Łobos-Kotowska Dorota Joanna, Umowa przyznawania pomocy z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

Umowa przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana przepisami ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowi znakomity przykład trendu polegającego na zastępowaniu metody administracyjnej przez metodę cywilnoprawną w regulacji stosunków społecznych. Charakter prawny umów zawieranych przez organy administracji jest przedmiotem szerokiej dyskusji w doktrynie prawa administracyjnego już od pewnego czasu. Obecne poszerzenie katalogu form działania współczesnej administracji o formy konsensualne, powodowane także poszerzeniem się sfery jej działań niewładczych, postawiło przed doktryną i praktyką problematykę form cywilnoprawnych i mieszanych (o elementach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych). Z racji swojego dwustronnego charakteru formy te nadają się bowiem bardziej do wykorzystania tam, gdzie niezbędna jest elastyczność regulacji stosunków pomiędzy administracją a jednostką i pozwalają na uwzględnienie różnych, zmieniających się w czasie okoliczności.

Nowe formy działania administracji i determinanty podejścia kontraktowego spowodowały konieczność współczesnego ujęcia problematyki. Jest ono wymagane z uwagi na pojawiające się w polskim systemie prawnym nietypowe rozwiązania normatywne. Formy takie występowały już wcześniej na gruncie przepisów prawnorolnych, miały jednak odmienny cel. Za przykład mogą posłużyć funkcjonujące w latach 70. XX wieku umowy kooperacyjne. W literaturze wskazywano na ich cywilnoprawny charakter z uwagi na ramowość treści, dobrowolność zawierania przez strony oraz właściwość sądów powszechnych w zakresie rozstrzygania sporów . Podobne cechy miały również tworzone w tym samym okresie zespoły rolników indywidualnych. Po spełnieniu przewidzianych prawem wymogów, spółka rolników uzyskiwała status zespołu po dokonaniu rejestracji przez naczelnika gminy i uprawniona była do ubiegania się o przyznanie preferencji finansowych i rzeczowych. Umowy te miały również cywilnoprawny charakter, choć do utworzenia zespołu wymagane było administracyjne potwierdzenie w postaci rejestracji . Obecnie zjawisko ekspansji umów w sferze administracji publicznej widoczne jest zarówno w doktrynie zachodniej, jak i polskiej literaturze przedmiotu. Współcześnie organy administracji występują bowiem w podwójnej roli - z jednej strony działają w sferze imperium i w sposób władczy rozstrzygają o stosunkach administracyjnoprawnych, z drugiej natomiast działają one w sferze dominium, którą zasadniczo cechuje równość stron stosunku prawnego. Tendencję tę określa się mianem kontraktualizacji, konsensualizacji, prywatyzacji czy też konwencjonalizacji . Jest ona obecna w coraz szerszym zakresie w administracji publicznej.

Pomimo iż jest to już drugi, po akcesji do Unii Europejskiej, okres programowania środków pomocowych UE, a przed przystąpieniem do tej organizacji Polska korzystała ze środków pomocy przedakcesyjnej, problematyka umów przyznania pomocy zawieranych przez organy wykonujące funkcje z zakresu administracji publicznej jak dotąd nie doczekała się opracowania monograficznego, brak także opracowań artykułowych na ten temat. Uwaga ta dotyczy zresztą nie tylko umów zawieranych w odniesieniu do pomocy z funduszy wsparcia rolnictwa i obszarów wiejskich, ale odnosi się także do funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Kanwę rozważań stanowi dorobek judykatury. Jest on stosunkowo bogaty w orzecznictwo sądów administracyjnych. Niestety dotychczas problematyka ta nie była w szerszym zakresie przedmiotem wypowiedzi sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Poczynione uwagi wskazują na aktualność podjętego tematu i uzasadniają jego wybór. Temat wyznacza także ramy podjętej w pracy problematyki badawczej.

