Łaszczyca Grzegorz, Matan Andrzej, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego

Opracowanie obejmuje zagadnienia umorzenia postępowania administracyjnego w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Termin "ogólne postępowanie administracyjne" przyjmujemy w znaczeniu, jakie nadaje mu doktryna postępowania administracyjnego, odnosząc go do określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego trybu załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracyjne, w formie decyzji administracyjnej. Ściślej rzecz ujmując, stanowi ono "regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administrujące oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej". Ogólne postępowanie administracyjne określa się jako "postępowanie administracyjne w ścisłym znaczeniu".

Ogólne postępowanie administracyjne stanowi podstawową część "jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego", w zakres którego wchodzą także jurysdykcyjne postępowania szczególne, uregulowane odrębnymi (w stosunku do k.p.a. - dop.aut.) aktami normatywnymi. W zasadzie, poza zakresem rozważań pozostawiamy zagadnienia umorzenia postępowania, regulowane w ramach przepisów proceduralnych o charakterze szczególnym. Jednakowoż należy mieć na względzie postanowienia art. 5 § 1 k.p.a. ustanawiającego zasadę wyłączności Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku odesłania w regulacjach odrębnych do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Tym samym rozważania dotyczące umorzenia w postępowaniu ogólnym będą mieć także znaczenie tam, gdzie mamy do czynienia z procedurami szczególnymi wobec Kodeksu postępowania administracyjnego. Aktualny pozostaje pogląd J. Pokrzywnickiego, wedle którego właściwość postępowania ogólnego wynikać będzie z wyraźnych "odsyłaczy do tego postępowania zawartych w normach specjalnych postępowania, bądź na skutek luk proceduralnych w tych normach, które wobec uniwersalizmu postępowania ogólnego, szczególnie w myśl judykatury trybunalskiej, rozciąga się pomocniczo i na te procedury".

Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc skonkretyzowanie praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego prawa. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy powoduje konieczność umorzenia postępowania. Z tych względów umorzenie postępowania traktować należy jako instytucję procesową o charakterze wyjątkowym. Unicestwia ona bowiem postępowanie i uniemożliwia ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z tego względu przesłanki umorzenia nie mogą być traktowane w sposób rozszerzający.

Przedmiot pracy stanowi procesowa instytucja umorzenia postępowania określona w art. 105 k.p.a. Ustawy odrębne mogą wprowadzać inne podstawy umorzenia postępowania, mające z reguły charakter rozstrzygnięć epizodycznych. Wiąże się to z przemianami w sferze zakresu działania administracji publicznej, a w szczególności z ograniczeniem jej reglamentacyjnej funkcji. W odniesieniu do spraw administracyjnych zawisłych pod rządami starych przepisów zazwyczaj przewiduje się obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, jednakże nie na podstawie art. 105, lecz na podstawie przepisów odrębnych, które wprost o tym stanowią. Przepis art. 105 w tych przypadkach określa procesową formę zakończenia postępowania.

Zasadniczą przesłanką umorzenia postępowania będzie jego "bezprzedmiotowość". Rozważyć zatem trzeba, kiedy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Można założyć, rozumując a contrario, że występuje ona wtedy, gdy brak "przedmiotu" postępowania ogólnego. Samo pojęcie przedmiotu postępowania, a co za tym idzie i jego bezprzedmiotowości, nie jest rozumiane w sposób jednoznaczny tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują także możliwość umorzenia postępowania nie ze względu na znamię "bezprzedmiotowości" (w znaczeniu obiektywnym), ale w wyniku wniosku strony, na żądanie której postępowanie wszczęto (art. 105 § 2 k.p.a.). Ponadto znajdujemy w Kodeksie postępowania administracyjnego szczególne podstawy umorzenia postępowania, określone w art. 61 § 2, art. 98 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz w art. 138 § 1 pkt 3.