Piotrowski Ryszard (red.), Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości

1. Przekonanie, że stanowienia i stosowania prawa nie można pozostawić tylko prawnikom, należy zapewne do najdawniejszych doświadczeń związanych z jego funkcjonowaniem i współistotnych długotrwałemu procesowi oddzielania prawa od moralności , któremu towarzyszyło odróżnianie, a niekiedy przeciwstawianie prawa i sprawiedliwości , lex i ius, porządku prawnego i sumienia.

Wyróżnikiem kultury europejskiej jest powierzenie władzy nad ludźmi prawu uchwalanemu na wiecach – to przecież, według Homera, tylko ono „włada” . Jednak słowa Antygony o świętych i wiecznych prawach ograniczających władzę są – z naszej interpretacyjnej perspektywy kulturowej – symboliczną zapowiedzią konfliktu między prawem stanowionym a poczuciem prawnym jednostki, odzwierciedlającym jej wyobrażenia o prawie naturalnym, prefiguracją uznania, że źródłem praw człowieka, a także ich ostatecznym celem, jest człowiek .

W kulturze europejskiej znaczący jest także proces oddzielania się prawa od polityki. Wprawdzie polityka i moralność mogą wpływać na prawo, ale „nie stają się przez to prawem” . Prawo „wykracza poza politykę”, staje się w stosunku do niej autonomiczne i zawiera „w sobie wiedzę o samym sobie, metaprawo, dzięki któremu można je analizować i oceniać” jako spójny system „w uczonych traktatach, w artykułach i audytoriach” . Tak funkcjonujące prawo staje się rywalem polityki, a niekiedy jej ofiarą, zwłaszcza jeśli politykom udaje się przeciwstawić sprawiedliwość prawników społecznemu poczuciu sprawiedliwości i wytworzyć przekonanie, że winni złego losu obywateli nie są ci, którzy stanowią prawo, i sprawują rządy, ale ci, którzy sądzą, a więc prawo stosują, wydając wyroki.

Wyobrażenia o sprawiedliwości zmieniają się w czasie pod wpływem zmian kulturowych. Znaczenie kulturowego marginesu oceny w orzekaniu dostrzega Europejski Trybunał Praw Człowieka. Istnieje jednak także indywidualny margines oceny w definiowaniu sprawiedliwości. Rzadko przecież zdarza się, by strona, która poniosła porażkę przed jakimkolwiek sądem, była zadowolona z tego, że sprawiedliwości stało się zadość . Każdy ma swoją sprawiedliwość i może dlatego właśnie jednym z podstawowych odkryć człowieka – tworzącego pojęcia abstrakcyjne i próbującego dzięki nim zapanować nad światem – było ustalenie, że w Bogu jest źródło sprawiedliwości. Znajdujemy tę pewność w preambule Kodeksu Hammurabiego i w Biblii , z której wiadomo, że Bóg tak odpowiedział na prośbę Salomona: ponieważ nie poprosiłeś o zgubę twoich nieprzyjaciół, ale poprosiłeś dla siebie o umiejętność rozstrzygania spraw sądowych, więc daję ci serce mądre i rozsądne. I sprawiedliwość sądów Salomona była owocem mądrości jego serca.

Określenie źródeł sprawiedliwości znajdujemy w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. , w świetle której to Bóg jest źródłem ludzkiej sprawiedliwości albo – i to nas różni od ludzi odległych epok – ta uniwersalna wartość wywodzi się z „innych źródeł”, a więc z innej transcendencji niż boska. W każdym razie – według ustawy zasadniczej – wartości są poza zasięgiem jakiegokolwiek suwerena . Nie zależą od najwyższych władz, także od władzy sądowniczej.

2. W odczuciu społecznym, potwierdzonym wynikami badań, wymiar sprawiedliwości w Polsce od wielu lat jest przedmiotem krytyki . Krytyka dotyczy także ustawodawcy . Ci, którzy upominają się o sprawiedliwość, nie zostaną zaspokojeni ani słowami o znaczeniu niezależności sądów i niezawisłości sędziów w demokratycznym państwie prawnym, ani ograniczeniem niezawisłości sędziowskiej przez sprawujących władzę wykonawczą.

