Bąkowski Tomasz (red.), Wolność zabudowy. Mity a normatywna rzeczywistość

Tytuł niniejszego opracowania, Wolność zabudowy – mity a normatywna rzeczywistość, jest tożsamy z tytułem ogólnopolskiej konferencji naukowej, zorganizowanej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego w dniu 9 października 2015 r. przez pracowników tutejszej Katedry Prawa Administracyjnego. Wygłoszone podczas konferencji referaty i towarzysząca im wymiana poglądów stały się inspiracją dla autorów niniejszej publikacji, chcących w ten sposób przedłużyć i utrwalić debatę na ten – jak się wydaje – stale aktualny temat. Zarówno sama konferencja, jak i część z opublikowanych poniżej wypowiedzi nawiązują do planowanych wówczas zmian w prawnej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego. W tym bowiem czasie w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego były prowadzone prace nad projektem kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

Działająca do stycznia 2016 r. Komisja Kodyfikacyjna pozostawiła po sobie wersję podstawową tego kodeksu, opublikowaną m.in. na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa).

Niezależnie od dalszych losów przygotowywanego projektu oraz samej idei wspomnianego kodeksu interdyscyplinarny problem wolności zabudowy, jej istoty i granic nieustannie pobudza do merytorycznej dyskusji. Żywiąc nadzieję, że publikacja ta zostanie potraktowana jako zbiór głosów w tej wielowątkowej debacie, zachęcam w imieniu pozostałych autorów do zapoznania się z przedstawionymi tu opiniami i uwagami na temat wolności zabudowy.

Tomasz Bąkowski

Wolność zabudowy, ujmowana również jako wolność budowy, wolność budowlana, prawo zabudowy czy też wolnościowe prawo zabudowy, jest przedmiotem licznych wypowiedzi formułowanych zarówno w piśmiennictwie prawniczym i nie tylko , jak i w orzecznictwie sądowym, a zwłaszcza w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowane przez doktrynę i judykaturę poglądy na temat wolności zabudowy są źródłem żywej dyskusji, która pokazuje linie podziału rysujące się pomiędzy zwolennikami i oponentami uznania jej istnienia w obowiązującym porządku prawnym. Także wśród samych uznających istnienie wolności zabudowy rodzą się pytania przede wszystkim o jej źródła, treść i granice.

Dyskurs o wolności zabudowy nie jest czymś nowym, nie jest też prowadzony wyłącznie w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w polskim porządku prawnym . Należy przypuszczać, że pytania o to, jak daleko rozciąga się swoboda wykorzystania nieruchomości przysługująca podmiotowi mającemu do niej tytuł prawny, oraz o to, gdzie i ze względu na jakie wartości należy wytyczyć granicę tej swobody, towarzyszyły także pracom nad rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowie osiedli (tekst jedn.: Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216, ze zm.), które w wielu wypowiedziach uznawane jest za wzór prawnej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Na pytania te stara się również odpowiadać współczesny krajowy ustawodawca, jak i prawodawcy innych państw.

Odnosząc się do obecnego stanu prawniczej debaty na temat wolności zabudowy, prowadzonej z udziałem doktryny, organów administracji publicznej i judykatury, można postawić wstępną tezę, według której aktualne postrzeganie wolności zabudowy jest w dużej mierze determinowane brzmieniem art. 4 pr. bud., nadanym temu przepisowi nowelizacją prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, „Każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami”.

Poza przedmiotem niniejszych rozważań pozostawiam egzegezę samej treści cytowanego przepisu, co tylko z pozoru może wydawać się zbiegiem kontrowersyjnym z uwagi na sformułowaną powyżej tezę . Sądzę bowiem, że na użytek niniejszego opracowania dalece ważniejsza będzie ocena wprowadzenia tego przepisu do prawa budowlanego, jej uzasadnienie oraz wskazanie konsekwencji tego zabiegu, które należy rozpatrywać zarówno z perspektywy praktyki stosowania prawa, jak i z punktu widzenia wypracowanych i akceptowanych przez -naukę zasad i konstrukcji prawnych. Na tle przepisu art. 4 pr. bud. w wyraźny sposób jawi się problem o znaczeniu podstawowym, gdy chodzi o uchwycenie istoty wolności zabudowy. Problem ten wiąże się z właściwym wskazaniem źródła wolności zabudowy oraz funkcji, jaką wypełniają normy administracyjnego prawa materialnego we współczesnych systemach prawa.

W dyskursie publicznym coraz więcej uwagi przywiązuje się do problematyki estetyki przestrzeni, a w tym ochrony krajobrazu. Według Piotra Czyża „Samo zagadnienie estetyzacji uobecniające się w dyskursie publicznym jest specyficznym zjawiskiem kulturowym, związanym z dojrzewającą świadomością społeczną Polaków” . Symptomów tego zjawiska – estetyzacji przestrzeni i ochrony jej poszczególnych walorów – jest wiele. Aktywizacja ruchów miejskich i organizacji pozarządowych roszczących sobie prawo do współkształtowania ładu przestrzennego, w tym ładu estetycznego. Kreowanie dyskursu naukowego i eksperckiego wokół zagadnień związanych z estetycznym wymiarem planowania i zagospodarowania przestrzennego. W końcu absorpcja tych postulatów przez środowiska polityczne i pierwsze próby prawnej regulacji omawianej materii.

Dnia 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, ze zm.), zwana dalej „ustawą krajobrazową”. Wskazana ustawa w całości ma charakter ustawy nowelizującej. Oznacza to, że nie zawiera przepisów merytorycznych, a jedynie przepisy zmieniające, przejściowe i dostosowujące, a także końcowe. Nowelizuje ona przede wszystkim ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 716).

Ustawa krajobrazowa określa prawne formy ochrony krajobrazu, ich konstrukcje prawne, a także tryby sporządzania i uchwalania przez właściwe organy administracji publicznej. Do takich prawnych form ochrony krajobrazu (zwanych w tytule ustawy „narzędziami ochrony krajobrazu”) należą m.in.:

Nie są to wszystkie prawne formy ochrony krajobrazu, a jedynie te, które – w opinii autorów – mogą w największym stopniu przyczynić się do estetyzacji przestrzeni.

Można pokusić się o tezę – nie w rozumieniu naukowym, gdyż niepodpartą żadnymi dowodami, ale tezę w rozumieniu potocznym, wyczuwalną intuicyjnie – że każdy człowiek woli żyć w estetycznym otoczeniu, ładnym budynku, urodziwym mieście niż przeciwnie. Pojawiają się jednak w przedmiotowym dyskursie także antagoniści proponowanych rozwiązań, tych zmierzających do polepszenia jakości przestrzeni i zwiększenia jej estetycznej atrakcyjności. Nie oznacza to jednak, że owe grupy nie dążą do ładu estetycznego. Po prostu dla znacznej części społeczeństwa istotniejszą wartością jest własność i wolność zabudowy – wielokroć absolutyzowane, uchodzące za „święte” i „nieograniczone”.

Na płaszczyźnie normatywnej (prawnej) wskazany spór przebiega na osi ład estetyczny (i jego poszczególne komponenty)–wolność zabudowy. Ochrona ładu estetycznego, w tym ochrona krajobrazu, oznacza jednocześnie ograniczenia po stronie wolności zabudowy. Przywołana uchwała krajobrazowa jest tego doskonałym przykładem. Stąd idea niniejszego artykułu i dogmatycznoprawnej analizy znaczenia uchwały krajobrazowej dla zakresu przedmiotowego (granic) wielokrotnie przywoływanego wolnościowego prawa podmiotowego.