Klat-Górska Elżbieta, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej

Dziesięcioletni okres obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości skłania do refleksji odnoszących się do szczególnego trybu nabycia prawa własności nieruchomości, jaki ta ustawa wprowadziła. Ustawodawca ustanowił bowiem – nie po raz pierwszy zresztą – normy prawne, według których organy administracji publicznej (w tym organy gminy) mają obowiązek wydawania decyzji administracyjnych, nawet w przypadku, gdy są one rażąco niekorzystne dla właściciela nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego.

Trzeba zaznaczyć, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a zatem gmin, powiatów i samorządu województw. Ze względu na datę powstania jednostek samorządu na szczeblu wyższym niż gminny (1 stycznia 1999 r.) w praktyce ustawa ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do składników majątku Skarbu Państwa i gmin.

Zgodzić się należy z konstatacją, że we współczesnym polskim systemie prawa występuje zjawisko silnego wzajemnego oddziaływania prawa cywilnego i prawa administracyjnego . Tego rodzaju zjawisko wyraźnie wpływa na treść unormowań należących do zakresu każdej z tych dwóch gałęzi prawa. To oznacza, że instytucje prawa cywilnego ulegają publicyzacji („administratywizacji”) i tradycyjna zasada równości stron stosunku cywilnoprawnego doznaje istotnych ograniczeń, a przy tym działanie administracji poddawane jest w pewnym zakresie działaniu metod cywilistycznych . Przy wykorzystaniu pojęć wypracowanych w teorii prawa cywilnego i administracyjnego oraz postępowania administracyjnego można przedstawić problematykę styku prawa administracyjnego i cywilnego w sferze uwłaszczenia użytkowników wieczystych w trybie administracyjnoproceduralnym.

Analiza norm prawnych regulujących uwłaszczenie użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej wydaje się pierwszorzędnym obszarem analizy problemów granicznych prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego oraz prawa cywilnego, a także ich wzajemnego uzupełniania albo wykluczania się.

Uwłaszczenie użytkowników wieczystych jest zarówno jednym z przykładów wyżej określonych wzajemnych oddziaływań wymienionych gałęzi prawa, jak i jednym z instrumentów przemian w systemie gospodarczo-społecznym, podobnie jak komunalizacja składników mienia państwowego, uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych, uwłaszczenie spółdzielni. Przy tym – tak samo jak w przypadku uwłaszczenia ww. osób prawnych – w znacznym stopniu stanowi efekt zdarzeń pozaprawnych, takich jak ścieranie się koncepcji politycznych oraz ekonomiczno-społecznych. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono bowiem, że „pojawiły się silne dążenia użytkowników wieczystych (osób fizycznych) do nabycia własności nieruchomości, do których przysługuje im prawo użytkowania wieczystego. Dążenia te najsilniej przejawiają się na ziemiach zachodniej i północnej Polski i wynikają wprost z niepokojów i obaw związanych z wysuwanymi w niektórych kręgach niemieckich roszczeniami w stosunku do tych ziem. Niezależnie od aspektu prawnomiędzynarodowego powyższej kwestii procesy przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostały już w Polsce zapoczątkowane i z pewnością należałoby je kontynuować. Jednakże wypracowane w tym zakresie regulacje prawne, zazwyczaj uchwalane pośpiesznie, nie spełniły dotychczas oczekiwanych rezultatów. (...) Wypracowanie jasnych i czytelnych reguł przekształcania użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności pozwoli na rozwiązanie nabrzmiałego już obecnie problemu, który przejawia się w ogromnej liczbie złożonych wniosków oraz naciskach osób oczekujących na ich załatwienie” .

Wobec tego trafne wydaje się stwierdzenie, że „naciski zmierzające do tego, aby użytkownicy wieczyści mogli przekształcić swe prawo we własność (i to nierzadko nieodpłatnie, a jeżeli już odpłatnie, to z reguły na zasadach preferencyjnych), oznacza w istocie zmniejszenie zasobów nieruchomości będących przedmiotem własności publicznej, ale najdalej idące skutki niesie w sferze mienia jednostek samorządu terytorialnego, prowadząc w istocie do umniejszenia ich majątku” .

Obecnie ustawodawca uregulował dwa tryby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mianowicie tryb umowny, ponieważ o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydują strony tego stosunku prawnego. Druga droga ma charakter administracyjnoprawny i polega na tym, że ustawodawca przyznaje użytkownikowi wieczystemu uprawnienie do żądania przekształcenia przysługującego mu prawa w prawo własności. Przekształcenie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w razie złożenia wniosku przez uprawniony podmiot właściwy organ administracji jest zobowiązany do jej wydania.

