Zimmermann Jan (red.), Wartości w prawie administracyjnym

Wartości, o których mowa w tytule zaprezentowanej tu książki, są przedmiotem aksjologii, nauki wchodzącej w obręb nauk filozoficznych. Jako ogólna teoria wartości lub nauka o wartościach zajmuje się ona analizą natury wartości (tego, co cenne, dobre), a więc zagadnieniem i pytaniem, czym jest wartość, jaki jest jej charakter (czy może on być np. subiektywny, obiektywny, absolutny, względny itp.), dociekaniem źródeł i mechanizmów powstawania wartości, a także podstawami i kryteriami wartościowania i samym wartościowaniem jako operacją myślową. Jej ważną częścią jest przy tym zagadnienie klasyfikacji wartości oraz budowanie ich hierarchii. Ta ogólna nauka w węższym znaczeniu przeradza się w szczegółową teorię wartości, wchodzącą w skład poszczególnych dyscyplin naukowych, także w skład prawa i poszczególnych jego dziedzin. Dlatego bardzo ważne dla rozwoju nauk prawnych wydaje się poszukiwanie i analizowanie wartości, jakie stanowią podłoże dla obowiązującego prawa i dla aktów jego stosowania. Przy takim podejściu rysuje się dziedzina, która może być nazwana aksjologią prawa, a w ściślejszym polu widzenia aksjologią poszczególnych gałęzi prawa, w tym aksjologią prawa administracyjnego .

Można się tymi zagadnieniami zajmować oddzielnie, w ramach rozważań należących do teorii prawa. Można jednak i trzeba zajmować się nimi w zakresie badań nad poszczególnymi dziedzinami prawa. Skoro prawo, także w tym wymiarze najbardziej szczegółowym, jest zawsze związane z jakimiś wartościami, to żaden badacz tego prawa nie może od tych wartości abstrahować. Istotne przy tym jest odróżnianie tetycznych i aksjologicznych uzasadnień obowiązywania normy prawnej . Uzasadnienie tetyczne normy polega na tym, że normę ustanowił albo autorytatywnie uznał za obowiązującą taki podmiot, któremu przypisujemy pozycję społeczną upoważniającą do dokonywania takich aktów czy umożliwiającą stanowienie normy w sposób społecznie skuteczny. Sama ta moc ustawodawcy (władza) pozwala stwarzać sytuację przymusową, ale czyni chwiejne uzasadnienie dla uznania normy za obowiązującą. Wystarczy bowiem chwilowa utrata mocy (władzy), by adresaci uznali normę za nieobowiązującą, jeżeli ustawodawca nie potrafi podać uzasadnienia aksjologicznego dla normy. Z kolei uzasadnienie aksjologiczne normy polega na tym, że czyny przez daną normę nakazywane i ich skutki są przedmiotem aprobaty, a przekroczenie normy - przedmiotem dezaprobaty. Normy prawne są więc zawsze osadzone w wartościach. Podstawą uzasadnienia aksjologicznego normy są oceny czynów przez nie wskazywanych, a nie same przez się tylko oceny, bo wchodzi tu też element wiedzy, potocznej czy specjalistycznej o skutkach czynów. Katalog wartości, na jakich opiera się uzasadnienie aksjologiczne norm, jest różny w każdej dziedzinie prawa i dlatego badanie specyfiki prawa administracyjnego oznacza jednocześnie ustalanie w tej gałęzi prawa specyficznej treści uzasadnienia aksjologicznego norm.

Prawo administracyjne powinno prezentować wartości, jakie wyznacza w ogóle prawo systemu państwowego, ale z drugiej strony ma ono niewątpliwie swoją własną aksjologię, która stoi u podstaw jego wyodrębnienia i dotyka jego istoty. Można w związku z tym proponować aksjologiczne definicje prawa administracyjnego, tak jak czyni to Zbigniew Cieślak, według którego prawem administracyjnym jest "uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych przez dobro wspólne" . Można także i warto poszukiwać elementów tej własnej aksjologii prawa administracyjnego. Przykładem takiej części składowej jest na przykład zagadnienie wartości wiążących się z dyskrecjonalnością administracyjną i uznaniem administracyjnym. Istotne jest tu zawsze ograniczanie luzu decyzyjnego właśnie poprzez odniesienie do wartości. Wybór wynikający z uznania lub z dyskrecjonalności nigdy nie może być dowolny, ale zawsze jest stymulowany wartościami. Można powiedzieć, że nie ma obszaru działania prawa administracyjnego, w jakim związek tego prawa z wartościami byłby wyrazistszy, a ponieważ w tym tkwi istota prawa administracyjnego, staje się widoczna ranga problemu wartości w tej dziedzinie prawa.

