Orlicki Marcin, Ubezpieczenia obowiązkowe

Materia prawna ubezpieczeń obowiązkowych bez wątpienia zasługuje na uwagę, dotyczy bowiem żywotnych interesów wszystkich bez mała obywateli i przedsiębiorców, prowadząc przy tym do ograniczenia wolności jednych dla ochrony interesów innych. Ubezpieczenia obowiązkowe wiążą się z wartościami istotnymi dla każdego: wolnością, własnością, międzyludzką solidarnością i odpowiedzialnością za podejmowane decyzje. Nie dziwi więc to, że w niegasnących dyskusjach poświęconych tym ubezpieczeniom często pojawiają się żywe emocje.

W ostatnich latach tematyka ubezpieczeń obowiązkowych powracała najczęściej bezpośrednio po katastrofach naturalnych, w wyniku których znaczące straty ponosili ludzie niemający ochrony ubezpieczeniowej. Wciąż na nowo stawiano te same pytania: czy należy obarczać obywateli obowiązkiem ubezpieczania ich własnego mienia; czy właściwym rozwiązaniem jest świadczenie pomocy przez władze publiczne; czy kwestia zabezpieczenia interesów majątkowych jednostek przed niszczącą siłą żywiołów powinna być pozostawiona ich własnej zapobiegliwości?

Krytykowanie samej idei ubezpieczeń obowiązkowych obecnie nie zdarza się często. Wśród uczestników dyskusji poświęconej ich tematyce nie brakuje jednak innych punktów spornych. Należą do nich przede wszystkim określenie kształtu i zakresu obowiązku ubezpieczenia oraz kryteriów, według których należy wskazywać podmioty obciążone tym obowiązkiem. Szczególnie duże kontrowersje budzą ubezpieczenia obowiązkowe motywowane paternalistycznie, nie jest natomiast - co do zasady - negowane narzucanie obowiązków dotyczących ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej, w szczególności zaś ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Pożytki z jego istnienia są oczywiste, ono samo zaś powszechnie jest traktowane jako konieczny instrument ochrony ofiar wypadków komunikacyjnych.

Nie ma łatwych odpowiedzi na pytania dotyczące materii ubezpieczeń obowiązkowych. Stanowi ona obszar, na którym ostro ścierają się rozmaite ideologie, a różnice pomiędzy nimi uwidaczniają się w sposób szczególnie wyraźny. Dlatego też ubezpieczenia obowiązkowe są i zapewne pozostaną na długo źródłem kontrowersji, biorących się z głębokich niekiedy różnic w sposobie myślenia o zakresie koniecznych i dopuszczalnych ograniczeń wolności jednostki: ze względu na dobro całej wspólnoty, ze względu na dobro innych osób czy też ze względu na dobro tej jednostki, której wolność jest ograniczana. Ponieważ w dyspucie o ubezpieczeniach obowiązkowych ujawniają się sprzeczności między wartościami, stworzenie spójnego systemu tych ubezpieczeń nie jest możliwe bez jasnej i przekonująco umotywowanej odpowiedzi na pytanie o priorytety.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że w ostatnich latach niezbyt aktywnie dążono do stworzenia podstaw teoretycznych i wypracowania konsensusu w sprawie wartości, którym powinien służyć system ubezpieczeń obowiązkowych. Dyskusje dotyczące tej kwestii tak samo gwałtownie gasły kilka tygodni po powodzi, huraganie czy trąbie powietrznej, jak gwałtownie wybuchały. Sprawa traktowana była koniunkturalnie i dopiero szczególnie duża częstotliwość katastrof naturalnych w ostatnich latach (zwłaszcza w roku 2010) spowodowała, że o ubezpieczeniach obowiązkowych rozmawia się więcej.