Sędziowie nie są twórcami praw, które stosują. Krytykę wymiaru sprawiedliwości należy więc również odnieść do ustawodawcy zwykle realizującego politykę rządu. Odnosi się ona zatem do większości parlamentarnej powoływanej do stanowienia prawa przez tych samych obywateli, którzy kwestionują rezultaty działań tej właśnie większości zastosowane do nich przez władzę sądowniczą .

Kolejne rządy po 1989 r. oceniały krytycznie wymiar sprawiedliwości, wskazując, że mimo relatywnie wysokich nakładów finansowych nie odpowiada on oczekiwaniom obywateli i wyzwaniom współczesności , co spowalnia procesy rozwojowe i sprzyja delegitymizacji władzy publicznej.

W społecznym odczuciu wymiar sprawiedliwości negatywnie postrzegało 44% badanych; wskazywali oni na takie przyczyny negatywnych opinii, jak: niesprawiedliwość orzeczeń (70,9%), nierzetelność (69,3%), stronniczość i brak niezawisłości (65%), niska efektywność wymiaru sprawiedliwości i zbyt wysokie koszty jego funkcjonowania (63%), korupcja (50%), braki kadrowe i biurokratyzacja (33%) .

Nierówności społeczne przyczyniają się do delegitymizacji władzy sądowniczej. Prawo – także to, które nie jest zgodne ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, a „jego siła odczuwana jest jako niczym nieuzasadniona przemoc” – przemawia przez sędziów. To oni są dla wielu obywateli realną postacią państwa .

Z reguły rozstrzygnięcia sporów toczących się w sądzie nie są aprobowane zarówno przez stronę wygrywającą, która spodziewała się bardziej wyrazistego sukcesu, jak i – co wydaje się naturalne – przegrywającą. W ten sposób wymiar sprawiedliwości kształtuje – wbrew swemu powołaniu – społeczne poczucie niesprawiedliwości i krzywdy. Mamy zatem do czynienia z mechanizmem stałej, w istocie systemowej, delegitymizacji władzy sądowniczej podważającej konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Krytyka funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości koncentruje się wokół takich zjawisk, jak przewlekłość postępowania sądowego utrudniająca skuteczne dochodzenie praw, a także trudności w korzystaniu z prawa do sądu ze względu na wysokie koszty pomocy prawnej. Przedmiotem krytyki jest stosowanie tymczasowego aresztowania jako środka nacisku na podejrzanych w postępowaniu przygotowawczym. Negowane bywa również wszczynanie postępowań karnych na podstawie przesłanek niewystarczających do udowodnienia winy oraz próby wykorzystywania wymiaru sprawiedliwości do celów politycznych i podważania niezawisłości sędziowskiej. Wątpliwości budzi zbyt częste orzekanie kary pozbawienia wolności powodujące przeludnienie więzień i konieczność oczekiwania na odbycie tej kary .

Realne przeciwdziałanie dysfunkcjonalnym zjawiskom w funkcjonowaniu władzy sądowniczej wymaga z jednej strony organizacyjnych usprawnień w pracy sądów , a z drugiej istotnych zmian w obecnym usytuowaniu wymiaru sprawiedliwości w państwie, prowadzących do jego oddzielenia od władzy politycznej, zwiększenia niezależności sądów i umocnienia niezawisłości sędziów. Konieczne są także działania na rzecz budowania kultury prawnej i kształtowania społeczeństwa obywatelskiego .

Jedną z przyczyn negatywnych ocen władzy sądowniczej jest zły stan prawa, związany zarówno z jego niską jakością, jak i zjawiskiem inflacji przepisów.

Przeregulowanie życia społecznego i gospodarki, ugruntowanie w przepisach prawnych kultury nieufności w relacjach między obywatelami a władzą publiczną, niska jakość prawa oraz sprzeczności między regulacjami, często niejasnymi i wieloznacznymi, wymaga szczególnej aktywności władzy sądowniczej w państwie i koncentruje tę aktywność wokół problemów tworzonych przez ustawodawcę .

