Fuchs Dariusz, Żarnowiec Łukasz, Ubezpieczenia gospodarcze w działalności samorządu terytorialnego

Aktualny stan gospodarki światowej przesłonił nam w znacznej mierze fakt, że takim dynamicznym zmianom jak obecnie gospodarka (z oczywistych względów także nasza rodzima) jest poddawana nie tylko ze względu na konsekwencje często wadliwej regulacji rynków finansowych (lub ich braku) i nietrafione decyzje biznesowe menedżerów światowych konglomeratów finansowych, ale także poprzez bezpośredni wpływ innowacyjnej działalności człowieka, przede wszystkim w naukach technicznych i finansach. Można przyjąć założenie, że te pierwsze generują ryzyka, a z kolei finanse między innymi mają za zadanie negatywne skutki materializacji tych ryzyk minimalizować, chociaż niewątpliwie nie można przecenić ich (tj. sfery finansów) roli w kreowaniu także nowych ryzyk i zagrożeń dla stabilności życia społecznego i gospodarczego. Oprócz tego czynnikami destabilizującymi życie społeczne i gospodarcze, a przez to kreującymi dodatkowe i często trudne do oszacowania ryzyka, są konflikty polityczne i militarne, o których często w języku ubezpieczeniowym mówi się, że przyczyniają się do powstawania ryzyk wojennych, co częstokroć oznacza: ryzyk nieubezpieczalnych na komercyjnych warunkach. Dzieje się tak ze względu na stan wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia powodującego szkodę i kłopot w oszacowaniu skali tejże w kontekście wyliczenia składki ubezpieczeniowej, czego aktualnym w czasie przygotowywania publikacji przykładem jest rozwój sytuacji na Ukrainie.

Takie problemy nie tylko stają przed uczestnikami międzynarodowego obrotu ubezpieczeniowego, lecz także mają wpływ i wywierają doniosłe konsekwencje na rynku krajowym, także tam, gdzie stronami stosunku ubezpieczenia stają się podmioty publicznoprawne, w tym: jednostki samorządu terytorialnego. Właśnie dlatego także nasz ustawodawca poprzez kształt tworzonej przez siebie regulacji prawnej dąży do tego, aby ewentualna materializacja ryzyk z tym związanych zarówno była jak najmniej dotkliwa dla finansów sektora prywatnego (który np. bierze udział w postępowaniach przetargowych organizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego), jak i nie powodowała perturbacji dla realizacji zadań sektora publicznego. Instrumentem służącym temu celowi jest umowa ubezpieczenia. Tym samym znajomość mechanizmów związanych z funkcjonowaniem ubezpieczeń prywatnych staje się nieodzowna w codziennej pracy osób związanych z kreowaniem projektów inwestycji, jak również ich późniejszym realizowaniem przez gminy, powiaty oraz województwa samorządowe oraz podległe im podmioty. Istotny jest także fakt, że wśród podmiotów, dla których pierwszorzędne znaczenie mają skutki zawartej umowy ubezpieczenia, występuje powszechnie ubezpieczony, na którego rachunek jest zawierana umowa. Jest to niewątpliwie znak obecnych czasów, a dzieje się tak głównie ze względu na rozwój cywilizacyjny. Status ubezpieczonego niejednokrotnie ma tymczasem właśnie podmiot samorządu terytorialnego. Z drugiej zaś strony, samorządowe osoby prawne występują powszechnie w roli ubezpieczających w umowach ubezpieczenia obejmujących swoim zakresem ryzyka materializujące się w sferze prawnej lub majątkowej osób trzecich, np. funkcjonariuszy samorządowych .

