Klafkowska-Waśniowska Katarzyna, Swobodny przepływ audiowizualnych usług medialnych na żądanie w Unii Europejskiej

„Siła obrazu” jest najbardziej lapidarnym określeniem przesłanki wprowadzania szczególnej regulacji telewizji jako medium. W Europie, a ściślej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, regulacja ta była i jest realizowana według różnych modeli. Media audiowizualne mają znaczenie polityczne, społeczne, kulturalne i gospodarcze. Zainteresowanie tym sektorem w Unii Europejskiej wynika przede wszystkim ze znaczenia gospodarczego i potencjału dla transgranicznego świadczenia usług. W erze „społeczeństwa informacyjnego” i „gospodarki opartej na wiedzy”, jak chciałyby instytucje unijne, wzrosło znaczenie sektora technologii komunikacyjno-informacyjnych. Sektor medialny z jednej strony do niego należy (niebagatelne znaczenie ma przy tym milion miejsc pracy, jakie zapewnia w UE), a z drugiej w kontekście unijnym słusznie podkreśla się, że nie można ze względu na jego kulturowe znaczenie przyjąć perspektywy wyłącznie ekonomicznej. Celem wyraźnie określonym w dyrektywie o audiowizualnych usługach medialnych , zgodnym z założeniami rynku wewnętrznego, jest „budowa jednolitego rynku produkcji i dystrybucji audiowizualnej”. Trudnością i wyzwaniem w tym zakresie jest dynamiczny rozwój usług tzw. nowych mediów i możliwości, jakie daje konwergencja. Jeszcze w 2003 r. Komisja oceniała, że jak dotąd żadna usługa społeczeństwa informacyjnego nie uzyskała takiego znaczenia i wpływu jak telewizyjne usługi nadawcze . A jednak kilka lat później zdecydowano się wprowadzić rozwiązania prawne wyodrębniające usługi podobne do telewizyjnych i stanowiące podstawy do tworzenia podobnych ram ich regulacji. W związku z zakresem kompetencji Unii odbyło się to w kontekście traktatowych swobód rynku wewnętrznego.

Kluczową zmianą, jaką przeprowadzono w dyrektywie AUM, jest objęcie jej zakresem tzw. usług nielinearnych i zastosowanie do nich części regulacji przewidzianej wcześniej dla usług telewizyjnych, w nowym ujęciu: linearnych. Obecnie największym problemem jest wyjście poza schematy myślowe i konstrukcje przyjęte dla regulacji telewizji, przy jednoczesnym zachowaniu tych samych celów i wartości. Z gospodarczego punktu widzenia celem jest rozwój jednolitego rynku, zaś ze społecznego – zapewnienie poszanowania interesu publicznego przy uwzględnieniu różnic między państwami członkowskimi. Przedmiotem niniejszej monografii jest krytyczna analiza ram prawa Unii Europejskiej odnoszących się do audiowizualnych usług medialnych na żądanie, pod kątem realizacji celów jednolitego rynku oraz wpływu na kształtowanie regulacji dotyczących mediów audiowizualnych w państwach członkowskich.

W rozdziale I przedstawiłam fundamentalne założenia dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Kluczowym zagadnieniem jest poszerzenie zakresu przedmiotowego regulacji w prawie wtórnym i wprowadzenie rozwiązań dla usług będących jednocześnie usługami społeczeństwa informacyjnego i usługami medialnymi. W możliwie szerokim zakresie omawiam, dlaczego doszło do takiej zmiany, z perspektywy głównie rozważań prawnych, ale też z uwzględnieniem warunków technologicznych i rynkowych. Z fundamentów swobody świadczenia usług wyrastają założenia audiowizualnej polityki medialnej w Unii Europejskiej, które z kolei rzutują na kształt rozwiązań przyjętych w odniesieniu do usług na żądanie, a w dalszej kolejności wyznaczać mogą ramy dla ewentualnych zmian.

W rozdziale II omówiłam w pogłębiony sposób nowe w europejskim prawie mediów pojęcia audiowizualnej usługi medialnej i audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, akcentując problemy z rozgraniczeniem różnych usług medialnych i usług społeczeństwa informacyjnego, co ma wpływ na pewność prawa i zasadność niektórych przyjętych rozwiązań. Rozdział ten stanowi podstawę do omówienia kluczowego rozwiązania gwarantującego swobodny przepływ usług, jakim jest wprowadzenie zasady państwa pochodzenia i szczegółowe określenie jej zakresu.