We współczesnych państwach uważanych za demokratyczne wzrasta znaczenie władzy sądowniczej, niekiedy określane jako „rządy sędziów” . Do przyczyn tego zjawiska zalicza się rosnący wpływ sędziów na rozstrzyganie konfliktów między rywalizującymi politykami, sporów kompetencyjnych między poszczególnymi segmentami władz publicznych, a także zajmowanie przez sądy stanowiska wobec sporów między wyznawcami przekonań świeckich i religijnych oraz zaspokajanie powszechnej potrzeby potępienia korupcji i niesprawności działania władzy ustawodawczej i wykonawczej .

Polityczna atrakcyjność wymiaru sprawiedliwości dla rządzących, w połączeniu z realnymi niedomaganiami w jego funkcjonowaniu, jest jedną z przyczyn kolejnych zmian ustawowych dotyczących sądownictwa pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, w tym w ostatnich latach wbrew jej postanowieniom . Zmiany te odnosiły się do kluczowej kwestii ustrojowego statusu Krajowej Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego; były one postrzegane przez zwolenników jako reformy niezbędne dla usprawnienia sądownictwa, a także jako konsekwencja uznania, że zdobycie poparcia wyborczego uprawnia do sprawowania swego rodzaju władzy nad sędziowskim komponentem Krajowej Rady Sądownictwa , w czym jednak przeciwnicy zmian widzą potwierdzenie rzeczywistego znaczenia reform jako narzędzia służącego podporządkowaniu sądownictwa władzy wykonawczej i podporządkowaniu prawa polityce.

Uspołecznienie sądów poprzez zwiększenie roli ławników postulowane w debacie publicznej może sprzyjać wzmocnieniu praw obywateli dzięki poddaniu pracy sędziów kontroli społecznej w większym zakresie niż ma to miejsce obecnie. Usprawnieniu pracy sądów, a zarazem wzmocnieniu znaczenia czynnika obywatelskiego w wymiarze sprawiedliwości ma sprzyjać ewentualne ustanowienie sędziów pokoju. Aby uczynić sprawiedliwość bardziej sprawiedliwą, wprowadzono wbrew zasadzie ostateczności wyroków sądowych procedurę skarg nadzwyczajnych rozpoznawanych przez Sąd Najwyższy w składzie sędziów orzekających w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz ławników. Skarga nadzwyczajna może być wniesiona od prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub sądu wojskowego kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli – jak stanowi ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym – „(...) jest to konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (...)” (art. 89). O sprawiedliwość zatem idzie, której w sądzie zabrakło, ponieważ prawomocne orzeczenie „narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji”, a więc „narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji” lub „w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie”, lub „zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego”. Wymienienie tych przesłanek wniesienia skargi nadzwyczajnej jest sformułowaną w ustawie syntezą krytycznych ocen funkcjonowania sądów zwykle przywoływanych dla uzasadnienia potrzeby ich wszechstronnego uspołecznienia.

3. Formą udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości jest instytucja ławników. Stanowią oni czynnik niezawodowy, uczestniczący na równi z sędziami-prawnikami w składach orzekających jako sędziowie „faktu i prawa” . Ich udział w orzekaniu ma zapewnić „wpływ społeczeństwa na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, co oznacza kontrolę funkcjonowania sądów, jak również zwiększenie ich niezawisłości i przeciwdziałanie rutynie sędziów zawodowych poprzez wprowadzenie własnego doświadczenia życiowego” . W zakresie orzekania ławnicy są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom.

Ustawa z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych przewiduje, że ławnicy orzekają w sądach powszechnych pierwszej instancji, i określa warunki, jakie musi spełniać kandydat, by mógł zostać wybrany na ławnika. Do warunków tych należy posiadanie polskiego obywatelstwa oraz korzystanie z pełni praw cywilnych i obywatelskich, a także nieskazitelny charakter kandydata. Ponadto ławnikiem może być ten, kto: ukończył 30 lat; jest zatrudniony, prowadzi działalność gospodarczą lub mieszka w miejscu kandydowania co najmniej od roku; nie przekroczył 70 lat; jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków ławnika; posiada co najmniej wykształcenie średnie. Ławnicy orzekają także w sądach wojskowych oraz w Sądzie Najwyższym w zakresie rozpoznawania skarg nadzwyczajnych i spraw dyscyplinarnych.

