Cieślik Ziemowit, Umowa administracyjna w państwie prawa

Zasada państwa prawa należy do kanonu zasad ustrojowych państw współczesnych. Jej koniecznym elementem jest wymóg związania administracji prawem. Organy publiczne mogą działać jedynie na podstawie i w ramach kompetencji, ponieważ postępowaniem ludzi powinno rządzić prawo, a nie dobra lub zła wola osób, które sprawują funkcje publiczne (la régime du bon plaisir). Uzasadnienie praworządności opiera się na przekonaniu, że aby władza publiczna mogła być sprawiedliwa, musi mieć jasno wyznaczone granice swojego działania. Poza nimi rozciąga się sfera wolności jednostki, mająca wyraz w przyrodzonych jej prawach. Państwo, w służbie tym prawom, znajduje legitymację i wyczerpuje swą rolę. Granice jego imperium wyznacza prawo. Instytucjonalnym wyrazem władzy publicznej jest administracja. W państwie praworządnym jej działaniami sterują ustawy, określając kompetencje i wyznaczając zadania. Właściwie, według zwolenników formalnej metody stosowania prawa, administracja powinna ograniczyć się wyłącznie do mechanicznego stosowania ustaw. Konkretyzacja ogólnych przepisów prawa przebiegać ma zawsze według stałej matrycy i kończyć się władczym rozstrzygnięciem sprawy w formie aktu administracyjnego.

Umowa, inaczej niż akt administracyjny, dochodzi do skutku w drodze negocjacji. Nie tyle realizuje prawo, co - choć prawem związana - tworzy nowy stan prawny na podstawie zgodnego oświadczenia woli stron. Partnerzy są równouprawnieni. W ramach swojej gestii działają autonomicznie, wyznaczając cele swojego działania oraz metody ich realizacji. Treść umowy jest zasadniczo wynikiem kompromisu, poprzedzonego procesami ścierania się interesów obu stron. Założeniami kontraktowego działania są chęć ustąpienia i brak arbitralności.

Czy umowa może stać się instrumentem związanej prawem administracji? Czy zasada swobody kontrahowania jest do pogodzenia z legalistycznymi wymogami państwa prawa? Jakie skutki może mieć dla założeń systemu prawa administracyjnego wprowadzenie doń elementów dyspozytywnych?

Cenne wskazówki, które mogą zostać wykorzystane przy próbach sformułowania odpowiedzi na postawione pytania, zawarte są w doktrynie prawa niemieckiego. Badania poświęcone kwestii dopuszczalności stosowania umów w prawie publicznym mają w Niemczech długą, ponadstuletnią tradycję. W ich ramach rozważano wiele kwestii o charakterze ogólnym: m.in. problem określenia treści zasady państwa prawa, zagadnienie metody działania władzy publicznej, problem demokratyzacji postępowania administracyjnego i postępującej utraty zdolności kierowniczych przez państwo. Od z górą dwudziestu lat umowa administracyjna jest wyraźnie uregulowana w przepisach prawa Republiki Federalnej a organy administracji niemieckiej często sięgają po tę formę działania. Również orzecznictwo, dotyczące umów publicznych, jest bogate i różnorodne.

Powyższe okoliczności zadecydowały o treści prezentowanej publikacji. Praca zawiera charakterystykę uregulowania umowy administracyjnej w prawie niemieckim oraz zestawienie poświęconych jej poglądów doktryny i orzecznictwa. Na tym tle została podjęta próba wskazania, że, po pierwsze, umowa administracyjna jest instytucją charakterystyczną dla szczególnej formy państwa prawnego, tj. socjalnego państwa prawa, oraz, po drugie, że włączeniu jej do systemu prawa administracyjnego towarzyszy zawsze osłabienie rygorów zasady związania administracji prawem. Proces przekształcania się państwa liberalnego w państwo socjalne jest równoległy do procesów reinterpretacji założeń praworządności ustroju oraz do rozszerzania się zakresu aktywności władzy publicznej. Wprowadzenie umowy administracyjnej do porządku prawnego jest formą reakcji na głębokie przemiany w pojęciu roli władzy publicznej. Funkcja ochronna instytucji oraz zawarty w jej konstrukcji element demokratyzacji postępowania administracyjnego są wtórne wobec prawdziwego zadania, dla jakiego została ona powołana - sprostania nowej sytuacji, w jakiej znalazło się państwo pod koniec XX wieku.

Praca składa się z czterech rozdziałów. Każdy z nich zakończony jest podsumowaniem - zestawieniem wniosków, które następnie, w zakończeniu, posłużą do sformułowania konkluzji ostatecznych oraz do próby postawienia prognozy, dotyczącej przyszłych losów instytucji umowy administracyjnej w prawie polskim.

W pierwszym rozdziale omówione są dwie podstawowe koncepcje (fazy) państwa prawa: państwo liberalne oraz socjalne. Rozumienie celów i zakresu działalności publicznej, charakterystyczne dla każdej z tych koncepcji, determinuje odmienne wizje pojęcia ustawy oraz form działania administracji publicznej. Wyróżnione w tym rozdziale kategorie, jak: państwo konstytucyjne i państwo administracyjne, wykonywanie prawa i osiąganie celów, administracja ingerująca i świadcząca, wyznaczają teoretyczną perspektywę rozważań, podjętych w dalszych rozdziałach tej pracy.