W rozważaniach poświęconych znaczeniu ubezpieczeń w działalności samorządu terytorialnego nie sposób pominąć również zagadnień odnoszących się od ubezpieczeń osobowych, w tym ubezpieczeń na życie, a to chociażby z powodu popularnych w praktyce ubezpieczeń grupowych dla pracowników jednostek samorządowych oraz członków ich rodzin, w których mają oni pozycję ubezpieczonego w rozumieniu art. 808 k.c. w związku z art. 829 k.c. Coraz częściej też prawodawca i praktyka ubezpieczeniowa doprecyzowują status beneficjenta (osoby „jedynie” uprawnionej do otrzymania świadczenia ubezpieczeniowego z tytułu udzielenia ochrony ubezpieczeniowej przez ubezpieczyciela), nie tylko w kontekście uposażonego z umowy ubezpieczenia na życie ale – w kontekście jednostek samorządu terytorialnego – w odniesieniu do gwarancji ubezpieczeniowych, gdzie np. podmiot publiczny realizujący umowę o roboty budowlane został wskazany przez wykonawcę jako beneficjent świadczenia z gwarancji, na wypadek niewykonania umówionych prac, czy też nienależytego ich zrealizowania, co następuje zgodnie z regulacją Prawa zamówień publicznych (por. uwagi dalsze, a zwłaszcza podrozdział 3.2).

Dodatkowo, także w kontekście inwestycji realizowanych ze środków publicznych szczególne zainteresowanie (nie tylko prawodawcy, ale także organizacji społecznych i polityków) wzbudza osoba poszkodowanego w kontekście umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie będąc ubezpieczonym (bowiem nie jego interes majątkowy stanowi w tym wypadku przedmiot ochrony), jest on jako osoba trzecia uprawniony do dochodzenia należnego odszkodowania nie tylko od sprawcy szkody, lecz także bezpośrednio od ubezpieczyciela, na podstawie uniwersalnej regulacji art. 822 § 4 k.c. (tzw. actio directa).

Taki stan prawny w relacji do sfery ubezpieczeń jednostek komunalnych występuje w większości państw opartych na regułach gospodarki wolnorynkowej. Jednocześnie widoczny brak jednorodności norm regulujących problematykę ubezpieczeń odnosi się nie tylko do zakresu prawa wewnętrznego (krajowego), ale także do sfery regulacji międzynarodowej, gdzie prawo prywatne jednolite oraz kolizyjne określa skutki zawieranych umów ubezpieczenia obok norm poświęconych nadzorowi i kontroli odpowiednich organów publicznych. Dlatego też prawodawca polski poprzez stanowienie norm wewnętrznych, jak również na skutek np. ratyfikacji aktów prawa międzynarodowego niejako równolegle do jednolitej regulacji unijnej, coraz bardziej szczegółowo angażuje podmioty reprezentujące sferę finansów publicznych w interakcje ubezpieczeniowe o charakterze transgranicznym, chociażby w trybie Prawa zamówień publicznych.

Należy także podkreślić, że takie procesy są niezwykle doniosłe dla podmiotów, które zajmują się dyspersją ryzyka gospodarczego. W szczególności odnosi się to do zakładów ubezpieczeń (czyli ubezpieczycieli, według nomenklatury prawa prywatnego, zob. podrozdział 4.1) zawierających umowy ubezpieczenia, ewentualnie świadczących usługi będące pochodnymi umów ubezpieczenia lub innych stosunków o charakterze gwarancyjnym (gwarancji lub regwarancji ubezpieczeniowej). Nie można zapominać, że nie jest to wyzwanie stojące jedynie przed praktyką rodzimą (scil. prawodawcą polskim), ale także stanowi punkt odniesienia wobec obecnych, a w szczególności projektowanych, rozwiązań w państwach członkowskich UE, jak też prawa unijnego per se, w którym stosowne projekty już powstały. Takie projekty pozwalają też na lepszą perspektywę oceny rodzimych rozwiązań, a czasami wręcz te regulacje krajowe inspirują. Z drugiej strony, warto zaznaczyć, że także sprawdzone (zweryfikowane w praktyce) rozwiązania prawa wewnętrznego stają się punktem odniesienia takich inicjatyw międzynarodowych, przede wszystkim przez fakt, że zasadniczym źródłem ich konstruowania są krytyczne analizy prawnoporównawcze.

