Monografie
Opublikowano: LEX/el. 2015
Rodzaj: monografia
Autor monografii:

Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko jako instytucja prawa ochrony środowiska

Autor fragmentu:

WSTĘP

Typową cechą charakteryzującą współcześnie administrację publiczną jest przyrost tzw. prawa programowego , obejmującego przyjmowanie przez administrację różnego rodzaju planów i programów, które w tym opracowaniu określone są zazwyczaj zbiorczym pojęciem „dokumentów strategicznych”. Jest rzeczą oczywistą, że administracja działa w sposób zaplanowany, ale zainteresowanie doktryny wzbudza zwłaszcza jego skala, w dużej mierze wywołana przez ośrodki zewnętrzne wobec administracji krajowej, tj. Unię Europejską, która kładzie nacisk także na badanie skutków środowiskowych wdrożenia tych dokumentów. Przyjmowanie aktów prawa programowego, tj. polityk, strategii, planów, programów, koncepcji, założeń itp., wiąże się z uczestnictwem różnych podmiotów w procesie ich podejmowania. Decyzje publiczne są bowiem zawsze wynikiem działań polityków, urzędników oraz grup interesu i ekspertów, a ponadto podlegają ocenie dokonywanej przez społeczeństwo.

Szczególnym instrumentem, który umożliwia społeczeństwu wyrażenie opinii na temat kształtu przyszłych dokumentów, programujących różne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego na skalę krajową, regionalną i lokalną oraz ich wypływu na środowisko, są strategiczne oceny oddziaływania na środowisko. Służą one ocenie i kwantyfikacji oraz minimalizacji skutków, które mogą powstać w przyszłości dla środowiska w związku z realizacją projektowanych dokumentów. Jednakże uznanie, że celem postępowania w sprawie SOOS jest wyłącznie ocena wpływu na środowisko, jest zbytnim uproszczeniem. W założeniu procedura ta służy przekształceniu procesów decyzyjnych tak, by względy ochrony środowiska były rozważane na równych prawach z innymi; tym samym miernikiem skuteczności oceny jest nie tyle stwierdzenie, w jakim stopniu względy ochrony środowiska przeważyły nad innymi względami, co raczej stwierdzenie, czy na każdym etapie procesu decyzyjnego były one wszechstronnie i rzetelnie rozważane i czy zostały wzięte pod uwagę na równi z uwarunkowaniami ekonomicznymi i społecznymi. Takie ujęcie ocen strategicznych dominuje w prawodawstwie unijnym (dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko), a z tego poziomu promieniuje na regulacje krajowego prawa ochrony środowiska. Gwarancję artykulacji w postępowaniu w sprawie SOOS różnych punktów widzenia zapewnia po pierwsze udział w postępowaniu wyspecjalizowanych służb ochrony środowiska i ochrony zdrowia, które wyrażają opinie lub dokonują uzgodnień w sprawie oceny wpływu skutków projektowanego dokumentu na środowisko i zdrowie; a po drugie - udział społeczeństwa, uznawany za niezbędny element zwiększenia przejrzystości samego procesu decyzyjnego i polepszenia jakości podejmowanych rozstrzygnięć na podstawie wiedzy tzw. ekspertów lokalnych, czyli członków społeczeństwa.

Udział społeczeństwa w SOOS z jednej strony ujmowany jest w duchu społeczeństwa obywatelskiego, to znaczy, że - służąc polepszeniu jakości samej procedury SOOS i jej efektów - sprzyja także budowaniu i utrwalaniu więzi pomiędzy członkami społeczeństwa i nawiązywaniu lub utrwalaniu ich relacji (więzów kooperacji lub współuczestnictwa) z organami administracji publicznej. Pełni także rolę stricte informacyjną, zarówno o samych zamierzeniach władz publicznych, jak i o wpływie (skutkach) tych zamierzeń na środowisko, a tym samym na życie i zdrowie ludzi. Ponadto ujęcie administracji w duchu good governance ukazuje pewne cechy charakterystyczne, przydatne w dalszych analizach - na czele z postulatem zagwarantowania odpowiednich procedur partycypacyjnych i konsultacyjnych ze społeczeństwem w procesie podejmowania decyzji publicznych, co gwarantować ma z jednej strony jawność i przejrzystość życia publicznego, a z drugiej - zaangażowanie społeczeństwa w podejmowane rozstrzygnięcia, które dzięki temu wyrażają cechę rozliczalności i odpowiedzialności.

Dlatego też udział społeczeństwa w ochronie środowiska, a ściślej mówiąc - w ocenie skutków dla środowiska działań podejmowanych przez władze publiczne, zakwalifikowany został w regulacji ustawowej jako szczególna, wyodrębniona przedmiotowo i proceduralnie forma współuczestnictwa społeczeństwa w sprawowaniu władzy publicznej. Dostrzegając owo wyodrębnienie przedmiotowe i proceduralne, pozostawiam poza zakresem zainteresowania wszelkie inne formy, w których społeczeństwo może współuczestniczyć w wykonywaniu władzy publicznej, ustanawiane jako normy prawa pozytywnego na poziomie ustawowym (jak konsultacje społeczne lub referendum) czy w aktach prawa miejscowego (jak lokalne wysłuchanie publiczne) oraz stanowiące instrumenty udziału społeczeństwa w tworzeniu prawa (komisja trójstronna, wysłuchanie publiczne czy obywatelska inicjatywa prawodawcza). Nawet jeśli te instrumenty są wykorzystywane jako te instytucje społeczeństwa obywatelskiego, które mogą służyć ochronie środowiska, to jednak nie są instrumentami wyspecjalizowanymi ani przedmiotowo, ani co do formy proceduralnej jako instrumenty udziału społeczeństwa w ochronie środowiska.