Przedmiotem badań jest wykreowany przez ustawodawcę specyficzny stosunek obligacyjny. Chociaż źródłem tego stosunku jest cywilnoprawna umowa, należy dostrzec jej ścisłe powiązanie z aktem administracyjnym, którego treścią jest rozstrzygnięcie organu pełniącego funkcje administracji publicznej o wyborze beneficjenta, realizowanym projekcie i wysokości przyznanych środków. Władcze rozstrzygnięcie podlega następnie konkretyzacji w umowie. Pozwala ona na zindywidualizowane określenie sposobu wykorzystania środków z EFRROW przez dysponenta środków pomocowych i beneficjenta, którzy mogą precyzyjnie określić cele, etapy i sposób wykorzystania środków finansowych, natomiast harmonogram realizacji inwestycji pozwala na kontrolę ich wykorzystania. Założenie, że przedmiotem analizy jest zobowiązaniowy stosunek prawny, pozwala na jednolite traktowanie konstrukcji tego stosunku, z uwzględnieniem aktu administracyjnego poprzedzającego zawarcie umowy.

W pracy zastosowano metodę dedukcyjną. Praca opiera się na podstawowym założeniu badawczym o cywilnoprawnym charakterze umowy przyznania pomocy z EFRROW. To założenie pozwoliło na wskazanie podstawowych cech takiej umowy. Z uwagi na fakt, że jest to umowa zawierana przez podmiot pełniący funkcje z zakresu administracji publicznej i beneficjenta środków, szczególna uwaga zwrócona została na podstawowe cechy umowy cywilnoprawnej zawieranej w administracji, tj. na powiązanie umowy z poprzedzającym jej zawarcie aktem administracyjnym, ograniczenie autonomii woli stron oraz cywilnoprawny tryb rozstrzygania sporów powstałych w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem zobowiązań.

Przeprowadzona w pracy szczegółowa analiza wskazanych powyżej cech pozwala na stwierdzenie, że na każdym etapie procedury przyznawania pomocy ze środków EFRROW łączy ona w sobie metodę cywilnoprawną i administracyjnoprawną, co w doktrynie określane jest jako konwergencja obu metod. Nie są one bowiem względem siebie konkurencyjne, a komplementarne. Żadna z metod nie została bowiem użyta w „czystej postaci”. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym zawarcie umowy z beneficjentem zastosowany został m.in. cywilnoprawny rozkład ciężaru dowodu, natomiast kończący to postępowanie akt administracyjny o odmowie przyznania pomocy podlega kontroli sądów administracyjnych pod kątem legalności, a umowę cechuje znaczne ograniczenie autonomii stron na każdym etapie jej realizacji. Pomieszanie tych metod widoczne jest także na etapie dochodzenia roszczeń w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem umowy przyznania pomocy. Przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przewidują bowiem, że ich dochodzenie następuje w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, natomiast egzekucja odbywa się na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji .

Pomimo tego swoistego zbliżenia obu metod regulacji konieczne jest dokonanie ustalenia o podstawowym znaczeniu dla dalszych rozważań. Występowanie tych specyficznych cech stosunku prawnego łączącego podmiot wdrażający i beneficjenta nie pozbawia umowy przyznania pomocy ze środków EFRROW cywilnoprawnego charakteru. Jest to bowiem czynność z zakresu prawa cywilnego, której strony cechuje równorzędność (przynajmniej formalna), a spory z takich umów poddane są jurysdykcji sądów powszechnych.

Konsekwencją przyjętego założenia badawczego jest próba klasyfikacji tej umowy w odniesieniu do znanych doktrynie prawa cywilnego typologii umów. W przypadku umowy przyznania pomocy z EFRROW, zawieranej w sferze administracji świadczącej, wymyka się ona jednak przyjętym regułom, co stwarza problemy z jej jednoznacznym zakwalifikowaniem do kategorii umów prawa prywatnego. Konieczne jest bowiem uwzględnienie specyficznego charakteru umowy, przejawiającego się m.in. w realizacji interesu publicznego w procesie wspierania rozwoju obszarów wiejskich, co określane jest jako realizacja dóbr publicznych na rzecz rozwoju tych obszarów i odbywa się poprzez spełnianie funkcji środowiskowych i społecznych. Winno to następować także z zapewnieniem interesów indywidualnych poszczególnych kategorii beneficjentów. Tylko wtedy wsparcie na rzecz obszarów wiejskich stanowić może skuteczny instrument oddziaływania na strukturę agrarną. Przyjęcie wskazanego uzasadnienia legitymizuje pomoc udzielaną w celu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wobec pozostałej części społeczeństwa, jednak nie znajduje odzwierciedlenia w konstrukcjach powszechnego prawa cywilnego. Przyznana pomoc nie jest bowiem wynagrodzeniem z tytułu wykonywania określonych w umowie zadań publicznych w cywilnoprawnym rozumieniu.