Powyżej zarysowane tendencje i kierunki rozwoju ubezpieczeń prywatnych stanowią zarazem uzasadnienie dla konieczności prezentacji podstawowych zagadnień regulacyjnych przede wszystkim, co oczywiste, w odniesieniu do prawa polskiego, ale także w kontekście rozwiązań unijnych i międzynarodowych. Takie specyficzne przenikanie występuje też na poziomie wewnętrznego prawa polskiego i z tego powodu prawo ubezpieczeniowe jest kompleksową dziedziną prawa, w ramach której można wyodrębnić także ubezpieczenia przeznaczone specjalnie dla jednostek samorządu terytorialnego oraz innych komunalnych osób prawnych, charakteryzujące się swoistymi cechami prawnymi, a także ekonomicznymi.

Jest to zakres ubezpieczeń obejmujący swoją właściwością ze względu na aktywność samorządu terytorialnego per toto (np. ubezpieczenie mienia, gwarancje ubezpieczeniowe w procedurze Prawa zamówień publicznych) przede wszystkim ubezpieczenia majątkowe. Ze względu na indywidulane osoby funkcjonalnie z nim powiązane (dla przykładu: grupowe ubezpieczenie na życie pracowników danej jednostki samorządowej) nie można jednak pominąć, jak powyżej zasygnalizowano, w tym miejscu również istotnych aspektów ubezpieczeń osobowych.

Ryzyka występujące w codziennej działalności samorządowych osób prawnych, jak również w związku z aktywnościami podmiotów z nimi współpracujących, potencjalnie stanowią swoistą sygnalizację możliwości późniejszej materializacji szkód w obrocie ekonomicznym i społecznym, poprzez zaistnienie zdarzeń losowych powodujących uszczerbek w dobrach osobistych i majątkowych prawem chronionych . W szczególności dotyka to sfery odpowiedzialności cywilnej podmiotów współpracujących na wielu płaszczyznach z jednostkami samorządowymi, ale także ma to znaczenie dla mienia różnorodnych podmiotów, począwszy od osób fizycznych i publicznych osób prawnych, a skończywszy na międzynarodowych konglomeratach finansowych czy koncernach produkcyjnych . Zarazem powoduje to konieczność uwzględniania problematyki zarządzania powyższymi ryzykami w bieżącej działalności jednostek samorządu terytorialnego.

Nie można zapominać o wzmiankowanych powyżej ubezpieczeniach osobowych, które stały się niezwykle w Polsce popularne w przeciągu ostatnich 20–30 lat i pełnią częstokroć (nie tylko w Polsce) rolę komplementarną do systemów zabezpieczenia społecznego, szczególnie w krajach Unii Europejskiej . Ten aspekt ubezpieczeń jest pewnie niezwykle istotny dla indywidualnych i częstokroć prywatnych wyborów dokonywanych przez pracowników jednostek samorządowych, chociażby w razie przystępowania do odpowiedniej kategorii grupy ubezpieczonych, ale ma przecież także znaczenie dla ich zakładu pracy, gdzie np. urząd gminy musi poddać wnikliwej analizie propozycje zakładów ubezpieczeń w zakresie takiego ubezpieczenia pracowników, co współcześnie czasem prowadzi do korzystania przy takim wyborze z usług wykwalifikowanych pośredników ubezpieczeniowych – brokerów. Ci ostatni analizują rynek i przedkładają stosowną analizę zleceniodawcy, zgodnie z wymogami ustawy o dystrybucji ubezpieczeń (por. podrozdział 4.2). Tak czy inaczej, ubezpieczenia prywatne, szczególnie w sferze odpowiedzialności cywilnej, są obecne w codziennym realizowaniu zadań jednostek samorządu terytorialnego, a można przewidzieć, że proces ten będzie się intensyfikował w przyszłości coraz bardziej.

Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że tzw. pojemność szkodzenia w razie ewentualnej materializacji danego ryzyka przekracza często możliwości majątkowe podmiotów, którym może być przypisana odpowiedzialność za konsekwencje określonych wypadków losowych i dlatego wręcz konieczne staje się skorzystanie z różnych form ubezpieczenia zarówno aktywności potencjalnych sprawców szkód, jak i mienia oraz dóbr osobistych ewentualnych poszkodowanych .