Taką specyfikę wykazuje wyłącznie udział społeczeństwa w ochronie środowiska, obejmujący udział „każdego” w podejmowaniu rozstrzygnięć indywidualnych, udział społeczeństwa w postępowaniu w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko, a także współdziałanie organizacji ekologicznych, jednostek pomocniczych samorządu gminnego, samorządu pracowniczego, jednostek ochotniczych straży pożarnych oraz związków zawodowych w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji. Trzecia z wyżej wymienionych form, jako mająca w zasadzie wyłącznie charakter dobrowolny i realizowana w postaci działań niewładczych, w tym także faktycznych, z uwagi na swoją specyfikę, nie stanowi w żadnej mierze przedmiotu zainteresowania w tym opracowaniu. Z kolei pierwsza procedura, ze swej natury bliższa życiu, wiążąca się z silnymi reakcjami społeczeństwa, noszącymi częstokroć charakter konfliktów ekologicznych, stanowiących reakcję na realizację inwestycji w określonej lokalizacji, jest najlepiej rozpoznana w literaturze przedmiotu. Powodem zainteresowania doktryny tym zagadnieniem są bliższe związki tego postępowania z procedurą administracyjną oraz kontrowersyjne w swej treści regulacje na poziomie ustawowym, zwłaszcza przydające organizacjom ekologicznym szczególne uprawnienia do składania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz skargi do sądu bez wyczerpania toku instancji. Innym powodem zainteresowania doktryny tym zagadnieniem była sprzeczność regulacji krajowej z prawem unijnym w latach 2000-2008 oraz przyjmowanie rozwiązań krytykowanych (w zależności od ich kształtu) przez organizacje ekologiczne lub lobby inwestorskie. Co więcej, zagadnienie udziału organizacji społecznych, w tym ekologicznych, w postępowaniu administracyjnym stanowi wątek od lat eksploatowany bardzo szeroko na gruncie kpa.

Natomiast udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie strategicznych ocen oddziaływania na środowisko stanowi novum w sensie legislacyjnym; jurydyzacja postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityk, strategii, planów lub programów dokonała się bowiem dopiero w 2000 r. przepisami ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy te ewoluowały znacznie na przestrzeni czasu, by przyjąć od 2008 r. stosunkowo utrwalony kształt regulacji prawnej o charakterze wyczerpującym, swoistym i kompleksowym. Jednocześnie zaś stanowią zagadnienie stosunkowo mało rozpoznane przez doktrynę. Problematyka udziału społeczeństwa w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko nie była dotąd przedmiotem opracowania monograficznego. Szersze zagadnienie - udział społeczeństwa w ochronie środowiska - doczekało się opracowania monograficznego, które jednak w odniesieniu do udziału społeczeństwa w SOOS w żadnej mierze nie może zostać uznane za pretendujące choćby do miana wyczerpującego. Poszczególne wątki związane z problematyką udziału społeczeństwa w SOOS, w tym zwłaszcza mechanizmy gwarancyjne, pod kątem ich zgodności z prawem UE oraz konwencją z Aarhus, wielokrotnie formułował J. Jendrośka, samodzielnie lub wspólnie z M. Bar, oraz Z. Bukowski (wespół z powyższą dwójką autorów lub samodzielnie). Opracowania te, najczęściej mające charakter artykułów naukowych oraz wystąpień na konferencjach, w żaden sposób nie wyczerpały jednak tematu.

W innych opracowaniach monograficznych ujmujących w sposób szeroki zagadnienie „partycypacji społecznej” wprawdzie pojawiają się wątki dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, ale na tle szerszego zagadnienia, którym jest w ogóle udział społeczeństwa we współsprawowaniu władzy czy rozstrzygnięć (zwanych także decyzjami publicznymi, w odróżnieniu od decyzji administracyjnych) przez administrację publiczną, lecz mają one wybiórczy charakter. Stąd też także i te opracowania nie stanowią wyczerpującego opracowania materii będącej przedmiotem niniejszej książki.

Zasadniczym problemem, który można napotkać, dokonując analiz problematyki udziału społeczeństwa w SOOS w opracowaniach typu komentatorskiego, jest fakt, że ich autorzy najczęściej odsyłają czytelnika do refleksji wyrażonych w komentarzach do przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z adnotacją, że aktualne są poglądy wyrażone w komentarzach do tychże wcześniejszych przepisów. Jednakże z uwagi na specyfikę SOOS, niebędącą postępowaniem jurysdykcyjnym ipso iure, trudno mówić o „odpowiednim” stosowaniu czy nawet interpretowaniu tych przepisów, które skonstruowane zostały na potrzeby postępowania administracyjnego, poczynając od kwestii tak rudymentarnych, jak problematyka stron i innych uczestników postępowania na prawach strony, wraz z ich uprawnieniami procesowymi, przez jawność wewnętrzną postępowania i jej relacje do niezbędnej dokumentacji sprawy, a na relacji ponownego podania do publicznej wiadomości do obwieszczenia publicznego kończąc. Kluczowy problem to oparcie postępowania jurysdykcyjnego (administracyjnego i sądowoadministracyjnego) na kategorii interesu, które jest niewspółmierne i niemożliwe do wykorzystania wprost w sprawach z zakresu przyjmowania dokumentów strategicznych. To ujęcie zresztą stanowi w mojej ocenie największą słabość krajowego systemu prawa ochrony środowiska, uniemożliwiając składanie skarg na dokumenty naruszające krajowe prawo ochrony środowiska w interesie publicznym. Dlatego jedyne wypowiedzi judykatury ograniczają się do stwierdzenia nieważności uchwał dokonanych w trybie skargi organów nadzoru lub ze skargi osób, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez uchwałę niezgodną z prawem (w tym z prawem ochrony środowiska). Powszechnie akceptowana w polskim prawie administracyjnym koncepcja interesu prawnego jako podstawa formułowania roszczeń uniemożliwia złożenie skarg na przyjęte dokumenty strategiczne osobom, które naruszenia tegoż interesu nie wykazują, co sprawia, że orzeczenia dotyczące dokumentów strategicznych i udziału społeczeństwa w ich tworzeniu, z których można wyprowadzić zasadnicze dla tego zagadnienia ustalenia badawcze, stanowią rzadkość. Do opracowań o pomnikowym charakterze należy jedynie monografia Instytucje prawa ochrony środowiska. Geneza, rozwój, perspektywy , która jednak z uwagi na swoją ograniczoną objętość traktuje wątek udziału społeczeństwa w SOOS stosunkowo pobieżnie.