Gdy jednak przyglądamy się naszej codziennej pracy uniwersyteckiej, da się zauważyć, że poszczególne dziedziny prawa są zazwyczaj badane oraz wykładane w zasadzie bez nawiązywania do wartości - tak, jak gdyby ich podłoże aksjologiczne nie istniało. Zapomina się o tym, że w tle każdej instytucji prawnej, przy założeniu racjonalnego ustawodawcy, leży zawsze jakiś zespół wartości. Jest tak i powinno być tak zwłaszcza w demokratycznym państwie prawnym, które samo jest wartością nadrzędną, której realizacja wymaga, aby prawo takiego państwa było oparte na solidnych wartościach. Podobna tendencja pojawia się też w praktyce funkcjonowania prawa: ustawodawca, wyznaczając poszczególne instytucje, a potem podmioty je stosujące zapominają o ich podstawach aksjologicznych. Tylko teoretycznie twórcy prawa i prawo stosujący przejmują się podstawami aksjologicznymi albo też działają świadomi tych podstaw. Częściej nie są ich świadomi albo uznają doraźne korzyści za wartości dominujące i przesądzające o treści przyjmowanych rozwiązań i rozstrzygnięć. Odnoszenie się do wartości i do aksjologii pojawia się okazjonalnie dopiero wówczas, gdy następują trudności w interpretacji jakiegoś tekstu prawnego, w zastosowaniu jakiejś normy czy przy kontroli (np. sądowej) jej zastosowania. Wtedy nagle przypominamy sobie o tej płaszczyźnie prawoznawstwa i próbujemy (nieraz na siłę, bez należytego rozeznania w całości) wmontować elementy aksjologiczne do naszego rozumowania. Tego rodzaju obraz - może nieco przesadzony - nie jest optymistyczny.

Oczywiście, obserwując to zagadnienie z drugiej strony, można stwierdzić, że skrajnością byłoby doszukiwanie się aksjologii i nawiązywanie do wartości we wszystkim, co prawo ze sobą niesie. Wprawdzie zasadniczo tak właśnie być powinno: nie powinno być prawa ani jego stosowania bez wartości, ale praktyczny wymiar właśnie prawa administracyjnego ma to do siebie, że na co dzień nie ma ani czasu, ani powodu, żeby nad tymi wartościami się zastanawiać. Prowadzi to jednak do wniosku, że nad każdą dziedziną prawa, w tym nad prawem administracyjnym, zawieszone jest drugie piętro - piętro aksjologiczne, które powinno wpływać i wpływa na wszystko, co się dzieje na piętrze niższym. Należyte poznanie każdej z dyscyplin prawniczych wymaga obserwacji obu pięter we wzajemnych relacjach. Należyte poznanie każdej instytucji prawnej, jej sensu i funkcjonowania wymaga spojrzenia na nią także z drugiej strony (można powiedzieć: "z drugiej strony lustra" albo "z drugiej strony medalu"), jaką jest strona aksjologiczna. Wychodząc nie z normatywnego, ale właśnie z aksjologicznego punktu widzenia, można nawet powiedzieć, że prawo jest zespołem wartości ujętych w język normatywny.

Katalog wartości miarodajnych dla prawa administracyjnego jest ogromny . Można tu - w istocie tylko przykładowo - zwrócić uwagę na kilka możliwości ich klasyfikacji.

Po pierwsze, o wartościach tych można mówić albo z punktu widzenia obowiązujących norm, albo z punktu widzenia abstrakcyjnych postulatów, które prawo to powinno realizować.

Po drugie, można wyodrębnić trzy grupy tych wartości, przyjmując za kryterium miejsce ich pochodzenia. Część pierwsza to wartości uniwersalne, czyli wartości leżące poza tym prawem, wprowadzane do prawa z zewnątrz, niezbędne do jego należytego funkcjonowania. Są to wartości niemające same w sobie odniesienia prawnego, jednak czasem można też mówić o wartościach prawnych, na tyle ogólnych, że mających znaczenie w każdej dziedzinie prawa. Wprowadza się więc daną normę dlatego, żeby legitymizować wartość obiektywną, właśnie uniwersalną. Część druga to wartości niepochodzące i niebrane z zewnątrz, ale tworzone przez samo prawo administracyjne lub też konstytucję, specjalnie na jego potrzeby, po to, aby podmioty stosujące to prawo mogły działać w oparciu o trwałe założenia aksjologiczne. Wprowadza się więc daną normę dlatego, żeby stosowanie innych norm prawa administracyjnego spełniało standardy uważane za pożyteczne zwłaszcza w relacjach administracja publiczna - obywatel. Tym samym osiąga się lub powinno się osiągać celowo i rozumnie pewien standard aksjologiczny prawa administracyjnego. Część trzecia to wartości, które prawo administracyjne specjalnie chroni, czyli takie, dla ochrony których prawo administracyjne jest tworzone. Wprowadza się więc daną normę dlatego, żeby skonstruować instrument administracyjnoprawny zapobiegający niszczeniu lub podważaniu jakichś wartości lub dóbr .

