Kawka Inga, Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej

Współczesne państwa gwarantują podmiotom gospodarczym swobodę w zakresie przedsiębiorczości. Nie oznacza to jednak, że zupełnie nie wpływają na zachodzące na rynku procesy ekonomiczne. Przejawami takiego wpływu są mechanizmy regulacyjne w sektorach infrastrukturalnych.

Problem regulacji działalności telekomunikacyjnej pojawił się we Wspólnocie Europejskiej w 1987 r. wraz z propozycją liberalizacji tego sektora zawartą w zielonej księdze Komisji Europejskiej. Liberalizacji, a więc znoszeniu krajowych praw wyłącznych i specjalnych przysługujących poszczególnym operatorom telekomunikacyjnym, towarzyszyło ustanowienie nowych przepisów na poziomie wspólnotowym, które miały umożliwić kształtowanie przyszłych zachowań przedsiębiorców. Celem tej regulacji jest tworzenie konkurencyjnego rynku, zapewnienie świadczenia usług użyteczności publicznej oraz wpieranie rozwoju wspólnotowego rynku wewnętrznego. Regulacja jest również środkiem do stworzenia "społeczeństwa informacyjnego", będącego podstawą rozwoju gospodarczego, powstawania nowych miejsc pracy i poprawy jakości życia Europejczyków.

Telekomunikacja, podobnie jak gospodarka wodna, energetyka i transport kolejowy, nazywana jest w prawie europejskim przemysłem sieciowym. Świadczenie usług w tych dziedzinach wymaga stałej infrastruktury (np. linii kolejowych, sieci telekomunikacyjnych czy sieci elektrycznych). Przez wiele lat uważano sektor telekomunikacyjny za monopol naturalny ze względu na korzyści skali występujące we wszystkich sektorach sieciowych, w których aż do pełnego obciążenia sieci możliwe jest dowolne zwiększanie świadczeń przy nieznacznym tylko wzroście kosztów. Brak konkurencji rodził jednak wiele negatywnych konsekwencji, w tym przede wszystkim nieefektywność gospodarczą będącą następstwem m.in. braku odpowiedniej alokacji kapitału i pracy oraz utrzymywania zawyżonych cen.

W ciągu ostatnich dwóch dekad działalność przedsiębiorstw sieciowych w Europie przeszła znaczące zmiany. W tym czasie przedsiębiorstwa te zostały przekształcone ze struktur monopolistycznych w struktury poddane w większym lub mniejszym stopniu zasadom wolnej konkurencji. W dziedzinie telekomunikacji pod presją postępu technicznego proces liberalizacji rozwinął się w sposób najbardziej spektakularny. Kluczowe znaczenie dla działania rynku telekomunikacyjnego miały regulacje, które doprowadziły do powstania wyspecjalizowanych organów administracyjnych pełniących funkcję regulatorów tego rynku.

Celem książki jest analiza roli telekomunikacyjnych organów regulacyjnych w prawie Wspólnoty Europejskiej oraz w prawie wybranych państw członkowskich. Przedstawiony zostanie przede wszystkim problem niezależności k.o.r. oraz kwestia, czy niezależność ta ma znaczenie dla demokratycznej legitymacji działalności tych organów. Ponadto poddano analizie kompetencje k.o.r. i problemy związane z ich wykonywaniem oraz mechanizmy i sposoby współpracy k.o.r., Komisji i krajowych organów ochrony konkurencji.

Przedmiotem opracowania jest zarówno telekomunikacyjne prawo wspólnotowe, jak i ustawodawstwo wybranych państw członkowskich. Zbadanie krajowych rozwiązań dotyczących prawa telekomunikacyjnego jest istotne, gdyż przepisy wspólnotowe wydawane w sprawach telekomunikacji mają przede wszystkim formę dyrektyw, a więc aktów prawnych, które pozostawiają organom krajowym wybór form i środków, za pomocą których rezultat przez nie określony ma zostać osiągnięty. Porównanie przyjętych przez państwa członkowskie przepisów pozwala na określenie, jak powinna wyglądać prawidłowa implementacja oraz jakie możliwości rozwiązań dopuszczają dyrektywy. Chodzi więc zarówno o zbadanie możliwych sposobów implementacji dyrektyw dotyczących telekomunikacji do porządku krajowego, jak i analizę właściwego stosowania przepisów, zgodnego z wymogami wspólnotowymi, przez krajowe organy regulacyjne (także polskie), co jest szczególnie ważne ze względu na nasze przystąpienie do UE 1 maja 2004 r.

