wyższa Szkoła Finansów (Fachhochschule des Bundes für Finanzen) w Münster oraz Westfalski Uniwersytet im. Wilhelma w Münster, którego Instytut Prawa Podatkowego specjalizuje się w zakresie prawa celnego.

Niniejsza publikacja jest rezultatem podjętych przeze mnie prac badawczych, które zaowocowały przedłożeniem oraz obroną rozprawy doktorskiej pt. Zgłoszenie celne jako szczególna forma czynności prawnej podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą. Publikacja stanowi poprawioną i uzupełnioną wersję tej rozprawy, obronionej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w grudniu 2010 r. W książce uwzględniono stan prawny, literaturę oraz orzecznictwo na dzień 1 czerwca 2012 r.

Szczególne słowa podziękowania składam na ręce promotora mojej rozprawy – Pani Profesor dr hab. Jadwigi Glumińskiej-Pawlic, bez której udziału zarówno niniejsza publikacja, jak i poprzedzająca ją rozprawa doktorska nie miałyby szans realizacji. Za okazane mi zaufanie, życzliwość oraz wszelką udzieloną pomoc serdecznie dziękuję. Chciałbym podziękować również recenzentom rozprawy – Panu Profesorowi zw. dr. hab. Eugeniuszowi Ruśkowskiemu z Uniwersytetu w Białymstoku, którego trafne i życzliwe uwagi przyczyniły się do poprawienia i uzupełnienia rozprawy oraz dały asumpt do podjęcia działań zwieńczonych publikacją rozprawy, a także Panu Profesorowi dr. hab. Markowi Zdeblowi, którego wskazówki również znacząco wpłynęły na ostateczny kształt publikacji. Osobne wyrazy wdzięczności należą się mojej żonie Stanisławie oraz synowi Mateuszowi, bez których wsparcia i anielskiej cierpliwości nie doszłoby do realizacji podjętych w 2007 r. zamierzeń.