Szansą na stworzenie przemyślanego systemu prawnego ubezpieczeń obowiązkowych było uchwalenie w 2003 r. ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych . Wielkim osiągnięciem tego aktu prawnego jest wprowadzenie ogólnego pojęcia ubezpieczenia obowiązkowego oraz wskazanie cech wspólnych każdemu z ubezpieczeń obowiązkowych. W części ogólnej ustawy zostały sformułowane normy odnoszące się do wszystkich ubezpieczeń obowiązkowych. Mogło to doprowadzić do stworzenia spoistej wewnętrznie kategorii ubezpieczeń obowiązkowych, wyraziście odróżniającej się od pozostałych grup ubezpieczeń gospodarczych.

Szansa ta nie została jednak wykorzystana we właściwy sposób. Ustawodawca dawał i nadal daje powody do tego, by wątpić w przydatność przyjętych przezeń wcześniej rozwiązań ustawowych. W wielu ustawach przyjmowane są rozwiązania, które drastycznie odbiegają od ogólnej konstrukcji ubezpieczenia obowiązkowego określonej w części ogólnej ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK. Wobec tego trudno utrzymywać, że ubezpieczenia obowiązkowe są wciąż kategorią wewnętrznie jednolitą, że nie trzeba ich dzielić na te, które w istocie swej realizują podstawowe założenia systemu, nakreślonego przez przepisy ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK, a także te, które od założeń tych istotnie odbiegają.

Większość problemów wiążących się z ubezpieczeniami obowiązkowymi dotyka w równym stopniu głębokiej warstwy ideologicznej, co przyziemnych trudności w obszarze techniki legislacyjnej. Wydaje się, że obszary te są ze sobą ściśle powiązane w tym znaczeniu, że brak jasnych podstaw aksjologicznych i wizji dotyczącej kształtu i roli ubezpieczeń obowiązkowych dezorganizuje działania legislacyjne. Gdy ustawodawca nie wie dokładnie, czego chce, wówczas skłonny jest do działań połowicznych, chaotycznych, niespójnych i służących różnym sprzecznym celom.

Mimo trudności (a może właśnie ze względu na ich istnienie) wydaje się, że ubezpieczenia obowiązkowe warte są głębszej naukowej refleksji. Przemawia za tym ich rozpowszechnienie, a co za tym idzie - znaczenie społeczne i gospodarcze. Chodzi przede wszystkim o obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, ale i liczne inne ubezpieczenia obowiązkowe odpowiedzialności cywilnej, które gwarantują milionom osób realizację ich roszczeń odszkodowawczych. Rzec można, że obowiązkowe ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej są podstawowym instrumentem zapewnienia praktycznej skuteczności prawa odszkodowawczego. Warto zatem o nich pisać.

Wielka społeczna i gospodarcza rola ubezpieczeń obowiązkowych nie przekłada się na znaczące zainteresowanie tą tematyką doktryny prawa ubezpieczeniowego. W polskiej literaturze prawniczej brakuje jak dotąd kompleksowego i zarazem obszernego opracowania, którego przedmiotem byłyby ubezpieczenia obowiązkowe. Przedmiotem analizy bywają oczywiście pewne aspekty ubezpieczeń obowiązkowych w kontekście globalnym bądź też poszczególne rodzaje ubezpieczeń obowiązkowych, co oczywiste - najczęściej obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Prace przedstawicieli doktryny prawa ubezpieczeniowego stworzyły podwaliny dla obszernego i dogłębnego opracowania prawnych aspektów ubezpieczeń obowiązkowych, opracowanie takie dotąd jednak nie powstało. Najwyższy czas, by podjąć próbę stworzenia studium prawnego ubezpieczeń obowiązkowych.

