Rakoczy Bartosz, Utrzymanie czystości i porządku w gminie w prawie polskim

Problematyka utrzymania czystości i porządku w gminie jest zagadnieniem niedocenianym naukowo, a jednocześnie cechuje się ona dużą doniosłością praktyczną. Wymogi wynikające z utrzymania czystości i porządku w istotny sposób determinują obowiązki właścicieli nieruchomości, stanowiąc ograniczenie prawa własności. Ustawodawca określa także zadania własne gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku.

Czystość i porządek wpływa też w istotny sposób na funkcjonowanie społeczności lokalnej. Od poziomu czystości i porządku zależą nie tylko kwestie profilaktyki w ochronie zdrowia publicznego, lecz także ochrona środowiska, a nawet ochrona elementarnego poczucia estetyki i ładu. Wartości te można określić wspólnym określeniem - ochrona porządku publicznego w jego różnych aspektach.

Zagadnienie utrzymania czystości i porządku jest więc zagadnieniem interesującym z kilku względów. Po pierwsze, prawidłowo ukształtowane podstawy prawne służące utrzymaniu czystości i porządku muszą przede wszystkim uwzględniać konflikt pomiędzy interesem publicznym a potrzebą ochrony interesu prywatnego. Jest to bowiem ta sfera regulacji z zakresu prawa publicznego, w której ów konflikt jest bardzo widoczny. Wysiłki prawodawcy muszą koncentrować się na znalezieniu właściwego z punktu widzenia zasady proporcjonalności rozwiązania normatywnego. Stąd też interesujące jest badanie, jak ustawodawca z tego zadania się wywiązał.

Po drugie, znaczenie ma również to, że utrzymywanie czystości i porządku kojarzone jest przede wszystkim ze sferą prywatną (np. utrzymanie czystości i porządku w lokalu). Natomiast potocznie nie kojarzy się jej ze sferą publicznoprawną. Należy zatem badać i warto to czynić, analizując, jakie obszary życia publicznego ustawodawca zalicza do zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Te z kolei rozważania pozwolą na bliższą analizę aksjologii utrzymania czystości i porządku.

Na uwagę zasługuje także problematyka dotycząca pozycji gminy w związku z utrzymywaniem czystości i porządku. Nałożenie na nią określonych zadań i obowiązków może bowiem powodować powstanie takiej sytuacji, jak chociażby ma to miejsce w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków . W związku z nieprzemyśleniem koncepcji ukształtowania pozycji gminy dochodzi do sytuacji, że występuje ona w kilku różnych rolach - raz jako podmiot publicznoprawny, a raz jako podmiot prywatnoprawny

Powstaje pytanie o ukształtowanie pozycji gminy w związku z utrzymaniem czystości i porządku.

Wreszcie do badania tejże problematyki skłania zmiana ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przeprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw , która dokonała istotnej przebudowy omawianej ustawy. Zmiany te przewartościowały całkowicie nie tylko aksjologię pojęć utrzymania czystości i porządku, ale wręcz stworzyły nową koncepcję, niekoniecznie dobrą. Należy jednak podjąć rozważania pozwalające na usystematyzowanie i opisanie aksjologii oraz samej wizji i koncepcji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Z tego też względu monografia nie obejmuje rozważań szczegółowych i nie aspiruje do wyczerpania wszystkich wątpliwości.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku jest nie tylko interesująca z punktu widzenia teoretycznego, ale ma też duże znaczenie praktyczne, co także uzasadnia podjęcie rozważań dotyczących tej problematyki.

Celem tego opracowania jest wskazanie obszarów objętych ogólnie sformułowaną wartością, taką jak utrzymanie czystości i porządku oraz ukazanie, w jaki sposób kształtują się zadania i obowiązki poszczególnych podmiotów, a także dlaczego przyjęto takie, a nie inne rozwiązania. Istotnym elementem jest także zbadanie, jaka w ogóle jest koncepcja i wizja utrzymania czystości i porządku oraz jakie będą lub mogą być, czy wreszcie powinny być, losy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Opracowanie zawiera zarówno analizę krytyczną rozwiązań przyjętych w zakresie problematyki utrzymania czystości i porządku, jak i sformułowane postulaty de lege ferenda.

Powyżej już wstępnie wskazano, jak duże znaczenie ma dla wykonywania zadań i obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku sama koncepcja i wizja prawodawcy. W tym zakresie można bowiem zauważyć istotne i głębokie zmiany . Sama ustawa o utrzymaniu czystości i porządku skonstruowana jest z wykorzystaniem mieszanego kryterium podmiotowo-przedmiotowego, przy czym za dominujące należy uznać kryterium podmiotowe.

Eksponowanie przez prawodawcę kryterium podmiotowego determinuje również podział treści opracowania z uwzględnieniem tego kryterium. Niemniej jednak i kryterium przedmiotowe odgrywa rolę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, co również wpływa na kształt systematyki pracy.

