Suwaj Patrycja Joanna (red.), Zimmermann Jan (red.), Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną

Niniejsza książka stanowi owoc obrad kolejnej dorocznej Konferencji Naukowej Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, która odbyła się w Krakowie w kwietniu 2012 r. przy udziale organizacyjnym Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Wybór przedstawionej tu tematyki został podyktowany dającymi się zauważyć w ostatnich latach coraz szybszymi zmianami cywilizacyjnymi, w tym zmianami o charakterze globalnym, rzutującymi na wszystkie dziedziny życia zarówno od strony pozytywnej, jak i negatywnej. Wpływ tych zmian daje się z równą mocą odnotować także na gruncie będącym przedmiotem nauk administracyjnych w Polsce. Zmienia się administracja publiczna, zmienia się także prawo administracyjne, a zmiany te i ich przyczyny powinny być rejestrowane i komentowane przez naukę. Nauka powinna z nich również wyprowadzać odpowiednie wnioski, gdyż z jednej strony jej rozwój niewątpliwie zależy od tych zmian, a z drugiej strony właśnie nauka powinna się starać w jakimś stopniu nimi sterować. Są one oczywiście obiektywnie nieuniknione, ale pozostawienie ich samym sobie i niezwracanie na nie uwagi może w przyszłości dać negatywne skutki nie tylko naukowe, lecz także praktyczne.

Mając to wszystko na uwadze, na krakowskie obrady zaprosiliśmy przedstawicieli nauk administracyjnych ze wszystkich polskich ośrodków akademickich i poprosiliśmy ich o wypowiedzi oceniające wpływ zmian cywilizacyjnych na trzy dziedziny: na samą administrację publiczną, jej organizację i strukturę, na administrowanie, czyli na funkcjonowanie administracji publicznej, i na prawo administracyjne, które stanowi i powinno zawsze stanowić podstawę wszelkich tych działań w demokratycznym państwie prawnym. Ocena ta okazała się bardzo różnorodna i wszechstronna, a także cenna dla końcowych wniosków, które nie zawsze są w pełni optymistyczne, gdyż są dziedziny, w których obowiązujące prawo nie nadąża za zmianami (np. wobec tzw. e-administracji), są też dziedziny, w których administracja publiczna z wielką trudnością staje się administracją XXI w.

Prezentowana tu książka i będąca jej źródłem konferencja miały również za zadanie wskazanie pilnej potrzeby większej integracji między naukami o administracji (nauką administracji, teorią zarządzania, teorią organizacji i innymi) a nauką prawa administracyjnego. Związek między nimi, kiedyś silny i znaczący, uległ ostatnio wyraźnemu osłabieniu i staje się rzeczą konieczną do zapobieżenia temu stanowi rzeczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla prawa administracyjnego nauki o administracji są naturalną bazą, jakiej nie ma żadna inna gałąź prawa. Jest to baza pojęciowa (jak wyraziła się kiedyś prof. Irena Lipowicz – nauka administracji jest dla prawa administracyjnego „laboratorium pojęć”), baza merytoryczna i baza praktyczna. Praktyczne badania nauk o administracji powinny dostarczać prawu informacji, jak je stanowić i jak je stosować, żeby osiągnąć optymalny skutek z punktu widzenia potrzeb demokratycznego państwa prawnego. I odwrotnie: prawo administracyjne, stanowiąc niezbędną podstawę wszelkich działań administracji publicznej, powinno kształtować kierunki poszukiwań nauk o administracji.

Jesteśmy przekonani, że niniejsza książka realizuje w jakimś stopniu obydwa przedstawione powyżej zadania i będzie stanowić inspirację do dalszej ich realizacji.

Białystok–Kraków, sierpień 2012 r.

dr hab. Patrycja J. Suwaj, prof. WSAP

prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann, UJ

W wystąpieniu wprowadzającym dr hab. Michał Kulesza, prof. UW, pierwszy Prezes Zarządu Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, podkreślił, iż administracja jest odporna na zmiany, a wręcz tym zmianom nie ulega, jedyne, co się zmienia, to granice gmin, a przecież terytorium jest czynnikiem konstytutywnym dla substancji społecznej gminy, która powinna być chroniona przed wszelkimi niekoniecznymi zmianami, czego nie zechciał zauważyć w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. W tym kontekście podkreślił osłabienie znaczenia doktryny prawa administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych i TK zauważając, iż Trybunał odrzucił w zasadzie wykorzystanie dorobku klasycznej doktryny administracyjnej, często stosując w to miejsce niejasne wartości i kryteria orzekania. Zauważył również w swoim wystąpieniu, że zmiany w administracji publicznej i prawie administracyjnym należą do trzech kategorii. Pierwsze piętro zmian to modernizacja administracji, zazwyczaj o charakterze technicznym (np. informatyzacja), co nieraz wymaga nie tylko zmian w prawie, lecz również w mentalności legislatorów, urzędników i – last but not least – obywateli. Takie zmiany powinny dokonywać się na bieżąco, w miarę postępu technologicznego. Piętro drugie to reformy o charakterze menedżerskim, mające dostosować dotychczasowe metody zarządzania publicznego do wyzwań i wymogów współczesności (np. bezpośrednie wybory wójta jako odpowiedź na deficyt przywództwa). Wreszcie trzecie, najwyższe piętro przemian to przekształcenia o charakterze transformacji ustrojowej, które dokonywane są jedynie wtedy, gdy następuje przełom polityczny, w wyniku którego trzeba dostosować struktury władzy publicznej i administracji do nowego ustroju państwowego. W XX w. Polska przeszła taką transformację trzykrotnie (nie licząc II wojny światowej): po odzyskaniu niepodległości w 1918 r., w latach 1944–1952 i w okresie 1989–1999. Profesor zakończył wystąpienie stwierdzeniem, że dzisiejsze prace administracyjnoprawne zbyt często polegają na prostym opisie rozwiązań normatywnych, często powtarzają też dawniejsze tematy, dawno rozstrzygnięte w dyskusji naukowej, natomiast niezbyt chętnie podejmują wielkie wyzwania współczesności. Taki zastój intelektualny nie jest korzystny dla nauki, zwłaszcza w warunkach przemian cywilizacyjnych, z czym dzisiaj mamy do czynienia. Wyraził także nadzieję, że ta konferencja będzie naukową próbą odpowiedzi na problemy współczesne.

(Paula A. Borowska, Sprawozdanie z XIII Dorocznej Konferencji SEAP/UJ, ST 2012, nr 7–8)