Te argumenty przesądzają za uznaniem faktu, że wyodrębnione zagadnienie udziału społeczeństwa w SOOS stanowi obszar nieobjęty dotąd pogłębioną refleksją doktrynalną, jak i wypowiedziami judykatury. Luki tej nie wypełniają także opracowania prawnicze przedmiotowo odnoszące się do samej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, nie dość, że nieliczne , to jeszcze pobieżnie prezentujące udział społeczeństwa jedynie jako element SOOS.

Dlatego warto zaprezentować ujęcie strategicznej oceny jako proceduralnie określonego ciągu czynności, o różnym stopniu sformalizowania, zmierzającego do ustalenia sytuacji prawnej podmiotów administrujących, a w niektórych przypadkach (powszechnie obowiązujących dokumentów strategicznych) także podmiotów administrowanych, regulowanego normami prawa ochrony środowiska w sposób kompleksowy, swoisty i wyczerpujący. Udział społeczeństwa w samej SOOS, jako etap szerszego postępowania zmierzającego do przyjęcia dokumentu strategicznego, należy rozpatrywać jako ogniwo ciągu działań prawnych. Koncepcja ta pozwala uzależnić poszczególne etapy postępowania od zaistnienia innych zdarzeń, właśnie o charakterze ogniw łączących poszczególne elementy procedowania nad projektem. Szczególnie istotnym ogniwem tego ciągu jest udział społeczeństwa, a jego kluczowe elementy stanowią: podanie do publicznej wiadomości, przygotowanie niezbędnej dokumentacji sprawy i jej wyłożenie w określonym terminie, które łącznie warunkują i umożliwiają złożenie uwag i wniosków, a finalnie - rozpatrzenie tychże. W założeniu gwarancję procesową w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w przypadku naruszenia któregokolwiek z tych etapów stanowią przepisy regulujące możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego przez osoby, których uprawnienia lub interesy prawne zostały naruszone przez podjętą uchwałę, zarządzenie lub inny akt przyjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Powiązanie udziału społeczeństwa z przyjmowaniem dokumentów strategicznych w postaci polityk, strategii, planów i programów nastąpiło za pośrednictwem postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i wykazuje cechę kompleksowości w tym sensie, że przepisy o udziale społeczeństwa w SOOS stosuje się do wszystkich dokumentów strategicznych wymagających SOOS na zasadach określonych w uuiś. Można więc uznać, że regulacja ta ma charakter sformalizowany i jednorodny, tzn. jest stosowana zawsze w ten sam sposób, ilekroć ustawa (przepisy uuiś lub ustaw sektorowych) tak stanowi.

W związku z tym stawiam w książce tezę badawczą, że przepisy regulujące udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie strategicznej ceny oddziaływania na środowisko łącznie tworzą instytucję prawa ochrony środowiska. Jest to instytucja rozbudowana, której sedno stanowi prawo składania uwag i wniosków, traktowane jako prawo „każdego”. Obowiązki organów administracji, związane z podaniem do publicznej wiadomości oraz przygotowaniem i wyłożeniem niezbędnej dokumentacji sprawy, stanowią refleks prawny prawa do złożenia uwag i wniosków, przysługujący „każdemu”. Podkreślić jednak należy, że taka konstrukcja nie tworzy w mojej ocenie publicznego prawa podmiotowego do uczestnictwa w SOOS ani nawet do rozpatrzenia uwag i wniosków przez organ administracji w sposób zgodny z wnioskiem, gdyż dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach skarg na dokumenty strategiczne, których przyjęcie lub zaniechanie przyjęcia narusza krajowe prawo ochrony środowiska, ograniczony został wyłącznie do grona podmiotów wykazujących, wespół z tym naruszeniem, także naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia. Dla realizacji konstrukcji publicznego prawa podmiotowego konieczne byłoby wykreowanie skargi do sądu administracyjnego, traktowanej jako actio popularis, a więc składanej w interesie publicznym. Braki w tym zakresie, związane w zasadzie wyłącznie z regulacją prawa do skargi przysługującą osobom, których interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone, nie tylko stanowią naruszenie norm prawa publicznego międzynarodowego w tym zakresie, ale także uniemożliwiają skuteczną ochronę środowiska jako dobra wspólnego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia interesów prawnych indywidualnych podmiotów.

Także i te braki stanowią argument do prezentacji zagadnienia udziału społeczeństwa w SOOS w niniejszej książce, z uwagi na możliwość sformułowania uwag de lege ferenda oraz postulatu zmiany dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie możliwości bezpośredniego stosowania art. 9 konwencji z Aarhus.

Z tak ukształtowanego przedmiotowego zakresu moich zainteresowań, odnoszących się do badania zasad, zakresu i konsekwencji udziału społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentów strategicznych, wyłączam jednakże udział społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentów strategicznych niewymagających SOOS, nawet jeśli dotyczą one środowiska i jego ochrony, jak np. programy ochrony środowiska. Wprawdzie przepisy ustawowe gwarantują udział społeczeństwa w ich przyjmowaniu, w związku z implementacją dyrektywy 2003/35/WE, to jednak udział społeczeństwa w ich tworzeniu dokonuje się poza ramami strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Tryb ten może być wprawdzie tożsamy z udziałem gwarantowanym w ramach SOOS, ale też może całkowicie lub częściowo od niego odbiegać (czego przykładem są np. odnośne normy ustawy - Prawo wodne). Także wątek oceny transgranicznej co do zasady wyłączam z zakresu tematycznego książki. Uznaję bowiem, że dla społeczeństwa podlegającego jurysdykcji RP w jej granicach ocena transgraniczna dla projektów dokumentów krajowych, których oddziaływania mogą być odczuwalne na terytorium innych państw lub obszarach niepodlegających niczyjej jurysdykcji w ramach SOOS z punktu widzenia samego ukształtowania procedury, nie wykazuje żadnych elementów specyficznych. Natomiast udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie przyjęcia dokumentu strategicznego w innym państwie, którego oddziaływania mogłyby być odczuwalne na terytorium RP, nie stanowi krajowego postępowania w sprawie SOOS, które wyznacza zakres przedmiotowy książki, będąc także przedmiotem odrębnych regulacji międzynarodowych.