W rozdziale III, dotyczącym zasady państwa pochodzenia, uwzględniono zarówno jej ogólną konstrukcję, jak i postanowienia dotyczące wprowadzania wyjątków od tej zasady w audiowizualnych usługach medialnych na żądanie. Zapewnienie swobodnego przepływu w przypadku audiowizualnych usług medialnych wymaga jednoczesnego poszanowania minimalnych standardów wyznaczonych w dyrektywie, w zakresie dziedzin podlegających koordynacji. Standardy te oznaczają w zasadzie określone obowiązki, jakie realizować muszą usługodawcy, mające wpływ na ostateczny kształt oferty w ramach danej usługi. Zostały one omówione w rozdziałach IV, V i VI. Podział tematyki na odrębne rozdziały jest podyktowany jej obszernością, ale także próbą usystematyzowania zagadnień. Odrębnie omówiono obowiązki, które mają związek z ochroną interesu publicznego w państwie członkowskim, a odrębnie te, które mają związek z ochroną różnorodności kulturowej i z szeroko rozumianą ochroną konsumenta. Podział powyższy jest uzasadniony wyodrębnionymi w rozdziale I założeniami audiowizualnej polityki medialnej i zakresem postanowień odnoszących się w dyrektywie AUM do usług nielinearnych. Analizując zakres obowiązków świadczących usługi na żądanie i zakres swobody pozostawionej państwom członkowskim, zaakcentowałam wątpliwości i niejasności w wykładni, jakie dotyczą usług nielinearnych, rozważając też, na ile są to regulacje analogiczne do obowiązujących w usługach nadawczych. Ze względu na specyfikę problematyki i jednocześnie diametralnie różne rozwiązania przyjmowane w państwach członkowskich, do rozdziału V włączono porównanie rozwiązań przyjętych przede wszystkim we Francji i w Polsce, co pozwala na wyodrębnienie wniosków dotyczących tej materii, z perspektywy realizacji celów audiowizualnej polityki medialnej.

Rozdział VII poświęcony jest analizie implementacji postanowień dyrektywy AUM odnoszących się do usług na żądanie w czterech wybranych porządkach krajowych. Omówienie rozwiązań przyjętych w prawie polskim jest istotne z punktu widzenia odbiorcy niniejszej publikacji; rozwiązania te zostały ukazane niejako na tle rozwiązań przyjętych w państwach o różnych systemach prawnych, w przypadku których możemy mówić o dynamicznie rozwijającym się rynku usług na żądanie i – szerzej – innych usług rozpowszechniania treści audiowizualnych. Do analizy prawnoporównawczej wybrałam, obok zagadnienia ogólnej konstrukcji ram prawnych i wyodrębnienia audiowizualnych usług medialnych na żądanie, jedynie rozwiązania dotyczące ochrony małoletnich i ochrony konsumentów. Nie umniejszając znaczenia takich kwestii, jak zakaz nawoływania do nienawiści, przykład ochrony małoletnich i ochrony konsumenta wybrałam w celu pogłębienia problematyki występowania barier w swobodnym przepływie usług. Z tej perspektywy zwracam uwagę na to, w jakim zakresie państwa członkowskie wykraczają poza minimum przewidziane w dyrektywie AUM. Wybór ochrony małoletnich jest podyktowany wprowadzeniem odrębnych rozwiązań w tym zakresie dla usług na żądanie. Z tego względu postanowienia dotyczące promocji utworów europejskich również zasługują na zbadanie pod kątem różnic między rozwiązaniami krajowymi, ale omówiłam to w rozdziale V, ponieważ zagadnienie to nie łączy się bezpośrednio z problemem występowania barier w swobodnym przepływie usług na żądanie. Postanowienia dotyczące ochrony konsumentów są o tyle innym przykładem, że w dyrektywie należą do grupy przepisów znajdujących zastosowanie w jednakowym stopniu do usług linearnych i nielinearnych. Można moim zdaniem twierdzić, że szczególnie w tych obszarach poszukuje się nowych rozwiązań. Jednym z przykładów jest zachęcanie do samoregulacji i współregulacji, ogólnie w zakresie dziedzin koordynowanych, ale prześledziłam to zwłaszcza przy omawianiu wskazanych rozwiązań krajowych. Uwagi o charakterze prawnoporównawczym zawarłam na końcu rozdziału VII, natomiast w ramach ogólnych wniosków końcowych podjęłam próbę całościowej oceny regulacji dotyczącej usług na żądanie, z uwzględnieniem perspektyw na przyszłość. Osią przeprowadzonych w pracy rozważań jest analiza dogmatyczna postanowień dyrektywy AUM na tle przepisów traktatowych, z uwzględnieniem kontekstu kształtowania się aktualnej regulacji oraz towarzyszącego jej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W szerokim zakresie zebrano tzw. soft law, akty o charakterze niewiążącym w Unii Europejskiej, próbując w ten sposób określić ramy dla kształtowania krajowego prawa mediów. Tam, gdzie jest to uzasadnione, uwzględniłam międzynarodowe konwencje oraz dorobek wypracowany w ramach Rady Europy. Przy omawianiu implementacji dyrektywy nacisk położyłam na stanowiska i rolę krajowych organów regulacyjnych oraz na istniejącą praktykę.