Rozdział drugi zawiera zwięzłą charakterystykę instytucji umowy administracyjnej, w kształcie nadanym jej przez regulację federalnej ustawy o postępowaniu administracyjnym z 1977 roku. Centralne miejsce w rozważaniach zajmuje jeden z typów umowy: umowa zawierana między organem administracji i jednostką, zwana umową subordynacyjnoprawną. Szczególnie podkreślone zostaną te elementy treści instytucji, w których przejawia się obca prawu zobowiązań, a charakterystyczna dla prawa publicznego zasada oficjalności.

W rozdziale trzecim przedstawione zostaną poglądy niemieckiej doktryny i orzecznictwa na kwestie związane z problemem dopuszczalności umów zawieranych przez organy publiczne. Zarówno w okresie przed wprowadzeniem tej instytucji do systemu prawa niemieckiego, jak i później, sedno rozważań stanowiła relacja założeń instytucji do konstytucyjnej zasady praworządności. Głównym wątkiem prezentowanych rozważań będzie próba odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu wprowadzenie elementów kooperacji do postępowania administracyjnego prowadzi do zmiany koncepcji związania administracji prawem.

Rozdział ostatni poświęcony jest koncepcji umowy publicznoprawnej w prawie traktatów europejskich. Akcent położony zostanie na próbach ustalenia, czy istnieją formalnoprawne podstawy do stosowania umów tego typu przez organy Wspólnot. Zaprezentowane zostaną również poglądy doktryny prawa europejskiego, odnoszące się do poruszanych we wcześniejszych rozdziałach kwestii, m.in. dopuszczalności umów o charakterze publicznym. Tendencje, rysujące się w tej mierze w prawie europejskim, z pewnością będą silnie oddziaływać w przyszłości na prawo polskie.

Dyskusje związane z kontrowersjami wokół umów administracyjnych znalazły wyraz w bardzo obszernej literaturze. W jednej z najnowszych publikacji podjęta została próba zestawienia kompletnej bibliografii przedmiotu. Liczy ona - mimo że jest oparta prawie wyłącznie na wydawnictwach niemieckich i amerykańskich - 35 stron. Niemniej możliwe jest wskazanie takich pozycji, które - przynajmniej na gruncie niemieckiej nauki prawa zobowiązań publicznych - uchodzą za klasyczne. Należy do nich z pewnością napisana jeszcze pod koniec XIX wieku rozprawa Ottona Mayera pod tytułem Nauka o umowie publicznoprawnej. W latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku wydane zostały, niemal w tym samym czasie, trzy ważne monografie, dotyczące instytucji umowy administracyjnej. Były to Umowa administracyjna Maxa Imbodena, Granice dopuszczalności umów publicznoprawnych Jürgena Salzwedela oraz Podstawy nauki o umowie prawa publicznego Klausa Sterna. Prace te wyznaczają przełomowy moment w poglądach doktryny niemieckiej na temat zasadności korzystania przez administrację z umów angażujących władztwo publiczne. Dotychczas, śladem negatywnej opinii O. Mayera, umowy administracyjne były odrzucane przez zdecydowaną większość przedstawicieli nauki prawa administracyjnego w Niemczech. Po publikacji tych książek to przeciwnicy kontraktowego działania organów władzy zmuszeni zostali do obrony swoich pozycji. Współcześnie instytucja umowy jest niemal powszechnie akceptowana. Dyskusje dotyczą kwestii szczegółowych lub pewnych tendencji generalnych w prawie administracyjnym, których wyrazem jest stosowanie przez organy publiczne form działania, zakładających współpracę ze stronami postępowania. Doskonałym przykładem nowego podejścia w doktrynie jest krótki tekst Eberharda Schmidt-Aßmanna - Prawo umów administracyjnych. Między związaniem prawem a administracyjnym kształtowaniem.

W polskim systemie prawa administracyjnego brak jest regulacji instytucji umowy administracyjnej. Z tego powodu instytucja ta nie cieszy się - jak dotąd - wielkim zainteresowaniem w nauce. Jednak problemy zbliżone do kwestii roztrząsanych w Niemczech podjęte zostały również w Polsce - tyle że w bardziej ogólnym kontekście, tj. w ramach dyskusji na temat niewładczych form działania administracji publicznej. W starszym piśmiennictwie ważne wypowiedzi na ten temat znaleźć można m.in. u Jerzego Langroda w Instytucjach prawa administracyjnego oraz u Jerzego Starościaka w Systemie prawa administracyjnego. Współcześnie kwestią działań niewładczych zajmuje się np. Wojciech Chróścielewski (Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej) oraz - w nieco innym kontekście - Stanisław Biernat (Prywatyzacja zadań publicznych). W ramach badań porównawczych wprost o umowie administracyjnej w Niemczech pisali m.in.: Franciszek Mayer w książce pt. Postępowanie administracyjne krajów zachodnich oraz Bogdan Dolnicki w artykule Umowa publicznoprawna w prawie niemieckim.