Zimmermann Jan (red.), Wolność w prawie administracyjnym

Wolność jest przede wszystkim pojęciem filozoficznym, jedną z podstawowych wartości życia człowieka, która w tysiącu wariantów i definicji oznacza niezależność od jakiegokolwiek przymusu i całkowitą swobodę wyboru postępowania. Wolność dzieli się zwykle na „wolność do...” (wolność pozytywną) i „wolność od...” (wolność negatywną). Druga z tych kategorii wydaje się wątpliwa, gdyż uwolnienie się od zależności nie jest wolnością w pełnym tego słowa znaczeniu. Już ten podstawowy, bardzo rozwinięty w literaturze filozoficznej podział pokazuje zróżnicowanie wolności. Trudno polemizować z takim dorobkiem myśli filozoficznej. Wydaje się jednak, że wolność jest jedna: człowiek jest po prostu wolny, a różnicowane mogą być tylko ograniczenia wolności, co dla rozważań o wolności na gruncie prawa ma podstawowe znaczenie.

Człowiek powinien być wolny, ale człowiek wymyślił państwo i tym samym ujął swoją wolność w pewne sformalizowane ramy. Państwo z kolei, ażeby działać, stworzyło prawo, które jest wyznacznikiem tego sformalizowania. Dlatego wolność wprawdzie nie należy do terminologii nauk prawnych, ale jako podstawowa wartość jest pojęciem aksjologii prawa. Prawo powinno być tworzone tak, by z jednej strony chronić wolność człowieka, a z drugiej strony ograniczać ją tylko w niezbędnym zakresie, potrzebnym dla funkcjonowania państwa i dla ochrony dobra ogółu.

W polskim prawie kategoria wolności i zasady jej dotyczące, pojawiają się w Konstytucji. Widoczne jest to najpierw w tytule rozdziału II, brzmiącym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Jest to ujęcie w liczbie mnogiej, oznaczające, że wolność jest podzielona na różne kategorie, nazywane prawami wolnościowymi. Jednak dwa początkowe artykuły tego rozdziału pozwalają na zbudowanie pewnej ogólnej, konstytucyjnej definicji wolności. Wynika ona ze sformułowań: „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela” (art. 30 zd. pierwsze) i „Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje” (art. 31 ust. 2 zd. drugie). Konstytucja uznaje więc, że wolność człowieka istnieje niezależnie od prawa i że jest ona kategorią jednolitą.

Prawo zapewnia ochronę wolności, co wynika ze zdania drugiego cyt. art. 30: „Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”, oraz z art. 31 ust. 1: „Wolność człowieka podlega ochronie prawnej”. Obowiązek tej ochrony dotyczy wszystkich: „Każdy jest obowiązany szanować wolność i prawa innych” (art. 31 ust. 2).

Z drugiej strony Konstytucja dopuszcza ograniczanie wolności przez prawo: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw” (art. 31 ust. 3). To dosyć pojemne sformułowanie, posługujące się kilkoma pojęciami nieostrymi, daje ustawodawcy dość dużą swobodę interpretacyjną, co może spowodować niebezpieczeństwo polegające na wprowadzaniu przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli w celu zwiększenia zakresu kompetencji organów władzy bądź w celu osiągnięcia doraźnych celów politycznych lub gospodarczych. Jednym z motywów takiego działania może być też błędne przekonanie prawodawcy o tym, że przyjęta przez niego hierarchia wartości jest jedyna, najlepsza i niepowtarzalna. W ten sposób można osiągnąć szkodliwy cel uboczny w postaci rozszerzenia pola dla postaw konformistycznych w społeczeństwie.

Niebezpieczeństwo ograniczania praw obywateli powinno być eliminowane przez działanie Trybunału Konstytucyjnego. Jego kontrola jest sprawowana zgodnie z zasadą wyższości Konstytucji nad innymi aktami prawnymi, sprawowana właśnie na podstawie Konstytucji i zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Trybunał, który powinien składać się z najwybitniejszych prawników, powinien być całkowicie obiektywny, całkowicie wolny od nacisków politycznych, jest najlepszą gwarancją zachowania wolności – bezcennego dobra obywatelskiego.

Kategoria wolności ma oczywiście znaczenie dla całego prawa. Jest ono jednak szczególnie widoczne w dyscyplinach należących do prawa publicznego, w tym w ramach prawa administracyjnego. Tutaj bowiem pojawiają się i muszą się pojawiać normy rozwijające konstytucyjne prawa wolnościowe, a także normy ingerujące w sposób ostry w różne kategorie wolności, zwłaszcza ze względu na interes publiczny (dobro wspólne), które administracja publiczna jest zobowiązana chronić. W zakresie prawa administracyjnego obydwa te aspekty związane z wolnością nieustannie się przeplatają. Ustawodawca administracyjny, a w ślad za nim organy stosujące prawo administracyjne powinny więc zawsze wyważać interesy stojące wobec siebie w konflikcie i szczególnie przy tym dbać o ochronę wolności obywatelskiej.

Te specjalne okoliczności, stawiające wolność wobec prawa administracyjnego w szczególnej pozycji, dały asumpt do szerszej refleksji naukowej na ten temat. Pojawił się pomysł poświęcenia tym zagadnieniom kolejnego, siódmego już Krakowsko-Wrocławskiego Spotkania Naukowego Administratywistów (Kraków 2016). Niniejszy tom zawiera referaty wygłoszone na tym Spotkaniu oraz inne opracowania dotyczące tematu wolności w prawie administracyjnym. Stanowią one pewną całość, dobrze wpisującą się w obecną rzeczywistość prawną. Wolność człowieka i wolność obywatela demokratycznego państwa prawa stanowią wartości najwyższej rangi i należy je chronić wszystkimi możliwymi siłami. Mam nadzieję, że i ta książka przyczyni się do realizacji tego celu.