Można w nawiązaniu do powyższego zdefiniować, że pojemność szkodzenia to rozmiar możliwych szkód, które mogą być wywołane przez dany podmiot w majątku lub dobrach osobistych innych osób . W tej relacji taka osoba może mieć przymiot ubezpieczonego, któremu ubezpieczyciel będzie rekompensował doznaną szkodę. Może być również poszkodowanym, któremu szkodę wyrządził ubezpieczony w ramach np. umowy ubezpieczenia komunikacyjnego OC.

Jednocześnie, podkreślony już, widoczny brak jednorodności norm regulujących problematykę ubezpieczeń odnosi się nie tylko do zakresu prawa wewnętrznego (krajowego), ale także do sfery regulacji międzynarodowej, gdzie prawo prywatne jednolite oraz kolizyjne określa skutki zawieranych umów ubezpieczenia obok norm poświęconych nadzorowi i kontroli działalności ubezpieczeniowej lub gospodarce finansowej zakładów ubezpieczeń . Ma to niewątpliwie wpływ na swobodę kontraktową stron umowy, zarówno w znaczeniu materialnoprawnym, jak i kolizyjnoprawnym .

Najogólniej ujmując, swoboda powyższa w prawie cywilnym jest określana także mianem autonomii podmiotów prawa cywilnego, co wykracza poza sferę kontraktową, gdyż np. wyodrębnia się także swobodę co do formy składanego oświadczenia woli, z prawnymi tego ograniczeniami, począwszy od art. 74 k.c.

Natomiast w odniesieniu do swobody materialnoprawnej daje ona stronom umowy ubezpieczenia swobodę kształtowania praw i obowiązków zgodnie ze swoją wolą, z poszanowaniem ograniczeń danego systemu prawa (w Polsce: art. 353¹ k.c.) . Z kolei w wymiarze kolizyjnoprawnym pozwala stronom na dokonanie wyboru prawa właściwego dla danej umowy ubezpieczenia, które wcale nie musi być prawem polskim ani też prawem państwa kontrahenta. Na tym właśnie polega autonomia kolizyjnoprawna (w zakresie znalezienia rozwiązania w razie konkurencji różnych porządków prawnych). W konsekwencji nieskorzystanie z wyboru prawa właściwego przez strony umowy ubezpieczenia w ramach tej swobody będzie powodować poszukiwanie prawa właściwego dla umowy ubezpieczenia poprzez odpowiedni system norm kolizyjnych operujących łącznikami obiektywnymi .

Innymi słowy, sfera swobody kontraktowej jest dla prowadzonych rozważań szczególnie istotna ze względu na fakt, że umowa ubezpieczenia w naturalnej kolei rzeczy podlega tej regule, a w razie, gdy np. jednostka samorządu terytorialnego zawiera umowę z podmiotem mającym siedzibę poza granicami RP, to kluczowe staje się zagadnienie prawidłowego ustalenia prawa właściwego dla takiej umowy (a więc wymiar kolizyjnoprawny swobody kontraktowej umowy ubezpieczenia). Ze względów pragmatycznych wówczas z pewnością będzie preferowane prawo polskie, co może być wprost wynikiem wskazania tego prawa w umowie albo też efektem zastosowania miarodajnej normy kolizyjnej posługującej się łącznikiem obiektywnym tam, gdzie takiej woli nie wyrażono. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że w konsekwencji niejednolitość regulacji (brak tzw. międzynarodowego prawa jednolitego o umowie ubezpieczenia) z oczywistych powodów ma także wpływ na zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów stosunku ubezpieczenia, co powoduje konieczność regulowania przez prawodawcę krajowego, ale także unijnego zagadnień prawa prywatnego międzynarodowego sensu stricto.

