Wild Mikołaj (red.), Ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Analiza funkcjonowania - wnioski de lege ferenda

Niniejszy raport został przygotowany przez Sekcję Prawa Ustrojowego Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości w latach 2013-2014. Na raport składają się trzy części. W pierwszej przedstawione są ograniczenia swobody prawodawczej w omawianym zakresie, w drugim przedstawiono praktyczne funkcjonowanie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w trzeciej omówiono najważniejsze wnioski de lege ferenda, przedstawiając również systemy opłat sądowych przyjęte w innych porządkach prawnych.

Początkowym zamierzeniem przyświecającym projektowi było dążenie do maksymalnego uproszczenia systemu stawek i sposobu wnoszenia opłat w sprawach cywilnych, przy zachowaniu obecnego poziomu wpływów z należności sądowych. Ostatecznie jednak analizami objęto wszelkie postulaty prawodawcze dotyczące systemu opłat sądowych w sprawach cywilnych, zarówno te odnoszące się do kwestii stawek i sposobu ich wnoszenia, jak również dotyczące innych kwestii kluczowych z ustrojowego punktu widzenia. Tak sformułowany cel determinował zakres prowadzonych badań oraz przyjęte metody badawcze. Przed sformułowaniem postulatów de lege ferenda (odnoszących się do stawek i sposobu wnoszenia opłat sądowych, a także innych istotnych kwestii ustrojowych) konieczne było przedstawienie generalnych granic swobody prawodawczej w omawianym zakresie. Nieodzowna stała się tym samym analiza dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wnioski de lege ferenda musiały być też poprzedzone analizą deskryptywną obecnego stanu prawnego. W jej ramach przedstawiono najważniejsze dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz wyniki szeroko zakrojonych badań empirycznych, przeprowadzonych na blisko 2000 aktach cywilnych spraw sądowych. Istotną częścią niniejszego raportu są badania prawnoporównawcze. Wnioski płynące z wymienionych badań są traktowane jako źródło inspiracji oraz dowód na to, że zbliżone cele prawodawcze mogą być realizowane w drodze całkowicie odmiennych rozwiązań systemowych.

W toku badań szybko okazało się też, że ustalenie w sposób szczegółowy obecnego poziomu wpływów z należności sądowych (w szczególności wpływów z poszczególnych rodzajów spraw sądowych) jest faktycznie niemożliwe. Ministerstwo Sprawiedliwości nie dysponuje takimi danymi, a ich pozyskanie wymagałoby skierowania odrębnego, szeroko zakrojonego zapytania do wszystkich sądów powszechnych w Rzeczypospolitej Polskiej, co obciążyłoby sądy powszechne w stopniu niewspółmiernym do efektów. Brak stosownych narzędzi umożliwiających ustalenie powyższych danych stanowi zresztą, w ocenie Instytutu, realną barierę przy bieżącej analizie systemu opłat sądowych. Nie sposób bowiem rozważać, jakie będą finansowe skutki modyfikacji wysokości stawek opłat sądowych, bez konkretnych i szczegółowych danych finansowych dotyczących obecnego wpływu należności z poszczególnych stawek. Brak gromadzenia takich danych zmusza do poszukiwania przybliżonych wyników na podstawie analizy empirycznej losowo dobranych spraw sądowych. Finansowe wyniki takich analiz uznać jednak należy jedynie za szacunkowe i przybliżone.

Świadomi powyższych ograniczeń, w toku badań skoncentrowaliśmy się na analizie statystycznej losowo dobranych spraw. Świadomość ta nie oznacza oczywiście, że perspektywa finansowa straciła dla nas na znaczeniu. Przeprowadzone badania empiryczne dostarczyły istotnych (aczkolwiek przybliżonych) danych, umożliwiając ocenę zgłaszanych postulatów z punktu widzenia ekonomicznego. Ponadto zagadnienia i hipotezy badawcze prezentowane w raporcie, jak również gros wniosków prawodawczych, zmierzają właśnie do ekonomicznej racjonalizacji systemu opłat sądowych w sprawach cywilnych. W systemie opłat sądowych konieczne są bowiem zmiany, które uczynią go bardziej spójnym nie tylko z punktu widzenia zasad ustrojowych, lecz także z punktu widzenia funkcji fiskalnej pełnionej przez opłaty sądowe. Z tego właśnie powodu zasadnicza część badania empirycznego była poświęcona instytucji zwolnienia od kosztów sądowych, a ponadto odrębny rozdział ostatniej części raportu został poświęcony zagadnieniu egzekucji należności sądowych. W tych dwóch obszarach obecny system wydaje się budzić szczególne wątpliwości. Postulaty de lege ferenda prezentowane w ostatniej części raportu świadomie wykraczają poza kwestie stawek i stanowią zbiorcze przedstawienie wszystkich niemal propozycji prawodawczych formułowanych obecnie pod adresem ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.