Za takimi wyłączeniami przemawia także fakt, że zespół przepisów składających się na instytucję udziału społeczeństwa w SOOS został wyodrębniony przez prawodawcę tak koncepcyjnie, jak i w sposób formalny, stanowiąc odrębny rozdział działu III uuiś, a argumenty za jego wyodrębnieniem stanowiły względy natury zarówno prawnej (konieczność dostosowania prawodawstwa do postanowień konwencji z Aarhus i dyrektywy 2001/42/WE), jak i aksjologicznej, związane z wdrażaniem koncepcji zrównoważonego rozwoju. Istotniejszy dla uznania udziału społeczeństwa w SOOS za instytucję prawną jest jednak fakt, że przepisy uuiś tworzą dla tej instytucji wyłączne ramy prawne, niepodlegające modyfikacji w żadnych przepisach ustaw sektorowych. Ponadto jest to instytucja homogeniczna, której normy ukształtowane są w sposób wyczerpujący.

Wyodrębnienie tej instytucji wiąże się także ze specyficznym zakresem przedmiotowym - decydujące znaczenie mają tutaj postanowienia określające rodzaje dokumentów wymagające SOOS, ale wyodrębnione nie ze względu na ich nazwy czy poziom, na którym są przyjmowane, lecz za pośrednictwem kryterium przedmiotowego (art. 46 p. 1 i 2 uuiś) lub skutkowego (oddziaływanie na obszar Natura 2000 - art. 46 p. 3 uuiś).

Tak wyodrębniona kategoria dokumentów, obejmująca w gruncie rzeczy bardzo szeroką gamę aktów, jak plany, programy, polityki, strategie, prognozy, analizy, koncepcje itp., poddana jest procedurze, w której stanowiska swe, oprócz „kompetentnych władz”, zajmują także członkowie społeczeństwa, działający indywidualnie bądź w zorganizowanych grupach przyjmujących postać stowarzyszeń i fundacji, jak i reprezentujący twory niesformalizowane, jak np. komitety protestacyjne czy grupy poparcia. Prawo wyrażenia swych poglądów gwarantuje im konwencja z Aarhus jako uzasadnienie prawa do życia w czystym środowisku należytej jakości, co uznawane jest za gwarancję procesową prawa do środowiska.

Gwarancje procesowe udziału społeczeństwa w SOOS wiążą się z uzasadnieniem aksjologicznym tegoż udziału - z jednej strony dotyczącym prawa do życia w czystym środowisku należytej jakości, z drugiej odnoszącym się do jakości samego procesu decyzyjnego i jego aspektów informacyjno-edukacyjnych, na wzmacnianiu społeczeństwa obywatelskiego kończąc. Budzenie świadomości ekologicznej społeczeństwa, informowanie każdego o stanie środowiska, jego przewidywanych zmianach, wpływie projektowanego dokumentu na środowisko per se, a przez to: na życie i zdrowie ludzi w odniesieniu do projektowanych dokumentów jest jednak bardzo trudne. Nie można ukrywać, że słabość SOOS to zazwyczaj duży obszar oddziaływania dokumentu, mający dla społeczeństwa dość abstrakcyjny charakter. Nie zawsze bowiem sporządza się prognozę dla dokumentów wyznaczających ramy dla planowanych przedsięwzięć, których lokalizacja mogłaby zaktywizować społeczność lokalną. Często dokumenty te są tak ogólne, że trudno zaangażować w ich kreację społeczeństwo niedostrzegające dla siebie płynących stąd ani korzyści, ani zagrożeń. Dlatego w sprawozdaniu w sprawie stosowania i skuteczności dyrektywy 2001/42/WE z 2009 r. postuluje się uzupełnianie narzędzi procesowych innymi instrumentami, jak wysłuchania publiczne, konferencje itp., które jednak prawie wcale nie są wykorzystywane w Polsce, mieszcząc się wyłącznie w kategorii działań faktycznych. Jako takie, które mogą być podejmowane, lecz co do których ustawa nie wprowadziła obowiązku podejmowania, pozostawiam je poza zakresem zainteresowania, zwłaszcza że wątek ten eksplorowałam już we wcześniejszych opracowaniach .

Podstawę prowadzonych rozważań stanowią następujące cele badawcze:

1.

Należyte umiejscowienie udziału społeczeństwa w ochronie środowiska w kontekście uwarunkowań aksjologicznych na tle koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, good governance oraz koncepcji zrównoważonego rozwoju, wraz z prezentacją siatki pojęciowej, wykorzystywanej następnie do zdefiniowania i określenia granic udziału społeczeństwa w SOOS.

2.

Próba wyinterpretowania z przepisów prawa ochrony środowiska tych regulacji prawnych, które składają się na instytucję udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, z uwzględnieniem specyfiki strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jako zbioru przepisów o charakterze co do zasady proceduralnym, wraz z prezentacją ich genezy i postulatów dotyczących możliwości przyjęcia w Polsce modelu policy appraisal jako bliższego duchem koncepcji szerokiego udziału społeczeństwa w tworzeniu projektu dokumentu.

3.

Wyodrębnienie i analiza przepisów składających się na zbiory norm pełniących rolę gwarancyjną dla zabezpieczenia należytego udziału społeczeństwa w SOOS, z uwzględnieniem ogniw wynikających z koncepcji ciągu działań prawnych związanych z tym udziałem, tj. podania do publicznej wiadomości, przygotowania i wyłożenia niezbędnej dokumentacji sprawy oraz prawa złożenia uwag i wniosków.