Należy mieć także świadomość, że prawo stanowione przez powołane do tego organy państwa lub organizacji międzynarodowych zawiera jedynie częściową regulację i dlatego praktyka obrotu wielokrotnie odwołuje się zarazem do reguł, zwyczajów handlowych i zestandaryzowanych klauzul umownych, np.:

Prowadzi to także do dyspersji normatywnej (por. uregulowania ochrony konsumenta na rynku ubezpieczeniowym versus obrót B2B) i co za tym idzie, pojęciowej w ubezpieczeniach, a w konsekwencji wywołuje naturalny proces mający temu przeciwdziałać, czyli harmonizację bądź wręcz ujednolicenie regulacji odnoszących się do poszczególnych aspektów międzynarodowego rynku ubezpieczeniowego. To z kolei powoduje, że w niedalekiej przyszłości, zdaniem autora, zarówno międzynarodowa praktyka ubezpieczeniowa, jak i legislacyjna doprowadzą do absorpcji już opracowanych standardów prawa jednolitego do ubezpieczenia mienia i odpowiedzialności cywilnej, a także ubezpieczeń osobowych, czego obecnym przykładem jest wymieniony powyżej PEICL, czyli europejski projekt regulacji umowy ubezpieczenia . Projekt ten ma docelowo stać się podstawą dla wprowadzenia jednolitej, merytorycznej regulacji umowy ubezpieczenia w ramach Unii Europejskiej. Analogiczny projekt obecnie jest przygotowywany, jak wspomniano powyżej, w odniesieniu do umowy reasekuracji – PRICL (Project on Reinsurance Contract Law) .

Taki właśnie proces harmonizacji rozwiązań prawa ubezpieczeniowego już występuje obecnie, a koncentruje się, zgodnie z koncepcją D. Fuchsa, na następujących aspektach umiędzynarodowienia (transgraniczności) ubezpieczeń:

Powyższe ujęcie kwestii związanych ze stosunkiem ubezpieczenia jest szczególnie charakterystyczne dla prawodawstwa unijnego. Należy w tym miejscu podkreślić, iż osiągnięcie pozytywnych efektów, szczególnie w odniesieniu do właściwości sądowej, byłoby niemożliwe bez wprowadzenia do porządku prawnego Unii Europejskiej odpowiednich norm regulujących sferę jurysdykcji sądowej, czego szczegółowa charakterystyka wykracza poza ramy publikacji, aczkolwiek na kilka fundamentalnych kwestii należy zwrócić w tym miejscu uwagę .

Przykład umiędzynarodowienia sensu stricto prawa ubezpieczeń stanowią również w terminologii prawa i praktyce unijnej tzw. cross border insurances (ubezpieczenia transgraniczne), polegające zasadniczo na świadczeniu usługi ubezpieczeniowej przez ubezpieczyciela z siedzibą główną w innym państwie (home country) niż państwo miejsca spełnienia świadczenia (host country), czyli korzystaniu w zakresie ubezpieczeń gospodarczych z unijnej swobody świadczenia usług . Częstokroć jest to powiązane z kreowaniem przez ubezpieczycieli z innych państw swoich przedstawicielstw lub oddziałów, a także z migracją siedziby głównej, lub wręcz powoływaniem do życia spółki zależnej w państwie unijnym innym niż państwo siedziby ubezpieczyciela (która jest w tym przypadku zwykle zarazem przykładem spółki holdingowej, tzw. spółki matki), co ma znaczenie dla realizacji innej swobody traktatowej – tzw. unijnej swobody zakładania (i prowadzenia) działalności gospodarczej.

Taka współzależność i przenikanie się uregulowań międzynarodowych oraz prawa wewnętrznego jest szczególnie widoczne w sferze ubezpieczeń majątkowych w stosunku do wysoko przetworzonych produktów (jak np. ubezpieczenie OC w zakresie odpowiedzialności cywilnej za produkt niebezpieczny) oraz skomplikowanych w swym charakterze usług finansowych (np. gwarancji ubezpieczeniowych czy ubezpieczeń kredytów eksportowych). Odrębnym wyzwaniem dla ubezpieczeń obecnie jest sztuczna inteligencja, a w szczególności ubezpieczeniowe uwarunkowania produkcji i wykorzystania praktycznego pojazdów autonomicznych. Z kolei dla ubezpieczeń osobowych, zwłaszcza na życie, aktualnym problemem istotnej doniosłości społecznej jest zagadnienie ochrony ubezpieczeniowej w zakresie chorób i epidemii cywilizacyjnych, począwszy od chorób przewlekłych, a skończywszy na pandemii COVID-19 (wywołanej przez wirus SARS-CoV-2), co także znajduje już wyraz w warunkach ubezpieczeniowych dostępnych na polskim rynku dla pracowników jednostek samorządowych.