Kraków, maj 2017 r. Jan Zimmermann

Funkcjonowanie obowiązku meldunkowego budzi od lat powszechne kontrowersje; podawana jest w wątpliwość sensowność jego istnienia – uważa się, że w dobie tendencji globalizacyjnych, swobody przemieszczania się i wyboru miejsca zamieszkania, mającej swoje zakorzenienie zarówno w prawie unijnym (funkcjonowanie Polski w systemie Schengen), jak i w obecnie obowiązującej Konstytucji, ma on anachroniczny charakter. Rozwój technik elektronicznych, pozwalający administracji publicznej sprawować swoje funkcje związane z ewidencjonowaniem ludności, przemawia za konstatacją, iż istnienie tego typu publicznoprawnego obowiązku, nakładanego na osoby przebywające na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, być może nie jest konieczne do osiągnięcia celów, składających się na ratio legis obowiązywania norm wprowadzających rzeczoną regulację.

Poruszenie wszelkich aspektów związanych z funkcjonowaniem obowiązku meldunkowego w polskim prawie administracyjnym z pewnością przekraczałoby ramy niniejszego opracowania, stąd też konieczne jest ograniczenie zakresu tematycznego, który zostanie przedstawiony. Niniejszy artykuł będzie skupiał się na konkretnym wycinku tej instytucji prawnej, mianowicie jej korelacji z konstytucyjną wolnością wyboru miejsca zamieszkania. Analizie zostanie poddana kwestia, czy obowiązek meldunkowy spełnia konstytucyjne wymogi ograniczeń praw i wolności obywatelskich, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności). Jednakże zanim zagadnienie to zostanie bliżej przybliżone, konieczne będzie wprowadzenie pewnej „wiedzy tła” – mianowicie przybliżenie charakteru wolności poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, mającej swoje zakorzenienie w art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. Kolejno przedstawiony zostanie krótki rys historyczny analizowanej instytucji prawnej, treść obowiązku meldunkowego oraz – wreszcie – tematyka ta zostanie przeanalizowana z punktu widzenia proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności.

Nie można dać się zwieść złudzeniu, iż doniosłość omawianego zagadnienia radykalnie zmaleje w związku ze zmianą ustawodawczą, zgodnie z którą obowiązek meldunkowy z dniem 1.01.2018 r. ma ulec zniesieniu. Po pierwsze, mimo że deklaracja ta ma swój wymiar normatywny – wynika ona z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z 24.09.2010 r. o ewidencji ludności , to jednak mając na względzie tempo zmian legislacyjnych, zachodzących obecnie w Polsce, nie sposób przewidzieć, czy likwidacja obowiązku meldunkowego nie zostanie po raz kolejny przesunięta w czasie. Po drugie – kilkadziesiąt lat praktyki funkcjonowania obowiązku meldunkowego, jego istotność z punktu widzenia wielu praktycznych aspektów życia społecznego per se świadczy o naukowej i praktycznej wartości dokonania analizy rzeczonej tematyki. Po trzecie – likwidacja obowiązku meldunkowego wszak nie spowoduje, iż państwo zrezygnuje z realizacji swoich zadań w zakresie organizacji wyborów, ustalania siatki obwodów szkolnych, realizacji powszechnego obowiązku obrony, realizacji zadań przez samorządy – stąd też jakaś forma ewidencjonowania ludności będzie nadal konieczna.

Jednostka (osoba fizyczna) jest podmiotem, któremu Konstytucja RP gwarantuje szereg wolności i praw w życiu prywatnym i publicznym. W stosunkowo szeroko rozbudowanym katalogu konstytucyjnych wolności i praw jednym z nich jest wolność korzystania z dóbr kultury, wyrażona w treści art. 73in fine Konstytucji RP, zawartym w rozdziale zatytułowanym „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”). Zgodnie z art. 73 Konstytucji RP „Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury”. W sferze tzw. rzeczywistości administracyjnej wolność korzystania z dóbr kultury nie ma charakteru absolutnego co oznacza, że może zostać w pewnych i ściśle prawnie określonych przypadkach (kwalifikowanych normatywnie) ograniczona z uwagi na nadanie pozycji nadrzędnej/priorytetowej danej kategorii interesu publicznego. Prawo administracyjne zawiera w ustawach zaliczanych do tej gałęzi prawa rozwiązania prawne zawężające swobodę urzeczywistniania wolności korzystania z dóbr kultury. Formułuje ono także mechanizmy prawne „potęgujące” konstytucyjną wolność korzystania z tych dóbr.

Wolności kulturalne, do których w Konstytucji RP zaliczona została wolność korzystania z dóbr kultury, stanowią przejaw współczesnego i szerokiego ujmowania prawnego instytucji wolności i praw człowieka, które nie ograniczają się tylko do spraw pozbawiania życia i ochrony zdrowia człowieka lub problematyki pozbawiania jej wolności. Wolności i prawa kulturalne odnoszące się do aktywności kulturalnej jednostek, które uregulowane są w przepisach konstytucyjnych zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny. Owa zwięzłość wynika z istoty samej regulacji konstytucyjnej, której celem nie jest szczegółowe normowanie podejmowanych przez nią zagadnień. Ta rola przypada bowiem przede wszystkim ustawodawstwu zwykłemu (prawu krajowemu) i części porządku prawnego zaliczanego do prawa Unii Europejskiej. W obrębie prawa pierwotnego rolę taką spełniają szczególnie rozporządzenia unijne.