4.

Prezentacja zagadnień teoretycznych związanych z dostępem do wymiaru sprawiedliwości w sprawach przyjęcia dokumentów strategicznych naruszających krajowe prawo ochrony środowiska, zgodnie z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus oraz w sprawach bezczynności legislacyjnej naruszającej to prawo, jako kluczowej gwarancji procesowej realizacji prawa składania uwag i wniosków, wraz ze wskazaniem praktycznych implikacji wywołanych przez wadliwą i niepełną implementację konwencji z Aarhus.

Wyżej wzmiankowane cele badawcze w rozdziałach II-VI uzupełniane są o refleksję o charakterze historycznym, uzasadniającą współczesny kształt danej regulacji oraz wnioski de lege ferenda.

Udowodnienie wyrażonej powyżej tezy badawczej oraz realizacja założonych celów badawczych wymaga przede wszystkim analizy przepisów prawa ochrony środowiska, zarówno krajowego, jak i pochodzącego z innych ośrodków decyzyjnych, co wydaje się uzasadnione z uwagi na fakt istnienia w Polsce multicentrycznego systemu źródeł prawa. Analizom poddaję zarówno odnośne postanowienia dyrektywy 2001/42/WE, jak i innych dyrektyw, w tym zwłaszcza 2003/4/WE (z uwagi na konieczność wykładni prounijnej przepisów art. 16 w związku z art. 31 uuiś), oraz opracowania instytucji unijnych, mieszczące się w kategorii soft law, które - nie mając charakteru wiążącego, zgodnie ze słynnym orzeczeniem TS UE C-322/88 w sprawie Grimaldi - wpływają jednak na sposób interpretowania i stosowania pojęć użytych w prawodawstwie krajowym. Do norm prawa krajowego podlegających analizie zaliczam przede wszystkim uuiś oraz normy konwencji z Aarhus, pomocnej zwłaszcza w odkodowywaniu aksjologii norm prawa ochrony środowiska, jak również normy innych aktów ustawowych i podustawowych, o ile to konieczne.

Odnosząc się do powodów, dla których poddaję analizom konwencję z Aarhus, chcę podkreślić, że wprawdzie jej normy co do zasady zostały wdrożone do prawodawstwa krajowego, to jednak widzę potrzebę jej bezpośredniego stosowania tam, gdzie sposób wdrożenia jest nieprawidłowy lub w ogóle nie został dokonany. Podobnie dzieje się w przypadku niektórych norm dyrektyw: 2003/4/WE i 2001/42/WE. Dlatego, omawiając te regulacje jako wprowadzenie do kolejnych rozdziałów, łącznie określam je jako prawo supranarodowe i odnoszę się do tych postanowień, których prawidłowej implementacji zaniechał prawodawca.

Wobec aktów prawa (międzynarodowego publicznego, unijnego i krajowego) stosuję metody hermeneutyczne badania prawa, akceptując pogląd, że interpretacja tekstu prawnego możliwa jest nie tylko na poziomie gramatycznym i strukturalnym, ale także historycznym, psychologicznym oraz racjonalno-krytycznym , z uwagi zarówno na uwarunkowania historyczne, w jakich kształtowało się prawo ochrony środowiska (w tym instytucja udziału społeczeństwa w ochronie środowiska), jak i otoczenie zewnętrzne, w tym zwłaszcza postępujące procesy globalizacji, zwiększające złożoność gospodarki i społeczeństwa oraz znaczący wzrost zainteresowania społeczeństwa rozstrzygnięciami podejmowanymi przez władze publiczne. W związku z powyższym do interpretacji przepisów zastosowano metodę językowo-logiczną (dawniej: formalno-dogmatyczną), a w mniejszym zakresie, uzasadnionym koniecznością udowodnienia tezy głównej oraz osiągnięcia poszczególnych celów badawczych, także metodę socjologiczną i aksjologiczną, zaś w ogólniejszych kategoriach - metody: analityczną i syntetyczną.

Analiza prawodawstwa byłaby jednak uboga, gdyby nie zostały na nią nałożone refleksje doktryny. Znaczącą implikację dla interpretacji przepisów stanowi także orzecznictwo, zarówno krajowych sądów i trybunałów, jak i Trybunału Sprawiedliwości UE oraz - tytułem uzupełnienia - także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Bogactwo orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych uzupełniane jest przez rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego o najwyższej doniosłości, związane z wyjaśnianiem podstawowych dla książki pojęć.

Zagadnienia związane z udziałem społeczeństwa w SOOS rozpocząć wypada od prezentacji ogólnych koncepcji uzasadniających udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji publicznych. Problematyce tej został poświęcony I rozdział pracy odnoszący się do tła prawnego, prakseologicznego i aksjologicznego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji publicznych, w tym w zakresie ochrony środowiska. W szczególny sposób podkreślić należy wiodące dla pracy uzasadnienia aksjologiczne, związane z dostrzeżeniem roli, jaką udział społeczeństwa w ochronie środowiska pełni w budowaniu i wzmacnianiu społeczeństwa obywatelskiego. Pomocne jest także powiązanie uzasadnień tegoż udziału z koncepcją good governan.ce stanowiącą synonim tworzenia nowych form instytucjonalnych i norm procesowych regulujących stosunki pomiędzy obywatelem a administracją. Zasada dobrego rządzenia propaguje rosnący udział obywateli w podejmowaniu decyzji i realizacji zadań publicznych. Wymaga to stale zwiększającej się jawności i przejrzystości, zarówno w procesie tworzenia polityk publicznych, jak i na poziomie indywidualnych decyzji, a legitymizacja podejmowanych rozstrzygnięć, gwarantująca rozważenie względów ochrony środowiska na równi z aspektami społecznymi i gospodarczymi, służy wdrażaniu koncepcji zrównoważonego rozwoju. Relacja między wdrażaniem zrównoważonego rozwoju i good governance odnoszona jest najczęściej do krajów rozwijających się i moim zdaniem doskonale opisuje ona także sytuację krajów Europy Środkowej i Wschodniej, w tym Polski, dotkniętych do niedawna znacznym deficytem instrumentów demokratycznych i budujących zręby społeczeństwa obywatelskiego.

