Rypina Mariusz, Udostępnianie informacji publicznej przez podmioty prywatne

Celem dostępu do informacji publicznej jest realizacja zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa szeroko pojętego, rozumianego jako publicznoprawna wspólnota funkcjonująca w ramach ustroju danego państwa . Zasada transparentności (która łączy się z koniecznością ujawniania szeregu informacji znajdujących się w obszarze publicznego zainteresowania) ma olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej – a nie tylko formalnej – partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy . Uprawnienie do pozyskiwania informacji o działalności szeroko pojętego państwa należy zatem do kluczowych praw politycznych, które świadczą o jakości demokracji w danym państwie . Jedynie zapewniając społeczeństwu wiedzę o działalności państwa i mechanizmach sprawowania władzy publicznej, można w pełni demokratycznie ją sprawować . Poziom jawności życia publicznego bywa zatem charakteryzowany jako swoisty miernik poziomu demokracji w danym państwie .

We współczesnych demokratycznych państwach prawnych (określanych niekiedy mianem demokracji liberalnych) podmioty prywatne partycypują w wykonywaniu zadań władzy publicznej lub wykonują, powierzone im przez władze publiczne, zadania finansowane ze środków publicznych. Taka działalność podmiotów prywatnych, będąca pochodną działań wspólnoty publicznoprawnej (szeroko pojętego państwa), również powinna cechować się transparentnością, a więc dużym poziomem jawności. W przeciwnym wypadku instytucja dostępu do informacji publicznej nie byłaby w pełni skutecznym narzędziem kontroli nad całą działalnością państwa. Możliwość dokonywania społecznej kontroli powinna zatem obejmować również te obszary działań wspólnoty publicznoprawnej, które podlegają procesom prywatyzacji, rozumianej jako powierzanie podmiotom prywatnym do wykonywania pewnych zadań publicznoprawnej wspólnoty.

Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej przewidują możliwość ubiegania się o dostęp do informacji publicznej od podmiotów niebędących organami władzy, w tym od podmiotów prywatnych, jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są tu w wielu aspektach niejasne i wprowadzają dodatkowe wątpliwości. Coraz częściej zresztą adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej są podmioty prywatne, które realizują działania nie władcze, np. w sferze usług publicznych, oświaty, sportu czy kultury, a realizowane dla dobra wspólnego, ogólnospołecznego. Takie działania podmiotów prywatnych stanowią realizację celów publicznych i polegają także na wykorzystywaniu środków publicznych, co uzasadnia społeczne zainteresowanie w zakresie nie tylko efektów tych działań, ale również ich przygotowania, organizacji i finansowania.