W rozdziale pierwszym zostaną zanalizowane podstawowe zagadnienia, które wprowadzają w problematykę utrzymania czystości i porządku, a więc zostanie wyjaśnione normatywne znaczenie pojęć „czystość” i „porządek”, a także problematyka utrzymania czystości i porządku, ze szczególnym zaakcentowaniem różnic między czystością a porządkiem i kompatybilnością tychże pojęć. Rozdział ten zawiera także analizę samej koncepcji utrzymania czystości i porządku. Ostatnią częścią rozdziału pierwszego jest zaś analiza konstytucyjnych podstaw utrzymania czystości i porządku. Aksjologia konstytucyjna ma duże znaczenie dla praktyki stosowania samej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, ze szczególnym zaakcentowaniem zasady wykładni w zgodzie z Konstytucją, co determinuje konieczność prowadzenia badań również na płaszczyźnie konstytucyjnej.

Rozdział drugi dotyczy zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Podział treści w tym rozdziale wynika ze skoncentrowania się prawodawcy na gospodarowaniu odpadami komunalnymi i, w ramach tego zagadnienia, na działaniach organizatorskich, informacyjnych i edukacyjnych, wreszcie na działaniach analitycznych, a także skoncentrowaniu się na zagadnieniach związanych z ochroną zwierząt i ochroną przed zwierzętami. Odrębne rozważania zostaną zaś poświęcone regulaminowi utrzymania czystości i porządku.

W rozdziale trzecim, także z uwzględnieniem kryterium podmiotowego, zostaną zaprezentowane obowiązki właściciela nieruchomości, przy czym analiza poszczególnych obowiązków będzie poprzedzona wyjaśnieniem pojęcia „właściciel nieruchomości”, który w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku jest definiowany inaczej niż w prawie cywilnym. Ostatnia część tego rozdziału będzie obejmować analizę sposobów wykonywania obowiązków, które, co do zasady, obciążają właściciela nieruchomości.

W rozdziale czwartym również dominuje kryterium podmiotowe. Rozważania będą dotyczyć innych podmiotów niż gminy i właściciele nieruchomości, na których także spoczywają obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku.

Wreszcie rozdział piąty ma charakter przedmiotowy i dotyczy gospodarowania odpadami komunalnymi. Zastosowanie kryterium przedmiotowego wynika z zachowania prawodawcy, który naruszając w miarę stabilną konstrukcję podmiotową ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, zdecydował się wyeksponować element przedmiotowy - gospodarowanie odpadami komunalnymi. Determinuje to systematykę pracy, gdyż cały rozdział 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku dotyczy gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Wprawdzie prawodawca wskazuje na podmiot, czyli gminę, ale jej obowiązki w tym zakresie traktuje odrębnie niż pozostałe zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku. Należy zauważać, że pomimo tytułu rozdziału 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku „Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę” ustawodawca nakłada także obowiązki na właściciela nieruchomości. Stąd też zastosowanie kryterium podmiotowego prowadziłoby do niekonsekwencji, wynikającej zresztą z błędów prawodawcy.

W rozdziale piątym zostaną omówione trzy kwestie - stanowienie aktów prawa miejscowego, organizowanie gospodarki odpadami komunalnymi i wreszcie zagadnienia związane z opłatami.

W piśmiennictwie problem utrzymania czystości i porządku nie był szerzej analizowany. Zagadnienie to omawiane jest przede wszystkim w opracowaniach podręcznikowych z zakresu prawa ochrony środowiska i to z reguły w połączeniu z zagadnieniami gospodarowania odpadami komunalnymi czy prawa gospodarki komunalnej . Sama ustawa o utrzymaniu czystości i porządku doczekała się dwóch komentarzy.

Jeżeli chodzi o monografię, to utrzymanie czystości i porządku doczekało się tylko jednej, z tym jednak zaznaczeniem, że przypomina ono bardziej poradnik niż klasyczną monografię .

W najnowszej literaturze należy odnotować interesujące opracowanie dotyczące obowiązków gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi . Jednak nie obejmuje ono całości problematyki utrzymania czystości i porządku, gdyż autorzy zgodnie z przyjętą metodologią koncentrują się na samej tylko gospodarce odpadami komunalnymi.

Wreszcie należy odnotować monografię, której przedmiotem był sam regulamin utrzymania czystości i porządku .

Można natomiast zauważyć zwiększającą się liczbę artykułów zarówno naukowych, jak i popularnonaukowych, w których autorzy analizują poszczególne zagadnienia utrzymania czystości i porządku, a które będą powoływane w opracowaniu w dalszej części.

Podstawowym źródłem prawa jest już przywoływana wyżej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku. Nie bez znaczenia są również normy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. .

Istotne znaczenie odgrywa także ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , jako podstawowy akt normatywny ustrojowy.

Ze względu na szerokie uregulowanie problematyki gospodarowania odpadami komunalnymi zastosowanie będzie też miała ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach , a także ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska . Wreszcie kwestie ochrony zwierząt reguluje ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt

Opracowanie uwzględnia stan prawny, orzecznictwo i literaturę na dzień 30 września 2012 roku.