Knysiak-Molczyk Hanna, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym

Postępowanie administracyjne, rozumiane jako zespół norm prawnych określających tryb tworzenia decyzji administracyjnej, stanowi jedno z głównych ogniw realizacji idei państwa praworządnego. W państwie prawnym bowiem wymagane jest nie tylko zrozumiałe i zgodne z innymi regułami wynikającymi z istoty tego państwa unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej regulacji, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Artykuł 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W literaturze światowej funkcjonuje pojęcie "sprawiedliwości proceduralnej", która ogólnie rzecz ujmując przejawia się w organizacji procesu uzyskiwania informacji, wymiany argumentacji i podejmowania decyzji pozwalającej uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy. Kryterium sprawiedliwości staje się zatem sama procedura. Podstawowymi wartościami procesowymi wyznaczającymi kryteria oceny danej procedury pod kątem sprawiedliwości proceduralnej są między innymi: udział obywateli w podejmowaniu decyzji, działanie umożliwiające łagodzenie konfliktów, humanitaryzm procesu i poszanowanie w nim godności ludzkiej, równe traktowanie stron postępowania, praworządność proceduralna, w tym ustanowienie odpowiednich mechanizmów kontroli działań funkcjonariuszy, racjonalność proceduralna, ujmowana jako rozumne postępowanie, które cechuje staranna, bezstronna i obiektywna analiza argumentów oraz uzasadnianie podejmowanych decyzji, równoznaczne z odrzuceniem arbitralności działania, prowadzenie procesu bez opóźnień oraz dążenie do realizacji wskazanych wartości procesowych.

W polskiej nauce prawa administracyjnego nie funkcjonuje pojęcie sprawiedliwości proceduralnej, jednak w doktrynie zostały wypracowane zbliżone znaczeniowo określenia. W szczególności spotkać można w literaturze pojęcie gwarancji procesowych w rozumieniu zespołu przepisów mających chronić interes stron postępowania oraz zapewnić realizację zasady praworządności. W literaturze spotkać można określenie Kodeksu postępowania administracyjnego jako aktu "uprawnień procesowych strony". Czy obowiązujący k.p.a. jest takim aktem w istocie?

Uczestnictwo strony w postępowaniu administracyjnym ma w założeniu sprzyjać pełniejszemu rozpoznaniu sprawy, umożliwić stronie wpływ na końcowy rezultat postępowania oraz zapewnić jej kontrolę nad przebiegiem postępowania oraz treścią decyzji administracyjnej wydanej w jego wyniku. Aby cele powyższe mogły zostać zrealizowane, strona musi posiadać, gwarantowany za pomocą instytucji procesowych, aktywny wgląd w tok postępowania.

Należy pamiętać, że o ile nowoczesne materialne prawo administracyjne powstało i rozwijało się niezależnie od prawa sądowego, prawo procesowe kształtowało się według wzoru sądowego. Ustawodawca miał bowiem w procesie cywilnym gotowe urządzenia, których funkcjonowanie zostało już sprawdzone, a które mogły być przyswojone przez procedurę administracyjną. Jednakże funkcje procedury sądowej i procedury administracyjnej są różne. Postępowanie administracyjne nie jest procesem opartym na zasadzie kontradyktoryjności, a organ administracji publicznej nie jest stroną postępowania administracyjnego. Nawet jeśli w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, postępowanie to nie toczy się między stronami, odmiennie niż ma to miejsce w procesie sądowym. Główna rola w postępowaniu administracyjnym przypada organowi administracji publicznej, który prowadzi postępowanie, kreując w nim prawa lub obowiązki stron postępowania mocą decyzji administracyjnej, stanowiącej finalny "produkt" postępowania. Powyższe cechy postępowania administracyjnego w sposób zasadniczy rzutują na określenie w nim pozycji strony, zarówno poprzez określenie jej uprawnień o charakterze ściśle procesowym, jak i uprawnień o charakterze materialnoprawnym. Przeniesienie pewnych instytucji wprost z procedury sądowej okazuje się zatem niemożliwe bez ich odpowiednich modyfikacji. Warto w tym miejscu zacytować słowa M. Zimmermanna, którego zdaniem w prawie administracyjnym można mówić o zasadzie audi et alteram partem w rozumieniu prawnie zagwarantowanego udziału jednostki w tworzeniu aktu administracyjnego wobec orzekającego organu administracyjnego. Zdaniem M. Zimmermanna powyższa zasada "oznacza równość wobec prawa orzekającego organu administracyjnego jak i jednostki w tym sensie, że przepisy prawne uprawniające tę jednostkę wiążą również organ orzekający, zapewniając jej zgodne z prawem załatwienie jej sprawy przy jej określonym współudziale, obejmującym co najmniej prawo do wypowiedzenia się w sprawie, do stawiania wniosków dowodowych oraz do uruchomienia środków prawnych w przypadku, jeśli strona uważa, że jakiekolwiek z jej praw, materialnych czy formalnych, a nawet interesów zostało w postępowaniu czy też w treści zapadłej decyzji naruszone. Zasada audi et alteram partem wyznacza więc w prawie administracyjnym pewną formę kontroli, uprzedniej i następczej, czynności prawnych organu administracyjnego, formę, w której jednostka, której czynność taka dotyczy, ma prawnie zagwarantowany udział".

Celem niniejszego opracowania jest analiza uprawnień strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego umożliwiających jej aktywny udział w procesie tworzenia decyzji administracyjnej oraz odpowiedź na pytanie, czy gwarancje, jakie stwarza stronie Kodeks postępowania administracyjnego, stanowią odpowiednie narzędzia aktywnego uczestnictwa strony w tym postępowaniu.

W niniejszej pracy uprawnienia strony zostały rozróżnione pod kątem kryteriów wpływu konkretnego uprawnienia na treść rozstrzygnięcia, na ukształtowanie jej praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej (prawa o charakterze materialnoprawnym) lub wpływu strony na przebieg postępowania administracyjnego (prawa o charakterze procesowym). W zbiorze, jaki stanowią instytucje k.p.a. statuujące uprawnienia strony, nie sposób jednak przeprowadzić podziału dychotomicznego w oparciu o powyższe kryteria, dlatego w odrębnym rozdziale zostały omówione te instytucje, które łączą w sobie obie wyżej opisane cechy.

Przy przyjęciu wyżej opisanych założeń niezbędne stało się wyróżnienie praw strony o charakterze fundamentalnym, zasadniczym. Uprawnienia strony wypływające z zasady praworządności oraz z zasady uwzględniania słusznego interesu strony mają charakter podstawowy, dotyczą całego postępowania administracyjnego, a nie tylko jego wybranych fragmentów. Jednocześnie z obu powołanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego wypływają uprawnienia strony zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Umieszczenie tej problematyki w rozdziale V nie pozwoliłoby jednak na odpowiednie uwypuklenie roli prawa strony do uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem oraz prawa do ochrony jej słusznego interesu.

Niniejsza praca została przygotowana na podstawie rozprawy doktorskiej napisanej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego pod kierunkiem prof. dr. hab. Tadeusza Wosia, któremu serdecznie dziękuję za ofiarowaną pomoc i życzliwość.

Chcę również złożyć podziękowania prof. dr. hab. Janowi Zimmermannowi i prof. dr. hab. Zbigniewowi Kmieciakowi za cenne uwagi i wskazówki, które pomogły mi w przygotowaniu niniejszego opracowania.

Hanna Knysiak-Molczyk