Kolejnym, nie mniej istotnym zadaniem badawczym jest analiza przyjętych przez prawodawcę rozwiązań szczegółowych w zakresie praw i obowiązków stron umowy przyznania pomocy, wykonania zobowiązań i skutków ich niewykonania lub nienależytego wykonania. Prowadzone w tym zakresie rozważania mają na celu nie tylko zaprezentowanie przyjętych rozwiązań, ale także wskazanie kierunku, w jaki modyfikują one ogólne zasady prawa cywilnego.

Takie ujęcie powinno umożliwić spojrzenie na ten stosunek zobowiązaniowy w sposób generalny. Pozwoli to ocenić przyjęte rozwiązania pod kątem użytych metod: cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej. Analiza ta nie ogranicza się jednak do próby ich repartycji, a uwzględnia ich komplementarność i to na każdym etapie procedury przyznawania pomocy z EFRROW - od postępowania administracyjnego poprzedzającego zawarcie umowy aż po dochodzenie i egzekucję należności z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań.

Określenie charakteru prawnego umowy przyznania pomocy z EFRROW należy do jednych z trudniejszych zagadnień. Z uwagi na złożony i niejednolity jurydycznie charakter, rozważania prowadzone są na kilku płaszczyznach, gdyż problematyka należy nie tylko do zakresu prawa rolnego, ale usytuowana jest na styku prawa cywilnego i administracyjnego. Zbiegają się w niej zatem dwa odmienne, co do istoty, sposoby regulacji prawnej, odmienne mechanizmy stosowania prawa i dwie filozofie działania, które współuczestniczą w prawnej organizacji życia społecznego . Takie usytuowanie podjętej problematyki, a także podstawowe założenia badawcze, cechy analizowanych rozwiązań prawnych oraz koncepcje teoretyczne mieszczące się z zakresie prowadzonych rozważań determinują zastosowane metody badawcze, a w konsekwencji i konstrukcję pracy.

Podstawową metodą użytą w pracy jest metoda polegająca na analizie de lege lata przepisów szczególnych, dotyczących zasad i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy ze środków EFRROW. Rozbudowana została zatem warstwa dogmatyczna pracy. Analiza nie może się bowiem ograniczyć do poszczególnych rozwiązań prawnych, ale powinna umożliwiać sformułowanie wniosków końcowych dotyczących obowiązującej regulacji i postulowanych zmian. W szczególności, w pracy skonfrontowano sytuację prawną różnych kategorii beneficjentów, uwzględniając ich status prawny, kształtowany m.in. rodzajem prowadzonej działalności czy przynależnością do sfery publicznej lub prywatnej. Pozwoliło to dostrzec obszary, w których sytuacja prawna podmiotów ukształtowana jest jednakowo, ale także te aspekty, w których jest ona odmienna. Podjęta została również próba poszukiwania uzasadnienia dla stanu regulacji.

Takie podejście do tematu wymagało wskazania także warstwy teoretycznej. Sięgnięcie do koncepcji doktrynalnych, stanowiących podstawę konkretnych rozwiązań jest konieczne dla zachowania poprawności ich wykładni i stosowania. Z uwagi na fakt, że rozważania szczegółowe pracy odwołują się właśnie do podstawowych instrumentów prawa cywilnego, takich jak m.in. swoboda umów, należyta staranność, zasady odpowiedzialności kontraktowej, w zakresie których odnotować można liczne i często bardzo rozbudowane poglądy doktryny, nie zostaną one w pracy przywołane w całości, a uczyniona zostanie prezentacja najważniejszych stanowisk wraz z odesłaniem do literatury przedmiotu, która szczegółowo instytucje te charakteryzuje.