W pracy podjęto również problem funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego, a zwłaszcza związku między jego liberalizacją a mechanizmami konkurencji. Do jej wspierania konieczne są odpowiednie instrumenty prawne, tzw. regulacja na rzecz konkurencji (regulation for competition). Państwo, wycofując się z bezpośredniego wykonywania usług użyteczności publicznej, musi również zapewnić dalsze ich świadczenie przez odpowiednią regulację. Potrzeba regulacji ma podstawy nie tylko krajowe, ale również wspólnotowe i wynika z tworzenia wspólnotowego rynku wewnętrznego.

Pierwszy rozdział książki dotyczy znaczenia pojęcia "regulacji", różnicy między "regulacją" a innymi rodzajami ingerencji państwa w działalność podmiotów gospodarczych, podstawowych celów polityki regulacyjnej oraz przedmiotu i istoty instrumentów regulacyjnych.

W drugim rozdziale dokonano analizy przyczyn regulacji sektora telekomunikacyjnego - źródeł zawodności rynku telekomunikacyjnego, które powodują konieczność interwencji administracji regulacyjnej, takich jak: cechy monopolu naturalnego, bariery ograniczające wejście nowych operatorów na rynek telekomunikacyjny i utrudniające wyjście z rynku, tzw. korzyści skali oraz problem zasobów rzadkich.

Rozdział trzeci poświęcony jest wspólnotowym podstawom działalności regulacyjnej w sektorze telekomunikacji oraz jej rozwojowi. Przedstawiono tu ewolucję wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji od zielonej księgi z 1987 r. do pakietu sześciu nowych dyrektyw przyjętych w 2002 r. oraz problem relacji między tymi nowymi przepisami a uprzednio obowiązującym porządkiem prawnym.

Funkcjonowanie administracji regulacyjnej na poziomie państw członkowskich (działalność krajowych organów regulacyjnych) oraz wspólnotowym (działalność Komisji Europejskiej) - przeanalizowano w rozdziałach czwartym, piątym i szóstym. Pojęcie organów regulacyjnych obejmuje nie tylko niezależne k.o.r. (w Polsce jest to Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, we Francji - Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes, w Anglii - Office of Communications, w Niemczech - Bundesnetzagentur), ale również ministrów właściwych do spraw łączności (w Polsce - Ministra Transportu i Budownictwa, w Anglii - The Department of Trade and Industry, we Francji - Secretariat d'Etat à l'Industrie, w Niemczech - Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit). Rozdział czwarty dotyczy wymogu niezależności k.o.r. Niezależność ta przejawia się w szczególnej pozycji ustrojowej tych organów, której zapewnieniu służy wiele gwarancji organizacyjnych, przede wszystkim kadencyjność i nieodwoływalność członków k.o.r.

Rozdział piąty zawiera analizę kompetencji przysługujących k.o.r. Są to kompetencje polegające na rozwiązywaniu sporów między operatorami (np. dotyczących połączeń między sieciami telekomunikacyjnymi), kompetencje nadzorcze (np. kontrola wykonywania uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przyznanych w zezwoleniach, nakładanie sankcji), kompetencje ochronne obejmujące ochronę użytkowników i konsumentów (zagwarantowanie jakości i niezawodności świadczonych usług telekomunikacyjnych oraz ochrony prywatności i danych osobowych użytkowników sieci i usług telekomunikacyjnych) oraz przede wszystkim kompetencje pozwalające na nakładanie obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa.

W rozdziale szóstym przedstawiono współpracę k.o.r., Komisji Europejskiej oraz krajowych organów ds. konkurencji, która ma prowadzić do koordynacji działań regulacyjnych. Współpraca ta jest konieczna ze względu na różnorodność systemów prawa administracyjnego w poszczególnych państwach członkowskich, co może zagrozić jednolitemu i efektywnemu stosowaniu wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego na terytorium całej Unii.