Niniejsza praca dotyczy udostępniania informacji publicznej właśnie przez podmioty prywatne. Choć sama problematyka udostępniania informacji publicznej jest przedmiotem wielu opracowań o charakterze zarówno naukowym, jak i bardziej publicystycznym (praktycznym, poradnikowym), to jednak kwestia udostępniania informacji publicznej przez podmioty prywatne nie doczekała się do chwili obecnej kompleksowego opracowania. Doktryna nie pomija oczywiście kwestii udostępniania informacji publicznej przez podmioty prywatne, jednak zajmuje się tym zagadnieniem niejako przy okazji szerszego badania samej instytucji dostępu do informacji publicznej lub wyłącznie fragmentarycznie. Orzecznictwo także porusza przedmiotowe zagadnienie, niemniej poszczególne orzeczenia sądów siłą rzeczy odnoszą się do konkretnych stanów faktycznych i same w sobie nie stanowią opracowań pełnych, o charakterze generalnym, odnoszących się do wszelkich aspektów udostępniania informacji publicznej przez podmioty prywatne. Choć podmioty prywatne partycypują w działalności szeroko pojętego państwa, to jednak ich rola nigdy nie będzie tożsama z rolą odgrywaną w tym zakresie przez organy władzy, a nawet inne podmioty publiczne. Zakres kontroli społecznej nad działaniami podmiotów prywatnych nie może być zatem taki sam jak zakres takiej kontroli sprawowanej nad działaniami władz i podmiotów publicznych. Kwestia udostępniania informacji publicznej przez podmioty prywatne w praktyce stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być postrzegana inaczej niż kwestia pozyskiwania informacji publicznej od podmiotów publicznych, a w szczególności od organów władzy. W niniejszej pracy omawiane są także różnice pomiędzy poszczególnymi grupami podmiotów prywatnych obowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Celem niniejszej pracy jest kompleksowe omówienie problematyki udostępniania informacji publicznej przez podmioty prywatne, a zwłaszcza analiza praktycznych aspektów stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Praca została podzielona na cztery rozdziały. Rozdział I omawia znaczenie pojęcia informacji publicznej i sposób jej udostępniania. Wyjaśnia, w jaki sposób oceniać, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z informacją publiczną, oraz jak udostępniać taką informację. Rozdział II omawia przesłanki udostępniania informacji publicznej przez podmioty prywatne i zakres takiego obowiązku, a także definiuje pojęcie podmiotu prywatnego. Wskazuje, że tylko te podmioty prywatne, które wykonują zadania publiczne, mogą być obowiązane do udostępniania informacji publicznej i tylko w takim zakresie swojej działalności. Rozdział III wymienia główne typy podmiotów prywatnych, które obowiązane są do udostępniania informacji publicznej z racji wykonywanych zadań publicznych (m.in. przedsiębiorstwa energetyczne, przedsiębiorcy telekomunikacyjni, operatorzy publicznego transportu zbiorowego, przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie gospodarki komunalnej, podmioty prowadzące szkoły i placówki oświaty, uczelnie niepubliczne, podmioty udzielające świadczeń z zakresu powszechnej opieki zdrowotnej, organizacje pozarządowe), z jednoczesnym wskazaniem na występowanie szeregu innych prywatnych podmiotów obowiązanych. Z kolei rozdział IV omawia każdy przypadek odmowy udostępnienia informacji żądanych (w tym niestanowiących informacji publicznej) od podmiotu prywatnego. Szczegółowo przedstawia kwestie proceduralne związane z brakiem udostępnienia żądanych informacji, w tym wydawanie przez podmioty prywatne decyzji administracyjnych i zaskarżanie decyzji lub bezczynności podmiotów prywatnych do sądu administracyjnego. Z treści tego rozdziału wynika, że skarga na bezczynność przysługuje w zasadzie w każdej sytuacji, w której podmiot prywatny nie udostępni żądanych od niego informacji i ostatecznie to dopiero sąd administracyjny oceni, czy dana informacja faktycznie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozdział ten porusza także kwestię nadużywania prawa dostępu do informacji oraz aspekty odpowiedzialności karnej za nieudostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej pracy nie jest analizowana kwestia udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, uregulowana aktualnie na gruncie polskiego prawa krajowego przepisami ustawy z 11.08.2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego . Jakkolwiek ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego jest tematycznie zbliżone do regulacji udostępniania informacji publicznej , to jednak stanowi odrębną instytucję prawną . Regulacje dotyczące ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego są wynikiem implementacji do polskiego porządku prawnego przepisów unijnych dyrektyw, zaś instytucja dostępu do informacji publicznej jest instytucją autonomiczną, mającą swoje źródło w Konstytucji RP (choć regulowaną na dużym poziomie ogólności także przepisami aktów prawa międzynarodowego i unijnego). W tym kontekście wypada jedynie zaznaczyć, że niektóre podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a na gruncie niniejszej pracy zaliczane do podmiotów prywatnych, mogą być także podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania zgodnie z art. 3 u.o.d. Zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szerszy od zakresu podmiotowego obowiązku udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Nie wszystkie podmioty prywatne obowiązane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej będą podmiotami zobowiązanymi na gruncie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.

*

Praca obejmuje stan prawny na dzień 7.09.2022 r., z uwzględnieniem zmian wchodzących w życie po tym terminie.