Należy także podkreślić, że takie procesy są niezwykle doniosłe dla podmiotów, które zajmują się dyspersją ryzyka gospodarczego. W szczególności odnosi się to do zakładów ubezpieczeń (ubezpieczycieli) zawierających umowy ubezpieczenia świadczących usługi będące pochodnymi umów ubezpieczenia lub stosunków gwarancyjnych. Nie można zapominać, że nie jest to wyzwanie stojące jedynie przed praktyką rodzimą (scil. prawodawcą polskim), ale także stanowi punkt odniesienia dla obecnych, a w szczególności projektowanych, rozwiązań państw UE, jak też prawa unijnego per se. Powyżej zasygnalizowane przenikanie także występuje na poziomie wewnętrznego prawa polskiego i z tego właśnie powodu prawo ubezpieczeniowe jest kompleksową dziedziną prawa, obejmującą także normy prawa publicznego .

Dlatego potrzebna jest prezentacja zasadniczych cech umowy ubezpieczenia, a także w tym kontekście istotne są konotacje prawa odszkodowawczego w systematyce ubezpieczeniowej. W dalszej kolejności niezbędne jest przywołanie prawnego statusu podmiotów mogących korzystać z ochrony ubezpieczeniowej. W konsekwencji zostanie też zwrócona uwaga na przygotowane projekty prawa unijnego (PEICL), które w niedalekiej przyszłości, jak wszystko na to wskazuje, będą regulować prawa i obowiązki stron umowy ubezpieczenia. Z tej przyczyny potrzebne jest przywołanie zasad opracowywanych aktualnie projektów prawa międzynarodowego, także w zakresie umowy reasekuracji (PRICL), które zapewne staną się kolejnym standardem i wzorcem używanym przez ubezpieczycieli.

Powyżej scharakteryzowane tendencje prawa ubezpieczeń (zwanego w polskich realiach częstokroć tradycyjnie, aczkolwiek można się zastanawiać, czy poprawnie, gospodarczym, por. uwagi dalsze) nieuchronnie prowadzą do wniosku, że ta dziedzina prawa odznacza się swoistością, ze względu na wykształcenie właściwych sobie pojęć i instytucji .

Najistotniejsze jest wyodrębnienie (w drodze ewolucji) prawa ubezpieczeń jako kompleksowej gałęzi prawa, która zawiera normy regulujące status podmiotów stosunków ubezpieczeniowych, a także charakteryzujące czynności ubezpieczeniowe z ich udziałem. Ze swej istoty prawo ubezpieczeniowe zawiera normy prawa prywatnego, za pomocą których są przede wszystkim regulowane stosunki ubezpieczeniowe (np. umowa ubezpieczenia), a także prawa publicznego, charakteryzujące za pomocą norm (zazwyczaj bezwzględnie wiążących) zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej o charakterze ubezpieczeniowym .

Zagadnieniem szczególnym w kontekście stosowania norm prawa ubezpieczeniowego przez osoby zaangażowane w problematyce ubezpieczeń komunalnych jest specyfika terminologii prawniczej w stosunku do przyjętej generalnie w obrocie cywilnym czy szerzej: społeczno-gospodarczym. Z tego względu konieczna jest popularyzacja podstawowej terminologii ubezpieczeniowej wykreowanej przez prawodawcę oraz naukę prawa, także z powodu posługiwania się tymi pojęciami przez przedstawicieli innych dyscyplin i uczestników szeroko pojętego obrotu cywilnoprawnego. Wszystkie te okoliczności powodują także, że słownik pojęciowy ubezpieczeń jest daleki od jednorodności i nie zawsze jednolicie interpretowany, co szczególnie jest widoczne w opisie ubezpieczeń dokonywanych przez specjalistów z różnych dziedzin (finanse ubezpieczeń versus matematyka ubezpieczeniowa; marketing contra prawo ubezpieczeniowe).