W rozdziale I zaprezentowano także zasadnicze dla dalszej części pracy ustalenia terminologiczne, związane z wyjaśnieniem pojęć: „udział społeczeństwa w ochronie środowiska”, „postępowanie w sprawie ochrony środowiska” (jako aspekt przedmiotowy zagadnienia udział społeczeństwa w ochronie środowiska), jak również pogłębione analizy doktrynalne poświęcone pojęciu „społeczeństwa” i „każdego”. Ujęto w nim także rozważania dotyczące odmowy uznania prawa do udziału w ochronie środowiska za prawo podmiotowe oraz sposobu interpretacji normy art. 5 uuiś jako zasady opisowej, determinującej kształt instytucji, którą stanowi udział społeczeństwa w SOOS. Rozdział ten wieńczą zagadnienia dotyczące funkcji udziału społeczeństwa w SOOS, rozpatrywanej przez pryzmat funkcji prawa w znaczeniu socjologicznym, przez co rozumieć należy wszelkiego rodzaju skutki, jakie prawo wywołuje w życiu społecznym. Tym samym ocena, jakie funkcje pełni omawiana instytucja, dokonuje się przez pryzmat wpływu wprowadzonych uregulowań prawnych na rzeczywistość społeczną, tj. świadomość (ekologiczną i prawną) społeczeństwa, jawność życia politycznego, transparentność procesu podejmowania „decyzji urzędowych” czy - finalnie - stan środowiska.

Poza refleksjami teoretycznymi, stanowiącymi przedmiot rozdziału I, poświęconymi uzasadnieniom aksjologicznym i tetycznym oraz kwestiom terminologiczno-porządkującym, konieczne było umiejscowienie SOOS w systemie prawa ochrony środowiska. Stąd rozdział II poświęcony został koncepcji strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz sposobowi jej realizacji w krajowym prawie ochrony środowiska. W rozdziale tym zasygnalizowano zwłaszcza istotny wątek przedmiotu SOOS, czyli projektów polityk, strategii, planów i programów, dla których na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto zbiorcze określenie „dokumentów strategicznych”, a które łącznie mieszczą się w koncepcji aktów planowania o różnym statusie prawnym, podlegających podziałom z różnych punktów widzenia: mocy obowiązującej, prawnej formy działania czy cech planu oraz okresu obowiązywania (przy czym możliwe jest oczywiście także wprowadzanie innych kryteriów podziału). Bogactwo form i możliwości, którymi dysponuje prawodawca oraz organy stosujące prawo, musi zostać skonfrontowane z kwalifikacją do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Kluczowy dla ich kwalifikacji jest bowiem zakres przedmiotowy dokumentów (dokumenty z zakresu leśnictwa, energetyki, gospodarki odpadami, rolnictwa, zagospodarowania przestrzennego, turystyki, gospodarki wodnej itp.), a więc kryterium materialne lub ich oddziaływanie na obszar Natura 2000 (kryterium skutku, formułowane w oderwaniu od kryterium materialnego).

Ujęcie SOOS, jako postępowania mieszczącego się w koncepcji ciągu działań prawnych, wymaga wskazania poszczególnych ogniw tegoż ciągu, obejmujących tak właściwość organów, współdziałanie w zakresie opinii i uzgodnień z organami ochrony środowiska i ochrony zdrowia, jak i ustalenie zakresu przedmiotowego prognozy, monitoring skutków, a także podstawowe założenia dotyczące udziału społeczeństwa. Refleksje te prezentowane są każdorazowo na tle regulacji unijnej, gdyż to regulacje dyrektywy 2001/42/WE przesądziły o kształcie rozwiązań ustawowych. Istotne jest jednakże zasygnalizowanie innych możliwych sposobów ujęcia SOOS jako procesu interaktywnej wymiany informacji o celach i kształcie przyszłego dokumentu oraz efekcie oceny wyrażonym jakościowo, a nie ilościowo, współkształtowanych na każdym jej etapie we współudziale ze społeczeństwem. Model ten, zwany policy appraisal (tzw. model II), wywodzący się z anglosaskiej tradycji tworzenia aktów planowania i ich oceny oddziaływania na środowisko, został zastosowany w Polsce kilkukrotnie - w odniesieniu do sposobu badania oddziaływań, nie został jednak wdrożony jako model wszechstronnej współpracy ze społeczeństwem na każdym etapie tworzenia tak projektu dokumentu, jak i prognozy doń, co pozwala na formułowanie uwag i postulatów de lege ferenda.

Dwa kolejne rozdziały poświęcono obowiązkom organów administracji związanym z podaniem do publicznej wiadomości o przystąpieniu do sporządzania dokumentu i o jego przedmiocie (rozdział III) oraz przygotowaniem i udostępnieniem niezbędnej dokumentacji sprawy przygotowywanej w ramach SOOS (rozdział IV).

Podanie do publicznej wiadomości o wszczęciu postępowania w sprawie SOOS jest instytucją niezwykle specyficzną, bazującą koncepcyjnie na obwieszczeniach publicznych regulowanych przepisami kpa, co po raz kolejny ukazuje specyfikę postępowania w sprawie SOOS, które - wyrastając z postępowania administracyjnego - zyskało samodzielność proceduralną. Traktowanie postępowania w sprawie SOOS odrębnie od regulacji kpa wywołuje jednocześnie wiele wątpliwości związanych ze skutkami podania do publicznej wiadomości, a więc biegiem terminów i ich charakterem prawnym oraz konsekwencjami prawnymi ich naruszenia, które stanowią przedmiot analiz w omawianym rozdziale. Podkreślić należy, że podanie do publicznej wiadomości pełni podwójną rolę: po pierwsze - mając walor czysto informacyjny - wskazuje, że postępowanie w sprawie przyjęcia projektu dokumentu strategicznego się toczy; po drugie zaś, ma znaczenie kluczowe z tego względu, że warunkuje udział społeczeństwa. Skutkiem zaniechania podania do publicznej wiadomości w postępowaniu w sprawie SOOS jest stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru, a więc sankcja najsurowsza, ukazująca jak wielką wagę przywiązuje prawodawca do formalnych przesłanek wszczęcia postępowania z udziałem społecznym.

