Wantoch-Rekowski Jacek, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa

Obowiązująca w latach 2006–2009 ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wprowadziła (art. 4 ust. 2) podział sektora finansów publicznych na trzy podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Do podsektora ubezpieczeń społecznych zaliczono ZUS, KRUS i zarządzane przez te podmioty fundusze. Wprawdzie w literaturze wskazuje się, że było to podyktowane dostosowaniem systematyki sektora finansów publicznych do zasad wynikających z ESA 95 (rozporządzenie Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie ) , jednak można potraktować to jako swoiste dowartościowanie problematyki finansów ubezpieczeń społecznych i zwrócenie uwagi na ich ważną rolę w ramach finansów publicznych.

O ile prawo ubezpieczeń społecznych traktuje się jako odrębny od prawa finansowego dział prawa , o tyle niektóre elementy prawa ubezpieczeń społecznych zalicza się do prawa finansowego . Finanse ubezpieczeń społecznych są postrzegane jako część finansów publicznych bądź też jako powiązane z systemem finansów publicznych , zaś A. Drwiłło część finansów ubezpieczeń społecznych, tj. finanse ubezpieczeń emerytalnych, uważa wręcz za jedną z ważniejszych dziedzin współczesnych finansów publicznych .

System finansowy ubezpieczeń społecznych, obejmujący m.in. dotacje z budżetu państwa stosowane z powodu niewystarczających wpływów z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne , traktowany jest jako ta część finansów publicznych, która powinna zostać zreformowana . C. Kosikowski proponuje, aby dokonać przebudowy konstrukcji budżetu państwa, polegającej na przyjęciu zamiast ustawy budżetowej ustawy finansowej, obejmującej oprócz budżetu ogólnego plan przepływów i rozliczeń finansowych ze Wspólnotą Europejską oraz z innymi podmiotami zewnętrznymi, a także budżet ubezpieczeń społecznych (powszechnych i rolniczych oraz opartych na odrębnych podstawach) .

Brak jest prac o charakterze monograficznym, które w sposób kompleksowy i szczegółowy przedstawiałyby problematykę relacji pomiędzy systemem finansowym ubezpieczeń społecznych a budżetem państwa na płaszczyźnie prawnofinansowej . Również same finanse ubezpieczeń społecznych (w tym emerytalnych) nie są przedmiotem licznych opracowań o charakterze prawnofinansowym. W zasadzie jedyne obszerniejsze publikacje to monografie T. Sowińskiego i J. Wantoch-Rekowskiego . Niniejsze opracowanie służy zbadaniu – od strony prawnej – konstrukcji i działania finansów ubezpieczeń społecznych w Polsce, w tym ich powiązań z budżetem państwa .

W literaturze prawnofinansowej oczywiście wskazuje się na powiązania między finansami ubezpieczeń społecznych (finansami ubezpieczenia emerytalnego, finansami FUS) a budżetem państwa. Na istnienie powiązań z budżetem państwa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Otwartych Funduszy Emerytalnych zwraca w swoich pracach uwagę A. Borodo . Autor ten wskazuje również na budżetowe znaczenie waloryzacji emerytur i składek . Na istnienie powiązań systemu finansowego ubezpieczeń społecznych z systemem budżetowym państwa zwraca uwagę i zagadnienie to analizuje Z. Ofiarski . Dostrzeżenie problemu przez przedstawicieli doktryny jest również uzasadnieniem podjęcia tego zagadnienia w sposób szczegółowy.

Celem pracy jest zbadanie prawnofinansowych powiązań systemu ubezpieczeń społecznych z budżetem państwa. Problemem jest ustalenie struktury finansowej systemu ubezpieczeń społecznych oraz tego, czy ten system może być samodzielny finansowo i czy musi być wspomagany przez budżet państwa.

Główne pytania, na które odpowiedzi mają udzielić analizy przeprowadzone w pracy, są następujące:

Praca składa się z wprowadzenia, jedenastu rozdziałów i zakończenia.

Rozdziały I i II mają charakter wprowadzający. W rozdziale I zostało przedstawione pojęcie „zabezpieczenie społeczne” i jego umiejscowienie w ramach polityki społecznej. Wskazano na elementy składowe zabezpieczenia społecznego oraz jego uregulowanie w Konstytucji RP z 1997 r. oraz w regulacjach konstytucyjnych z okresu II RP i konstytucjach wybranych państw europejskich. Przedstawiono także kontekst unijny i międzynarodowy prawa zabezpieczenia społecznego. Z kolei rozdział II poświęcony został elementom składowym zabezpieczenia społecznego, tj. ubezpieczeniu społecznemu, zaopatrzeniu społecznemu i pomocy społecznej z perspektywy organizacji i finansowania.