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że kontrowersje terminologiczne występują nawet w związku z samą tytulaturą dyscypliny prawa ubezpieczeniowego . Wola ustawodawcy, powielana przez część literatury i stanowiąca źródło pielęgnowania nazwy „ubezpieczenia gospodarcze”, ma analogiczną proweniencję jak w przypadku socjalistycznej teorii majątku, u której to źródła było dodatkowo założenie, że należy ideowo przeciwstawić ubezpieczenia gospodarcze społecznym, zapominając jednocześnie o pojęciu zabezpieczenia społecznego . Pewnie było to również spowodowane chęcią deprecjacji ubezpieczeń mających genezę „kapitalistyczną” (ubezpieczeń gospodarczych) wobec ubezpieczeń „prospołecznych” (scil.: socjalistycznych). Hipotetycznie więcej sensu miałoby dodanie ewentualne przymiotnika: „kontraktowe” albo „cywilne”, na podkreślenie faktu, że w ubezpieczeniach regulowanych Kodeksem cywilnym jedynie umowa może stanowić źródło powstania stosunku ubezpieczenia . Ewentualnie rozsądne byłoby nawiązanie do ekonomicznego charakteru tych ubezpieczeń, jako komercyjnych.

Niewątpliwy anachronizm (chociaż akceptowany obecnie przez większość polskiej doktryny, także ze względu na komunikatywność przestarzałej nomenklatury w codziennej praktyce ubezpieczeniowej) określenia „ubezpieczenia gospodarcze” najlepiej jest widoczny, gdy porówna się polską nomenklaturę z językiem prawnym i prawniczym innych systemów prawnych, w których formalnie przymiotnik „gospodarcze” nie występuje (a na pewno nie z takim nasileniem, jak w Polsce), gdyż byłby tam co najmniej uznany za rodzaj superfluum i nic nietłumaczącą tautologię zrazem . Tym samym w tekście publikacji preferuje się zasadniczo pojęcie ubezpieczeń prywatnych, zamiennie używane z terminem „ubezpieczenia”, a gdzie trzeba, wzmiankuje się wyraźnie, jako odrębne: ubezpieczenia społeczne lub (system) zabezpieczenia społecznego.

W związku z brzmieniem tytułu niniejszej monografii bliższego wyjaśnienia wymaga jej zakres podmiotowy. Otóż na potrzeby zawartych w jej treści rozważań autorzy zdecydowali się spojrzeć na samorząd terytorialny z perspektywy podmiotowej, a równocześnie przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. Jest ono odnoszone do wszystkich wyposażonych w osobowość prawną, a więc posiadających również tzw. zdolność ubezpieczeniową (jeśli w ogóle taką kategorię wyróżniać) jednostek organizacyjnych powołanych celem realizacji zadań z zakresu samorządu terytorialnego. Na ich oznaczenie będziemy w niniejszej publikacji używali zamiennie określeń: samorządowe osoby prawne albo komunalne osoby prawne.