Dostęp do niezbędnej dokumentacji sprawy, stanowiący przedmiot refleksji w rozdziale IV, warunkuje złożenie uwag i wniosków stanowiących sedno procedury z udziałem społecznym. Kluczowe dla przygotowania tej dokumentacji jest ustalenie jej właściwego zakresu przedmiotowego oraz uwzględnienie wyłączeń jawności niektórych danych. Trudność tkwiącą w potrzebie wyważenia pomiędzy koniecznością ochrony interesów prawnie chronionych (dane niejawne, tajemnica statystyczna itp.) a jawnością procesu prowadzonego z udziałem społecznym pomagają rozwiązać test szkody i test ważenia interesów, których wykorzystanie stanowi konieczną konsekwencję prounijnej wykładni prawa krajowego w zakresie udostępniania informacji o środowisku, w związku z niewłaściwą implementacją dyrektywy 2003/4/WE do krajowego porządku prawnego. Jej zastosowanie stanowi obowiązek organu administracji, zaś wynik tej interpretacji, zawsze formułowany in concreto, będzie rozstrzygający dla zawartości niezbędnej dokumentacji sprawy. Ciążące z tego tytułu na organach administracji obowiązki, a zwłaszcza konieczność prounijnej wykładni, w tym stosowanie testu szkody i testu ważenia interesów w ramach kształtowania zawartości niezbędnej dokumentacji sprawy stanowią istotne wyzwanie w praktyce stosowania prawa przez organy ochrony środowiska, a jednocześnie wpływają na ostateczny kształt tej dokumentacji, udostępnianej społeczeństwu, determinując zakres przyszłych uwag i wniosków.

Wzmiankowane wyżej obowiązki organów ochrony środowiska stanowią refleks prawny w stosunku do prawa złożenia uwagi i wniosków, przysługującego każdemu i stanowiącego przedmiot refleksji naukowej w rozdziale V. Uwagi i wnioski stanowią na gruncie uuiś jednolitą kategorię pojęciową, odrębną od instytucji skarg i wniosków w rozumieniu kpa, składaną w ściśle określonym trybie przez „każdego”, tj. - literalnie rzecz ujmując - wszystkich bez wyjątku uprawnionych, bez możliwości jakichkolwiek wyłączeń czy dyskryminacji. Prawo każdego (a więc także osoby ubezwłasnowolnionej i małoletniej, cudzoziemca czy apatrydy) do złożenia uwag i wniosków traktowane jest w literaturze przedmiotu z jednej strony jako prawo do współdziałania z organami administracji, które dokonuje się ze względu na ich prawa i interesy , a z drugiej jako element prawa petycji ; z tym poglądem jednakże zgodzić się nie można, gdyż prawo złożenia uwag i wniosków - nie mając charakteru prawa doskonałego (tj. takiego, którego realizacja nie jest uzależniona od woli organu) - posiada wiele ograniczeń, związanych właśnie z brakiem roszczeń sądowych służących jego ochronie. Tym samym uznać należy, że ustawodawca zrezygnował z ustanowienia publicznego prawa podmiotowego, nie tylko w sferze udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, ale nawet do rozpatrzenia uwag i wniosków zgodnie z wnioskiem. Na tym tle dość stanowczo wypowiadają się sądy administracyjne, uznając, że rozpatrzenie uwag i wniosków nie oznacza konieczności ich uwzględnienia w treści dokumentu w sposób postulowany przez wnioskodawcę.

Temu zagadnieniu, a więc problematyce dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach skarg na dokumenty strategiczne, poświęcony został ostatni rozdział książki. Zaprezentowane w nim ujęcie jest nieco odmienne od proponowanego w poprzednich rozdziałach; braki regulacji krajowej w zakresie dostępu do sądu w sprawach dotyczących środowiska, jak również zaniechanie regulacji unijnej w tym zakresie, spowodowały konieczność bardzo szczegółowego teoretycznego omówienia przepisów konwencji z Aarhus. Uznając, że specyfika udziału społeczeństwa w SOOS koncentruje się wokół przyjmowania dokumentów strategicznych w formie innej niż decyzja administracyjna, swoje rozważania skoncentrowałam na problematyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego dostępu do wymiaru sprawiedliwości na tle art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Pozostałe ustępy art. 9 konwencji, za pośrednictwem regulacji unijnych, weszły na stałe do krajowego porządku prawnego, gwarantując dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach skarg na decyzje odmowne związane z udostępnianiem informacji o środowisku (art. 20 uuiś) oraz udziałem organizacji ekologicznych w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym w trybie art. 44 uuiś. Jednakże zaniechanie przyjęcia dyrektywy w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska spowodowało powstanie stanu niezgodności z konwencją w zakresie kwestionowania przed sądem naruszeń krajowego prawa ochrony środowiska przez postanowienia dokumentów strategicznych w interesie publicznym, jak też naruszeń prawa wywołanych przez zaniechanie ich przyjęcia. Analizie tych zagadnień poświęcono część teoretyczną rozdziału VI, w dalszej części prezentując istniejące w krajowym systemie prawa (a nie tylko w prawie ochrony środowiska) skargi na uchwały, akty i zarządzenia organów jst oraz wojewody i organów administracji niezespolonej. Ich zasadniczą wadą jest fakt, że skuteczne uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego wymaga - oprócz wskazania naruszenia prawa (ochrony środowiska) - także wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co wyklucza je ze sfery „skargi altruistycznej w ochronie środowiska” , tj. skargi składanej w interesie publicznym. Krytyczne oceny de lege lata zamykają propozycje de lege ferenda, związane przede wszystkim z postulatem rozszerzenia legitymacji skargowej choćby na organizacje ekologiczne uznane za działające w interesie publicznym w sprawach skarg na uchwały i inne akty organów jst, wojewody i organów administracji niezespolonej w województwie oraz utworzenie procedur umożliwiających zaskarżanie w interesie publicznym do sądu administracyjnego innych dokumentów strategicznych, przyjmowanych np. przez Radę Ministrów w drodze uchwały.