Obiekt badania w niniejszym opracowaniu stanowią przepisy polskiego prawa odnoszące się do materii ubezpieczeń obowiązkowych. Chodzi przede wszystkim o część ogólną ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK, jej przepisy odnoszące się do ubezpieczeń obowiązkowych: odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, odpowiedzialności cywilnej rolników oraz budynków w gospodarstwach rolnych, jak również przepisy tej ustawy odnoszące się do działalności instytucji ściśle związanych z rynkiem ubezpieczeń obowiązkowych: Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego i Polskiego Biura Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Jako obiekt badania potraktowano również liczne ustawy nakładające na określone kategorie podmiotów obowiązek ubezpieczenia (nie zawsze w sposób zgodny z przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK) oraz rozporządzenia dotyczące ubezpieczeń obowiązkowych, wydane na podstawie upoważnień zawartych w tych ustawach. Analiza wymienionych powyżej przepisów nie byłaby możliwa bez uwzględnienia ich relacji z przepisami kodeksu cywilnego (w szczególności poświęconymi umowie ubezpieczenia - art. 805-834 k.c.), które z tego względu również należało poddać badaniu. Analizie poddano także przepisy ustaw normujących działalność instytucji tworzących swoiste "otoczenie instytucjonalne" systemu ubezpieczeń obowiązkowych, takich jak Minister Finansów, Rzecznik Ubezpieczonych, Komisja Nadzoru Finansowego, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Polska Izba Ubezpieczeń oraz organizacje samorządów zawodowych osób, na które nałożono obowiązek ubezpieczenia.

Badanie prawa krajowego nie może następować bez uwzględnienia jego kontekstu w postaci regulacji prawnych Unii Europejskiej. Dlatego też istotnym obiektem badania w niniejszej pracy są przepisy prawa UE odnoszące się do materii prawnej ubezpieczeń obowiązkowych: zarówno dyrektywy podlegające transpozycji do prawa krajowego, jak i rozporządzenia. W niezbędnym zakresie uwzględniono również historyczne źródła prawa, stwarzające możliwość poznania systemów ubezpieczeń obowiązkowych w czasach minionych, jak również ustawy wybranych państw obcych, stwarzające właściwe tło dla ukazania rozwiązań rodzimych. Ze względu na istotne podobieństwa systemu ubezpieczeń gospodarczych w Niemczech i w Polsce najbardziej do tego celu nadaje się ustawodawstwo niemieckie i to ono brane jest pod uwagę w najszerszym zakresie.

Niewiele jest orzeczeń sądów i trybunałów pokazujących istotę ubezpieczeń obowiązkowych i obowiązku ubezpieczenia w oderwaniu od poszczególnych rodzajów tych ubezpieczeń. Te spośród nich, które istotę tę ukazały, zostały poddane badaniu w niniejszej pracy. Należy podkreślić, że stosunkowo często refleksję ogólną dotyczącą ubezpieczeń obowiązkowych można odnaleźć w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Bez ich analizy trudno byłoby podjąć próbę objaśnienia istoty tychże ubezpieczeń.

Należy dostrzec, że przepisy prawa składające się na obiekt badań w niniejszej pracy stanowią konglomerat o złożonym charakterze. Są wśród nich zarówno przepisy prawa prywatnego, jak i te, które bez wątpienia muszą być zaliczane do prawa publicznego. Zjawisko przenikania się unormowań prywatno- i publicznoprawnych i wzajemnego ich oddziaływania jest jednym z głównych źródeł praktycznych problemów w tworzeniu spójnej regulacji prawnej ubezpieczeń obowiązkowych i w racjonalnym stosowaniu prawa ich dotyczącego. Opis tego fenomenu polega przede wszystkim na precyzyjnym wskazaniu, które z elementów systemu mają naturę prywatnoprawną, które zaś należą do prawa publicznego, a także na objaśnieniu, jakie konsekwencje ma ustalony charakter jurydyczny poszczególnych unormowań.