Po trzecie, możliwe jest porządkowanie wartości według najbardziej znanego podziału prawa administracyjnego na prawo ustrojowe, materialne i procesowe, gdyż nie ulega wątpliwości, że w obrębie każdej z tych kategorii katalog wartości w znacznej części jest inny. Podział taki jednak nie może spełnić swojego zadania do końca, dlatego że wartości najważniejsze, takie jak dobro człowieka, prawa obywatelskie, sprawiedliwość, równość wobec prawa itd., stoją oczywiście ponad wewnętrzną kategoryzacją prawa administracyjnego. Ponadto wydaje się, że samo oddzielenie od siebie prawa ustrojowego, materialnego i procesowego ma raczej charakter dydaktyczny, a nie da się go przeprowadzić, biorąc pod uwagę głębsze cechy tej gałęzi prawa.

Po czwarte, istotne wydaje się wyodrębnianie wartości, które towarzyszą stanowieniu prawa administracyjnego i stosowaniu tego prawa. Można tu odpowiednio mówić na przykład o aksjologii rozporządzeń, aksjologii prawa miejscowego, prawa wewnętrznego, a z drugiej strony o aksjologii postępowania administracyjnego w różnych jego formach.

Po piąte, ten poprzedni punkt widzenia splata się z następnym, który nakazuje obserwować wartości stojące za poszczególnymi instytucjami prawa administracyjnego, poszczególnymi formami działania administracji, wreszcie za poszczególnymi jego normami. Pojawią się tu takie zagadnienia, jak na przykład aksjologia decyzji administracyjnej , porozumienia administracyjnego, partnerstwa publiczno-prywatnego, pozwolenia na budowę, skargi do sądu administracyjnego czy wstrzymania wykonania egzekucji administracyjnej. Ten zupełnie dowolnie zebrany zestaw możliwości pokazuje, że sposoby dokonywania podziałów nie znajdują żadnych ograniczeń. To jest właśnie "ta druga strona medalu", która jest tak samo obszerna jak całe prawo administracyjne i jest jego wiernym odbiciem. Daje się zauważyć wielopiętrowość i przenikanie się wartości dotykających poszczególnych instytucji prawa administracyjnego, które z aksjologicznego punktu widzenia mogą być obserwowane "od góry" - od strony ustawy wprowadzającej daną instytucję, i "od dołu" - od strony swojej realizacji.

Po szóste, organ, a w istocie przecież człowiek - urzędnik, stosując normy prawa administracyjnego, powinien uwzględniać i szanować wartości tego prawa, ale on sam również wyznaje swój system wartości, który może się nieraz "przebijać" przy wydawaniu aktu stosującego prawo. Oczywiście urzędnik powinien zawsze działać zgodnie z prawem, toteż wyznawane przez niego osobiście wartości powinny ustąpić prawu, jeśli są z nim sprzeczne. Jeśli jednak nie są z prawem sprzeczne, uzupełniają one system wartości "statycznych" i są wobec niego komplementarne - można o nich mówić jako o osobnej kategorii. Tam, gdzie chodzi o konkretną sprawę administracyjną i o konkretny stan faktyczny, układ wartości wyznaczony obiektywnie przez normę może być modyfikowany i ustawodawca powinien na to organowi zezwalać. Niezbędna jest więc tutaj pewna elastyczność ustawodawcy administracyjnego w ustalaniu wartości, jakie mają wynikać ze stanowionych przez niego norm.

*

Skoro aksjologia całego prawa administracyjnego jest przedmiotem tak bardzo niezmierzonym i skomplikowanym, jak samo prawo administracyjne, nie było oczywiście ani celem, ani ambicją organizatorów V Krakowsko-Wrocławskiego Spotkania Naukowego Administratywistów obejmowanie tej wielkiej całości. O znalezienie w tym obszarze jakichś podstawowych kierunków można będzie się pokusić na większym forum, choć i tam oczywiście objęcie na raz wszystkiego nie będzie możliwe. Natomiast naszym celem było przyjrzenie się rodzajom wartości i samym poszczególnym wartościom, jakie są dla prawa administracyjnego charakterystyczne i miarodajne. Dlatego referenci występujący podczas naszego spotkania, jak i autorzy innych opracowań mieli za zadanie jedynie zmieszczenie się w tym niezwykle pojemnym pojęciu wartości. Powstały więc prace dające w sumie bardzo obfity przegląd punktów spojrzenia na wartości w prawie administracyjnym: od opracowań czysto teoretycznych i ogólnych aż do prac omawiających wręcz detalicznie poszczególne wartości powiązane z bardzo konkretnymi unormowaniami i instytucjami prawa administracyjnego. Według tego klucza ułożyłem tekst niniejszej książki. Jestem przekonany, że stanowi ona interesującą, a nawet frapującą całość i jest doskonałym wstępem do głębszych studiów nad aksjologią prawa administracyjnego.

Jan Zimmermann

Kraków, luty 2015 r.