Specyfika udziału społeczeństwa w SOOS pozwalająca na jego uznanie za wyodrębnioną instytucję prawa ochrony środowiska wynika także z faktu, że w ramach ciągu działań organy administracji podejmują tak działania władcze, jak i niewładcze, służące nawiązaniu i utrzymaniu owych więzi o charakterze informacyjnym, kooperacji i współdziałania. Wkraczanie norm niewładczych, tj. niezabezpieczonych przymusem stanowi coraz bardziej widoczną tendencję w prawie ochrony środowiska, zwłaszcza w tych sferach działania organów ochrony środowiska, w których organy te aktywnie informują społeczeństwo o stanie środowiska czy zamierzeniach i planach mających wpływ na środowisko, oczekują informacji zwrotnej na temat takich projektowanych aktywności czy wręcz współdziałają w określeniu tych działań, wskazaniu priorytetów czy innej hierarchizacji celów działania lub akceptowanych metod. Tym, co popycha jednostki do odebrania informacji, wejścia w relację niewładczą z organami administracji, sformułowanie i wyrażenie własnych oczekiwań, jest albo interes publiczny, tj. działanie dla dobra ogółu, w myśl idei subsydiarności i dobra wspólnego, lub też troska o interes własny, indywidualny, prawny lub faktyczny, który pozostanie zaspokojony (lub nienaruszony) w przypadku realizacji interesu publicznego. Mowa tu zwłaszcza o sytuacji, w której aktywność organów administracji przyczyni się do ochrony lub poprawy stanu środowiska jako dobra wspólnego, a dzięki temu jednostki zabezpieczą oczekiwania i potrzeby związane z jakością życia, wolnością od zagrożeń środowiskowych czy zdrowotnych lub utrzymają sferę życia wolną od ingerencji administracji publicznej w jakimkolwiek innym wymiarze.

Tak ukształtowane aksjologicznie i tetycznie działania jednostek mogą zostać zogniskowane w sformalizowanych procedurach dotyczących zarówno podejmowania przez administrację aktów administracyjnych, a więc rozstrzygnięć władczych, adresowanych do konkretnego adresata w konkretnej sprawie (np. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), jak i działań niewładczych, nieadresowanych do konkretnego podmiotu, lecz do samej administracji, związanych z tworzeniem norm programowych. Jak wskazano powyżej, wzrost zainteresowania administracji tworzeniem prawa programowego o różnej skali szczegółowości i skrajnie odmiennym wachlarzu oddziaływania (od norm wewnętrznych przez normy stanowiące źródło i podstawę tworzenia norm powszechnie obowiązujących po normy mające charakter prawa powszechnie obowiązującego) wynika z jednej strony z konieczności dostosowania do wzorca proponowanego przez unijną politykę administracyjną, z drugiej strony zaś jest oznaką docenienia roli planowania, które następuje po co najmniej dwóch dekadach odrzucenia planowania jako spuścizny gospodarki centralnie planowanej. Udział społeczeństwa w tworzeniu tych aktów, regulowany zasadą dobrowolności, pozwala na wyrażenie swoich oczekiwań i obaw co do projektowanych dokumentów strategicznych za pośrednictwem uwag i wniosków, a ich rozpatrzenie w sformalizowanym postępowaniu, które stanowi postępowanie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, uznać należy za formę współdziałania „każdego” z organami administracji publicznej w tworzeniu zrębów polityki administracyjnej w ochronie środowiska. Gwarancje warunkujące realizację tego uprawnienia stanowi podanie do publicznej wiadomości i przygotowanie niezbędnej dokumentacji sprawy, zaś gwarancję stricte procesową stanowić powinno prawo zaskarżania do sądu administracyjnego dokumentów strategicznych, naruszających prawo ochrony środowiska, realizowane w interesie publicznym, za pośrednictwem którego skarżący i ogół społeczeństwa uzyska ochronę swoich interesów indywidualnych, częstokroć mających tylko (lub aż) wymiar interesów faktycznych.

Pragnę złożyć podziękowania Recenzentom wydawniczym - prof. dr. hab. Bartoszowi Rakoczemu oraz dr. hab. Maciejowi Rudnickiemu, prof. KUL, których wnikliwe uwagi i celne komentarze wpłynęły na ostateczny kształt niniejszej książki.

Autor fragmentu:

RozdziałI
UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA W PROCESACH DECYZYJNYCH JAKO ELEMENT „DOBREGO RZĄDZENIA”

1.1.WPROWADZENIE

Gwarancje dostępu do procedur decyzyjnych - niezależnie od tego, czy dotyczą prawa ochrony środowiska, czy innych spraw - mają umocowanie teoretyczne w koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, definiowanego przez TK jako „społeczeństwo wolnych, świadomych, aktywnych i zaangażowanych w sprawy publiczne obywateli” . Obywatele nie mają żadnych przeszkód prawnych organizowania się w sposób odpowiadający ich potrzebom, celom i interesom i truizmem jest stwierdzenie, że demokratyczne instytucje ustrojowe mogą funkcjonować właściwie tylko w ramach odpowiedniej struktury społecznej, dla której przyjęła się nazwa „społeczeństwo obywatelskie” , zaś warunkiem podstawowym budowania społeczeństwa obywatelskiego jest stworzenie mechanizmów prawnych zarówno o charakterze stricte procesowym, jak i gwarancyjnym, które pozwolą realizować tę ideę. Teoretycznie problem ten jest dostrzegany w Polsce - podejmowane są próby wdrażania idei good governance,zakładającej zapewnienie uczestnictwa społeczeństwa...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?