Dlatego też jedno z głównych zadań niniejszej pracy stanowi ustalenie charakteru prawnego obowiązku ubezpieczenia i ubezpieczeń obowiązkowych. Nie jest to łatwe wobec niekonsekwencji aksjologicznej i terminologicznej ustawodawcy. Obydwa te pojęcia są kluczowe dla koherencji regulacji prawnej, zaś ich wieloznaczność lub fałszywa identyfikacja może być (i niestety często jest) źródłem obecnych trudności w stosowaniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o istotę ubezpieczeń obowiązkowych i obowiązku ubezpieczenia ma doniosłe znaczenie dlatego, że umożliwia następnie ukazanie spójnego wewnętrznie systemu ubezpieczeń obowiązkowych, zbudowanego na tych pojęciach.

Identyfikacja znaczenia centralnych pojęć systemu ubezpieczeń obowiązkowych ma istotne znaczenie praktyczne, pozwala bowiem na lepsze stanowienie i stosowanie prawa. Jak się zdaje, właściwy opis pojęć ubezpieczenia obowiązkowego i obowiązku ubezpieczenia" może mieć efekt porządkujący i koordynujący, odgrywają one bowiem kluczową rolę w każdym z elementów systemu ubezpieczeń obowiązkowych; każdy z elementów tego systemu w większym lub mniejszym stopniu do nich się odwołuje. Po dokonaniu identyfikacji znaczenia pojęć ubezpieczenia obowiązkowego i obowiązku ubezpieczenia podjąć zatem trzeba próbę rekonstrukcji systemu normatywnego ubezpieczeń obowiązkowych (a przynajmniej tej jego części, która ma walor ogólny).

Niezbędne dla osiągnięcia powyższego celu opracowania było wskazanie wartości, które powinny być realizowane przez ubezpieczenia obowiązkowe - i to zarówno w aspekcie teoretycznym, jak i przy uwzględnieniu przepisów Konstytucji RP. Jednym z najistotniejszych celów badań w niniejszej pracy jest właśnie udzielenie odpowiedzi na pytanie, na ile ograniczanie wolności osobistej i gospodarczej poprzez narzucanie obowiązku ubezpieczenia znajduje uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych.

Opracowanie niniejsze dotyczy regulacji prawnych obowiązujących w dniu 1 września 2011 r. Uwzględniono również przepisy nowelizacji ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK z dnia 19 sierpnia 2011 r. , które wejdą w życie dnia 11 lutego 2012 r. (dalej: nowelizacja z 2011 r.). Nowelizacja ta, choć nie rozwiązuje zasadniczych problemów ubezpieczeń obowiązkowych, stanowi jednak pewien postęp na drodze ku systemowemu i wewnętrznie spójnemu ich ujęciu. Z pewnością w najbliższych latach będą podejmowane dalsze prace legislacyjne służące nie tylko usuwaniu usterek w funkcjonowaniu poszczególnych rodzajów ubezpieczeń obowiązkowych, ale i stworzeniu niezawodnych, uniwersalnych mechanizmów prawnych.

Podstawową metodą badawczą była dogmatyczna analiza tekstów ustaw i rozporządzeń. Służy ona ustaleniu norm prawnych przy użyciu narzędzi językowych i logicznych. W ograniczonym zakresie zastosowano również metodę prawno-porównawczą. Wobec bardzo znaczącego zróżnicowania regulacji prawnej ubezpieczeń obowiązkowych w poszczególnych państwach metoda ta nie nadaje się do analizowania zagadnień szczegółowych; przydatna jest zaś tylko wówczas, gdy chodzi o generalia.

Analiza dogmatyczna prowadzona była z wykorzystaniem dorobku piśmiennictwa ubezpieczeniowego (polskiego i obcego). Przy ustalaniu aksjologii systemu ubezpieczeń obowiązkowych, której przejawem są deklarowane i rzeczywiste motywy nakładania przez ustawodawcę obowiązku ubezpieczenia, konieczne było posiłkowanie się tekstami uzasadnień projektów aktów prawnych, jak również dorobkiem innych nauk (w szczególności ekonomii i filozofii), opisującym zasadnicze prądy myślowe mające znaczenie dla kształtowania w określony sposób systemu ubezpieczeń obowiązkowych.

