Michalczuk Grażyna, Salachna Joanna M., Zawadzka-Pąk Urszula K., Usprawnianie zarządzania w samorządzie terytorialnym poprzez budżet. Od budżetu tradycyjnego i zadaniowego do budżetu efektów

W warunkach ciągle zwiększającego się zakresu zadań i silnych ograniczeń finansowych jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) coraz większe znaczenie należy przykładać do usprawniania zarządzania, w tym zarządzania ich finansami. Z tych m.in. względów jest oczywiste, że j.s.t. powinny prowadzić gospodarkę finansową w sposób sprawny i skuteczny . Ostatnią z wymienionych cech w odniesieniu do j.s.t. można rozumieć przede wszystkim jako wymóg prawidłowego formułowania budżetu (planów budżetowych). Sprawność zaś należy traktować jako dążenie do realizacji wyznaczonych w planach celów przy jak najmniejszym zużyciu zasobów, w tym zasobów finansowych oraz organizacyjnych.

Jak się jednak okazuje, powyższe dyrektywy ogólne trudno przenieść na grunt praktyki. Proponowane i/lub stosowane przez niektóre j.s.t. instrumenty mające doprowadzić do usprawnienia i skuteczności ich działania niejednokrotnie okazują się pozorne, nie umożliwiając tym samym osiągnięcia założonego celu ogólnego (usprawniania zarządzania). Tak właśnie jest w przypadku tzw. budżetu zadaniowego, który stosowany i modyfikowany jest w polskich j.s.t. od około dwudziestu lat . Trudne jest znalezienie przykładu gminy, powiatu czy województwa, w których budżet zadaniowy został w pełni wdrożony i pozwalał uzyskiwać analogiczne rezultaty w usprawnianiu zarządzania finansami samorządowymi, jakie osiągnięto w krajach zachodnich. Na taki stan rzutują przede wszystkim określone prawnie wymogi dotyczące szczególnie planowania budżetowego w j.s.t., które oparte są na tradycyjnych, biurokratycznych rozwiązaniach, uniemożliwiających podniesienie skuteczności (jakości) i efektywności (relacji nakładów do świadczonych usług publicznych) realizowanych zadań.

Wskazane problemy spowodowały swego rodzaju rozczarowanie budżetem zadaniowym, co widoczne jest nie tylko – i może nawet nie przede wszystkim – na szczeblu samorządowym. Mając jednak na uwadze ciągle aktualny postulat usprawniania zarządzania finansami j.s.t., pożądane jest wypracowanie takich rozwiązań, które docelowo umożliwią poprawę jakości usług publicznych, chociażby w zakresie: stanu dróg, poziomu nauczania w szkołach czy organizacji form rozwoju kulturalnego. Wskazane przykłady zadań j.s.t. mają charakter typowych usług publicznych, których skuteczność i efektywność jest – w porównaniu do innych zadań – względnie nietrudno zmierzyć. Bardziej skomplikowana sytuacja istnieje na szczeblu centralnym (budżetu państwa), ponieważ wiele z zadań finansowanych z budżetu państwa ma charakter nadzorczy czy organizacyjny. Stąd też np. znacznie łatwiej zmierzyć efekty nauczania uczniów języka angielskiego w danej gminnej szkole podstawowej niż efekty nadzoru nad edukacją prowadzonego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. W konsekwencji wdrożenie tzw. budżetu zadaniowego powoduje – przynajmniej wyjściowo – mniej komplikacji w podsektorze samorządowym niż w podsektorze rządowym.

Niniejsza publikacja wychodzi naprzeciw oczekiwaniom pracowników j.s.t. oraz innych osób pragnących pogłębić swoją wiedzę na temat możliwości stosowania „budżetowych” narzędzi/instrumentów, które w zróżnicowanym stopniu przyczyniają się do usprawnienia zarządzania finansami j.s.t. – poczynając od tych, które „jedynie” zwiększają przejrzystość oraz tworzą grunt do podejmowania czynności zarządczych (rozdz. 2), a kończąc na innowacyjnych (jak na polskie warunki) rozwiązaniach/metodach budżetowania (rozdz. 5). Przy tym zrozumiałość zasadniczego wywodu wymagała uprzedniego przedstawienia zagadnień terminologicznych (rozdz. 1).

Stan prawny pracy datowany jest na 1.06.2017 r. Jednak ze względu na brak ustawowych regulacji tzw. budżetu zadaniowego (programów) w j.s.t. przynajmniej do czasu wydania takowych publikacja nie traci na aktualności.

Autorki