Wyboru ławników do sądów rejonowych i okręgowych na czteroletnią kadencję dokonuje rada gminy. Ławników Sądu Najwyższego wybiera Senat.

W postępowaniu cywilnym skład ławniczy jest wymagany w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz w sprawach z zakresu stosunków rodzinnych, z wyjątkiem spraw o alimenty. W sprawach karnych skład ławniczy jest regułą .

Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce nie obejmuje instytucji ławy przysięgłych, czyli odrębnego ciała złożonego z losowo dobranych obywateli wypowiadających się niezależnie od zawodowego sędziego o winie oskarżonego lub zasadności roszczenia cywilnego . Nie znajduje również zastosowania instytucja sędziego pokoju, odgrywająca ważną rolę w niektórych krajach demokratycznych , a zwłaszcza w Wielkiej Brytanii i w krajach mających system sądownictwa wzorowany na brytyjskim. Niezawodowi sędziowie, określani jako sędziowie pokoju, orzekający w drobniejszych sprawach, nie muszą mieć kwalifikacji prawniczych, rekrutują się spośród lokalnych społeczności, są mianowani przez organy władzy wykonawczej albo pochodzą z wyborów.

4. Opracowanie Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości koncentruje się na analizie instytucji sędziego pokoju oraz sądów przysięgłych. Część pierwsza poświęcona jest rozważaniom dotyczącym doświadczeń wybranych państw demokratycznych w tej dziedzinie. Część druga dotyczy niektórych aspektów oceny funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Przedmiotem części trzeciej jest instytucja sędziego pokoju, przedstawiona zarówno z punktu widzenia wybranych przykładów praktyki, jak i jako projekt mający służyć rozwiązaniu niektórych problemów wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Część czwarta skupiona jest na ocenie sądów przysięgłych w świetle doświadczeń wybranych krajów.

Propozycje wprowadzenia instytucji sędziów pokoju dla usprawnienia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości stały się przedmiotem dyskusji w ostatnich latach. Propozycje te zainspirowały rozważania zebrane w niniejszym tomie, na który składają się także analizy porównawcze przeprowadzone w ujęciu diachronicznym i synchronicznym. Zamieszczone tu opracowania nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o przyszły kształt rozwiązań prawnych dotyczących udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Nie rozstrzygają sporu o przydatność instytucji sędziego pokoju dla usprawnienia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i optymalny jej kształt.

Lektura zamieszczonych artykułów może jednak okazać się przydatna do udziału w debacie nad projektami mającymi istotne znaczenie dla częściowego choćby rozwiązania odwiecznych problemów z prawem w ich aktualnym kształcie. Z nadzieją, że będzie to lektura pożyteczna i inspirująca, chciałbym podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tego opracowania: Autorom tekstów, ich Recenzentom – Panom Profesorom Marianowi Grzybowskiemu i Andrzejowi Szmytowi za wnikliwe i cenne uwagi, Wydawnictwu Wolters Kluwer za podjęcie się trudów związanych z publikacją, a zwłaszcza Pani dyrektor Justynie Kossak oraz Pani redaktor Annie Kieszek-Sobczyńskiej, Pani redaktor Livii Śpiewak i Pani redaktor Wioletcie Kowalskiej za cierpliwe i kompetentne prace redakcyjne. Szczególnie dziękuję Stowarzyszeniu Centrum Analiz Legislacyjnych i Gospodarczych, dzięki któremu ma szanse trafić do Czytelników niniejsza publikacja, stanowiąca pokłosie poświęconej udziałowi obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości konferencji zorganizowanej przez Koło Naukowe Komparatystyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, jako wspólne przedsięwzięcie pracowników i studentów nie tylko tego Uniwersytetu.

Ryszard Piotrowski