Przy podejmowaniu tematu dotyczącego regulacji sektora telekomunikacyjnego decydujące znaczenie miał fakt, że regulacja ta ma na celu nie tylko zapewnienie funkcjonowania wolnej konkurencji, ale jest środkiem do stworzenia "społeczeństwa informacyjnego". Ponadto tematyka ta jest szczególnie interesująca ze względu na szybki rozwój tego sektora (problem dostosowania rozwiązań prawnych do zmian technologicznych i gospodarczych) oraz całkowitą liberalizację działalności telekomunikacyjnej (w państwach członkowskich UE od 1 stycznia 1998 r., a w Polsce od 1 stycznia 2003 r. wraz ze zniesieniem wyłącznych praw TP S.A. w zakresie świadczenia międzynarodowych usług telefonicznych) w przeciwieństwie do innych rodzajów działalności infrastrukturalnej.

W polskiej literaturze prawniczej dotyczącej wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego szczególne znaczenie ma monografia Stanisława Piątka - Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003. Ponadto wymienić tu należy prace: W. Gromskiego, J. Kolasy, A. Kozłowskiego, K. Wójtowicza, Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004 oraz D. Adamskiego, Europejskie prawo łączności elektronicznej. Telefonia, telewizja, Internet, Warszawa 2005.

Prawem administracji regulacyjnej w Polsce zajął się w trzech artykułach T. Skoczny (Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 7-34; Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 115-164; Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 231-250.) Powstała również monografia dotycząca tego problemu autorstwa M. Szydły, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005.

W światowej literaturze prawniczej temat ten poruszają m.in. następujące prace: EC Competition and Telecommunications Law, Ch. Koenig, A. Bartosch, J. Braun (red.), Hague-London-New York 2002; S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Bembridge 2002; P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Communications, Oxford 2000; A. Blandin-Obersnersser, Le régime juridique communautaire des services de télécommunications, Paris 1996; P. Nihoul, Droit européen des télécommunications. L'organisation des marchés, Bruxelles 1999.

Natomiast problem roli krajowych organów regulacyjnych do spraw telekomunikacji w państwach członkowskich UE nie był dotąd przedmiotem kompleksowej monografii w polskiej literaturze prawniczej ani w znanej mi literaturze światowej. Szczególnie słabo opracowana jest problematyka implementacji nowych dyrektyw telekomunikacyjnych do krajowych porządków prawnych. Książka poświęcona temu problemowi ma wyjaśniać kwestie istotne dla prowadzenia działalności telekomunikacyjnej oraz dla funkcjonowania administracji publicznej. Może być przydatna dla operatorów telekomunikacyjnych (przede wszystkim przedsiębiorstw, które chciałyby wejść na rynek telekomunikacyjny), prawników i specjalistów zajmujących się sprawami telekomunikacji i administracji telekomunikacyjnej, ponieważ analiza istniejących polskich rozwiązań prawnych w tym zakresie oraz wnioski de lege ferenda dotyczące dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego są szczególnie ważne w pierwszych latach po przystąpieniu Polski do UE.

Oprócz szeroko uwzględnionej polskiej i obcej literatury przedmiotu podstawę naukowego warsztatu stanowiły:

Zagadnienia będące przedmiotem monografii zostały omówione w ujęciu porównawczym polegającym na zestawieniu instytucji i rozwiązań prawnych dotyczących działalności telekomunikacyjnej przyjętych w poszczególnych państwach członkowskich i w Polsce. Przedstawiony problem był rozwiązywany za pomocą językowo-logicznej analizy tekstów prawnych.

Analiza i opracowywanie wyników badań polegało na formułowaniu wniosków dotyczących obecnie obowiązującego prawa, jego rozumienia i stosowania (wnioski de lege lata) oraz wniosków pod adresem przyszłego ustawodawstwa i sądownictwa (wnioski de lege ferenda i sententia ferenda).

W tym miejscu chciałabym szczególnie podziękować prof. dr. hab. Sławomirowi Dudzikowi za opiekę naukową, uwagi i wszechstronną pomoc podczas pisania książki. Pragnę także wyrazić wdzięczność prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi za wspieranie mojego rozwoju naukowego na każdym jego etapie, a także recenzentowi - prof. dr. hab. Stanisławowi Piątkowi za wszystkie cenne uwagi. Za pomoc w realizacji badań naukowych - zebranie materiału, literatury prawniczej - chciałabym również podziękować pani Jolancie Steppie z Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Warszawie oraz pani Françoise Laforge z francuskiego Urzędu Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty w Paryżu.