Praca podzielona jest na siedem rozdziałów:

* Rozdział pierwszy poświęcony jest opisowi procesu kształtowania się ubezpieczeń obowiązkowych w Polsce i innych państwach. Ukazuje on dzieje ubezpieczeń obowiązkowych - począwszy od ich początków aż po dzień dzisiejszy. Co oczywiste, zarys historyczny ubezpieczeń obowiązkowych na ziemiach polskich został przedstawiony w sposób bardziej szczegółowy. W rozdziale pierwszym ukazano również stopień rozpowszechnienia instytucji ubezpieczenia obowiązkowego w kilku krajach Europy oraz w innych częściach świata.

* W rozdziale drugim podjęto próbę identyfikacji pojęcia ubezpieczenia obowiązkowego w obowiązującym ustawodawstwie polskim.

* Rozdział trzeci dotyczy motywów wprowadzania oraz funkcji ubezpieczeń obowiązkowych. Przedmiotem rozważań jest aksjologiczne tło ubezpieczeń obowiązkowych, w szczególności zaś to, w jakim zakresie ubezpieczenia obowiązkowe wprowadzane są z pobudek paternalistycznych, liberalnych lub komunitarystycznych. Rozważania te zyskują swój wymiar praktyczny przy ocenie konstytucyjności poszczególnych rodzajów ubezpieczeń obowiązkowych.

* Rozdział czwarty pokazuje wpływ prawa Unii Europejskiej na system ubezpieczeń obowiązkowych w państwach członkowskich. Przedmiotem analizy są zarówno regulacje UE określające kształt ubezpieczeń obowiązkowych w sposób bezpośredni, jak i te, których funkcją jest zobowiązywanie państw członkowskich do wprowadzania obowiązku ubezpieczenia w określonym zakresie.

* Rozważania zawarte w rozdziale piątym dotyczą centralnego pojęcia systemu ubezpieczeń obowiązkowych, którym jest obowiązek ubezpieczenia. Rozdział zawiera analizę tego pojęcia w obowiązującym prawie oraz propozycję dogmatycznej jego definicji, która opiera się na konstatacji, że istotą obowiązku ubezpieczenia jest zapewnienie sobie przez osobę nim obciążoną ochrony ubezpieczeniowej w określonym przez ustawę zakresie.

* Zdefiniowanie pojęcia ubezpieczenia obowiązkowego i obowiązku ubezpieczenia pozwala na konsekwentną i opierającą się na spójnych założeniach wstępnych wykładnię przepisów ogólnych ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK. Próba dokonania takiej wykładni została dokonana w rozdziale szóstym, poświęconym podstawowym regulacjom prawnym dotyczącym ubezpieczeń obowiązkowych.

* Ostatni, siódmy rozdział pracy, dotyczy otoczenia instytucjonalnego ubezpieczeń obowiązkowych, tj. instytucji, których działalność w istotny sposób wpływa na praktykę funkcjonowania systemu ubezpieczeń obowiązkowych.

Powstanie niniejszej pracy nie byłoby możliwe, gdyby nie wsparcie licznego grona osób życzliwych jej autorowi. Szczególne podziękowania kieruję pod adresem Pani Profesor Janiny Panowicz-Lipskiej, której wnikliwości i wiedzy niezmiernie dużo zawdzięczam. Chciałbym podziękować moim Kolegom z Katedry Prawa Cywilnego, Handlowego i Ubezpieczeniowego UAM - dr. Jakubowi Pokrzywniakowi i dr. Aleksandrowi Raczyńskiemu - za możliwość konsultowania z nimi wielu kwestii dotyczących treści pracy. Wreszcie, za wielkie wsparcie i życzliwość dziękuję mojej Żonie Justynie, Córce Zuzi, Rodzicom i Teściom.