Rozdział III przedstawia pojęcie, konstrukcję prawną i rozwój systemu finansowego ubezpieczeń społecznych. Najważniejszym elementem tego systemu, z punktu widzenia społecznego i finansowego, jest system ubezpieczenia emerytalnego, który obecnie funkcjonuje na trzech płaszczyznach (segmentach, filarach). Obok tego badano elementy ubezpieczeń: rentowych, chorobowego i wypadkowego.

Z kolei w rozdziale IV przeanalizowano zadania i regulacje w zakresie gospodarki finansowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. ZUS – państwowa osoba prawna – w sferze organizacyjnej systemu finansowego ubezpieczeń społecznych pełni dominującą rolę. Bez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych funkcjonowanie funduszy, gromadzenie składek i wypłacanie świadczeń nie byłoby możliwe.

Prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych fundusze systemu ubezpieczeń społecznych są badane w dwóch kolejnych rozdziałach. I tak, w rozdziale V dokonano analizy konstrukcji, charakteru prawnego oraz przychodów i wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Emerytur Pomostowych. Badano, czy przychody składkowe FUS są wystarczające w stosunku do wydatków tego funduszu oraz analizowano przyczyny finansowego zaangażowania środków finansowych budżetu państwa w system ubezpieczeń społecznych.

W rozdziale VI opisany jest Fundusz Rezerwy Demograficznej, będący funduszem rezerwowym dla finansów ubezpieczenia emerytalnego. Fundusz ten nie jest oryginalnym pomysłem polskiego systemu finansowego ubezpieczeń społecznych.

W rozdziale VII autor analizuje regulacje prawne wprowadzające gwarancje państwa (Skarbu Państwa) w sferze ubezpieczeń społecznych, które powodować mogą potrzebę kierowania dotacji z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Gwarancje państwa wynikają przede wszystkim z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych .

Rozdział VIII poświęcony został problematyce dotacji z budżetu państwa, z którego do systemu finansowego ubezpieczeń społecznych przekazuje się kilka rodzajów dotacji. Badano, jakie regulacje prawne są podstawą funkcjonowania poszczególnych typów dotacji. Wyodrębnienie i nazwanie dotacji możliwe jest w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i regulacje corocznych ustaw budżetowych. Dotacje te nie są szczegółowo wskazane i określone w ustawie o finansach publicznych .

W rozdziale IX analizowano konsekwencje prawnofinansowe dla budżetu państwa związane z istnieniem i funkcjonowaniem Otwartych Funduszy Emerytalnych utworzonych w 1999 r. Część składki emerytalnej, która przekazywana jest przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do Otwartych Funduszy Emerytalnych, nie zasila Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co skutkuje zwiększeniem niedoboru w FUS. Zważywszy na fakt, że w latach 1999–2012 Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał do Otwartych Funduszy Emerytalnych ponad 180 mld zł, które mogłyby być przeznaczone na wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (gdyby nie istniał II filar), należy przyznać, że jest to jeden z głównych powodów konieczności finansowego zaangażowania środków z budżetu państwa w sferę finansową ubezpieczeń społecznych.

Rozdział X poświęcony został waloryzacji w systemie ubezpieczeń społecznych (składek, świadczeń i kapitału początkowego) i źródłom jej finansowania. O ile waloryzacja świadczeń wywołuje natychmiast skutki finansowe (zwiększając kwotę wydatków z FUS), o tyle waloryzacja kapitału początkowego i zewidencjonowanych składek (emerytalnych) skutkuje tylko zwiększeniem zapisanych na koncie ubezpieczonego kwot, które w przyszłości zostaną wykorzystane do wyliczenia świadczenia. Realne koszty waloryzacji zostają więc odłożone w czasie.

W ostatnim rozdziale autor przedstawia i analizuje regulacje prawne dotyczące rolniczego ubezpieczenia społecznego i wydatków z budżetu państwa na rzecz tego ubezpieczenia. Bada przychody i wydatki funduszy administrowanych (zarządzanych) przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i dotacje z budżetu państwa do systemu ubezpieczenia społecznego rolników.

W niniejszym opracowaniu stosowana jest głównie analiza dogmatycznoprawna. W niektórych fragmentach wskazano odniesienia do rozwiązań przyjętych w innych krajach. Wykorzystano dane empirycznych opracowane na podstawie informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i danych wynikających z ustaw budżetowych. Uzupełniająco (m.in. przy opisie regulacji z okresu II RP) została także wykorzystana metoda historycznoprawna.

W opracowaniu wykorzystano regulacje prawne, literaturę przedmiotu (głównie z zakresu prawa finansowego i ubezpieczeń społecznych), orzecznictwo (zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego dotyczące ubezpieczeń społecznych i jego finansowania) oraz dane empiryczne (zwłaszcza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).