Pojęcie to – będące wytworem doktryny cywilistycznej – nie doczekało się ogólnej definicji legalnej, mimo że ustawodawca posługuje się nim w treści licznych przepisów prawa . Znaczenie, jakie nadano mu w art. 4 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami , nie ma waloru ogólnego. Zostało ono stworzone na użytek wskazanej ustawy i rozporządzeń wykonawczych do niej oraz dostosowane do regulowanej nimi materii. Dlatego też poza zakresem ich regulacji może być stosowane jedynie pomocniczo, jeśli daje się to pogodzić z naturą ocenianego zagadnienia. Ze względu na to, że zawarta tam definicja wyłącza poza swój zakres same jednostki samorządu terytorialnego, nie jest ona przydatna do wyznaczenia ram niniejszego opracowania. Zatem celem uniknięcia nieporozumień zachodzi konieczność doprecyzowania pojęcia samorządowej osoby prawnej na wstępie niniejszej publikacji. Otóż pojęcie samorządowych (komunalnych) osób prawnych będzie tu używane jako zbiorcze określenie jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, a także ogółu osób prawnych tworzonych przez gminy, powiaty lub województwa, których mienie – mimo prawnej samodzielności – jest w sensie gospodarczym w całości mieniem macierzystej jednostki samorządu terytorialnego . Przy takim założeniu pojęcie to obejmuje zatem swoim zakresem gminy, powiaty, województwa, związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, a także inne osoby prawne posiadające wskazane powyżej cechy, w tym: utworzone w drodze uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej , samorządowe instytucje kultury czy spółki kapitałowe – zarówno zawiązane w trybie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej , jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych , w których udziały należą w całości do jednostki samorządu terytorialnego . Nie będzie ono natomiast odnoszone do osób prawnych, w których kapitale zakładowym poza jednostkami samorządu terytorialnego uczestniczą także inne podmioty, i to niezależnie od wielkości przysługujących im udziałów, a także możliwości wpływu na działalność prowadzoną przez daną spółkę czy też wykonywanej nad nią kontroli . Kwalifikacji takiej tym bardziej nie należy przyjmować w odniesieniu do tworzonych w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych , nieposiadających osobowości prawnej, jednostek organizacyjnych będących jedynie formami organizacyjno-prawnymi gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych czy też fundusze celowe. Ich przykładem są urzędy gmin, starostwa, szkoły, przedszkola, gminne ośrodki pomocy społecznej, zakłady usług komunalnych itd. W ujęciu cywilnoprawnym wchodzą one w skład struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc jej stationes municipii i czerpiąc z jej zdolności prawnej (a więc i ubezpieczeniowej) , na podobieństwo relacji zachodzącej między stationes fisci a Skarbem Państwa. Problematyka tzw. zdolności ubezpieczeniowej samorządowych osób prawnych oraz sposobu jej wykonywania zostanie omówiona szerzej w dalszej części niniejszej monografii.

Niniejsza publikacja jest poświęcona opisowi fenomenu ubezpieczeń prywatnych w kontekście działalności samorządu terytorialnego, a jej zasadniczym adresatem są właśnie komunalne osoby prawne i ich przede wszystkim pracownicy, a także osoby, które w ramach bieżącej obsługi tych jednostek stykają się z ubezpieczeniami prywatnymi.

Jednocześnie jednak autorzy wyrażają nadzieję, że rozważania zawarte w publikacji okażą się przydatne dla prawników zaangażowanych w obsługę procedur ubezpieczeniowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego na etapie sądowym, a także przedprocesowym, w ramach tzw. likwidacji szkody prowadzonej przez dany zakład ubezpieczeń. Może wiedza ubezpieczeniowa będzie ośmielać też do kończenia konfliktów z udziałem ubezpieczycieli poprzez formułę polubownego rozwiązywania sporów, chociażby za pomocą mediacji (por. rozważania zawarte w podrozdziale 5.2).

W tym miejscu należy wyrazić nadzieję, że właściwie umotywowana od strony ubezpieczeniowej decyzja co do np. zawarcia ugody przed sądem czy też zdecydowanie się na wszczęcie mediacji umownej będzie sprzyjać racjonalności gospodarowania mieniem samorządu terytorialnego, a także obniżać koszty społeczne, w tym gospodarcze, częstokroć długotrwałego prowadzenia sporów sądowych, które przecież same w sobie generują dodatkowe koszty związane z obsługą szkody ubezpieczeniowej (por. podrozdział 5.2).

Zarazem opracowanie zawiera systematyczną prezentację instytucji i regulacji prawa ubezpieczeń prywatnych (syntezę prawa ubezpieczeniowego), co może być inspirujące dla wszystkich, którzy mają w działalności praktycznej do czynienia z tym rodzajem usług finansowych, również pracowników zakładów ubezpieczeń mających na co dzień do czynienia z obsługą jednostek samorządu terytorialnego, jak również dla pośredników ubezpieczeniowych zaangażowanych w usługi ubezpieczeniowe specjalnie przeznaczone dla takich podmiotów. Dodatkowo, dzięki odniesieniom do literatury, rozważania będą także mogły być przydatne osobom zajmującym się edukacją ubezpieczeniową, a także podejmującym taką problematykę w działalności naukowej lub popularyzatorskiej.