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. reguluje wskazany administracyjnoprawny tryb przekształcenia zakwalifikowany do grupy zdarzeń prawnych, których konsekwencją jest uwłaszczenie zamkniętego kręgu podmiotów prawa. Przepisy art. 1 i 2 u.p.p.u.w. określają jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a jej art. 3 narzuca obligatoryjność wydania – na wniosek podmiotu uprawnionego – decyzji o przekształceniu. Regulacje zawarte w art. 4 i 5 u.p.p.u.w. wskazują warunki finansowe przekształcenia.

Przy czym zarówno rozważania natury teoretycznej, jak i praktyka stosowania przepisów prawa w omawianym zakresie wymaga dokonywania analizy o charakterze interdyscyplinarnym i odwoływania się do norm prawnych nie tylko z zakresu procedury i prawa administracyjnego (w tym ustrojowego), ale również do norm prawa cywilnego, spółdzielczego, rolnego, handlowego, a nawet do norm regulujących procedury egzekucji, zarówno sądowej, jak i administracyjnej. Nie ma natomiast potrzeby sięgania do prawa unijnego, ponieważ zasady odnoszące się do obrotu prawami rzeczowymi są regulowane przez prawo unijne jedynie ze względu na zasadę swobody przepływu kapitału .

Podstawowym celem niniejszego opracowania będzie analiza konstrukcyjnych elementów tego trybu uwłaszczenia użytkowników wieczystych i za jej pomocą dokonanie oceny, w jakim stopniu ten tryb został zharmonizowany z normami regulującymi obrót nieruchomościami, a także czy występują, a jeśli tak, to jakie, mankamenty w konstrukcji przyjętych rozwiązań normatywnych.

Wobec tego konieczne będzie określenie zasadniczych elementów tego trybu uwłaszczenia użytkowników wieczystych poprzez odwołanie się do konkretnych kwestii prawnych i trudności praktycznych, jakie powstawały w okresie 10-letniego obowiązywania ustawy. Dlatego też nie uniknie się czasem rozważań odnoszących się do problemów bardzo szczegółowych, zwłaszcza wówczas, gdy konieczna jest analiza sytuacji nietypowych, których nie przewidział ustawodawca, a dla których judykatura oraz doktryna powinny znaleźć praktyczne rozwiązanie. W tym celu niezbędne będzie również przedstawienie bogatego dorobku judykatury, a także stanowisk prezentowanych w literaturze przedmiotu.

Przyjęty zakres badawczy opracowania powoduje, że podstawową metodą badawczą będzie metoda dogmatyczna. Analiza regulacji prawnej umożliwi dokonanie oceny przyjętych rozwiązań normatywnych.

Cel badawczy i zastosowane metody badawcze przesądziły o konstrukcji rozprawy. W rozdziale I i II przedstawiono etapy ewolucji norm prawnych odnoszących się do administracyjnego trybu przekształcenia praw rzeczowych oraz przedstawiono katalog zasad (autorsko) zrekonstruowanych na podstawie norm regulujących wskazany tryb uwłaszczenia użytkowników wieczystych. W kolejnym rozdziale (III) omówiono podstawowe, wskazane przez ustawodawcę, zasadnicze elementy tego trybu, ze wskazaniem między innymi rozbieżności w praktyce stosowania przepisów prawa. Natomiast rozdział IV obejmuje rozważania odnoszące się do zakresu podmiotowego i zakresu przedmiotowego analizowanej ustawy. Na treść przepisów prawa określających podane zakresy ogromny wpływ wywarło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 . W ostatnim – V rozdziale omówiono zasadnicze kwestie dotyczące ustalania opłat z tytułu uwłaszczenia i możliwych bonifikat od tego rodzaju należności pieniężnych, w szczególności zwrócono uwagę na niedoskonałości regulacji w wypadku bonifikat zależnych od wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Dokonano także analizy regulacji ustawowej normującej zasady zwrotu udzielonych – w związku z przekształceniem – bonifikat.

Omawiana regulacja ustawowa jest źródłem problemów wykładni prawa, nasuwających w procesie jego stosowania niezliczone wątpliwości, potęgowane przez liczne nowelizacje przepisów. Wymaga to niejednokrotnie analizy stanowisk judykatury oraz doktryny, które prezentowane opracowanie przybliża.

W publikacji uwzględniono stan prawny obowiązujący w dniu 1 października 2015 r.