W niezbędnym zakresie uwzględniona została także warstwa faktograficzna badań i opisów rzeczywistości społecznej wsi. Postulat adekwatności konstrukcji normatywnej wymaga, aby przy analizie instrumentów prawnych nie tracić z pola widzenia ujęcia ekonomicznego. Takie podejście prezentowane jest także w dokumencie programowym „Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013”, choć w daleko bardziej rozbudowanej formie.

Kolejną metodą badawczą wykorzystaną w pracy jest metoda historyczna. Przy analizie konkretnych rozwiązań legislacyjnych podejście to jest pomocne - pozwala na uwzględnienie ewolucji, a nie tylko obecnego czy postulowanego kształtu rozwiązań normatywnych. Takie dynamiczne ujęcie pokazuje istotę zmian co do priorytetów i celów prawodawcy. Dla zasadniczego tematu pracy rozważania historyczne mają raczej znaczenie wprowadzające i pomocnicze. Zostały one jednak wyodrębnione w osobnych podrozdziałach pracy, pokazują bowiem kierunki zmian w polityce rozwoju obszarów wiejskich, która stanowi tło dla instrumentu prawnego wsparcia beneficjenta, jakim jest umowa przyznania pomocy z EFRROW. Wyodrębnienie warstwy historycznej nie nastąpiło w odniesieniu do krajowej regulacji określającej zadania i właściwość organów, zasady i tryb przyznania wypłaty oraz zwracania pomocy z EFRROW. Wystarczająca w tym względzie wydaje się tylko sygnalizacja rozwiązań ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej . Takie podejście uzasadnione jest stosunkowo krótkim okresem dostępności środków na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich dla polskich beneficjentów.

Przy podjęciu tematu umowy przyznania pomocy z EFRROW niezbędne było skorzystanie także z metody prawnoporównawczej, choć w dość ograniczonym zakresie. Stosowanie tej metody ma jednak uzasadnienie w szczególności w odniesieniu do przepisów prawa unijnego. Normy rozporządzeń Rady lub Komisji obowiązują i są stosowane w państwach członkowskich bez potrzeby ich inkorporowania lub transponowania do krajowych porządków prawnych. Rozporządzenia zachowują swój unijny charakter, ale stają się również częścią krajowych systemów prawnych. Ich szczegółowa analiza jest zatem niezbędna. W pracy zrezygnowano natomiast z typowego rozdziału prawnoporównawczego, polegającego na przedstawieniu szczegółowej procedury przyznawania pomocy z EFRROW w porządkach prawnych poszczególnych krajów członkowskich Unii. Jest to uzasadnione zasadą autonomii proceduralnej, która wprowadza regułę, iż sądy oraz organy administracyjne państw członkowskich stosują prawo unijne na podstawie krajowych przepisów proceduralnych . W odniesieniu do większości państw członkowskich UE dystrybucja środków z funduszu następuje w oparciu o wytyczne rozdziału środków z EFRROW, które nie mają charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Model taki nie może zatem stanowić podstawy postulatów dla polskiego ustawodawcy. Uregulowanie praw i obowiązków beneficjentów powinno wynikać z systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Przyjęte założenia i zastosowane metody badawcze w istotny sposób wpłynęły na zakreślenie badanego obszaru, na który składa się szereg szczegółowych uregulowań dotyczących zarówno sfery prawa administracyjnego, jak i cywilnego, będących przedmiotem regulacji wielu aktów prawnych. Prawo rolne jest kompleksową gałęzią prawa, która może zostać wyodrębniona przy uwzględnieniu kryterium celu regulacji, realizowanego przy pomocy specjalnych instytucji prawnych. Obszaru badań nie można zatem zawęzić do prawa cywilnego czy administracyjnego, gdyż nie pozwoliłoby to na uwzględnienie specyfiki stosunków rolnych. Prawo rolne jest bowiem gałęzią prawa, która nie posługuje się jedną metodą, lecz korzysta z obu metod. Konieczne jest zatem poszukiwanie płaszczyzny zbliżenia metody cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej, z uwzględnieniem właśnie owego aspektu rolnego.