Stelina Jakub, Stosunki pracy osób pełniących funkcje organów państwa

Przedmiotem niniejszej monografii jest problematyka zatrudnienia pracowniczego piastunów organów państwa. Takie zakreślenie obszaru badawczego przesądziło o kilku ważnych założeniach wyjściowych, determinujących zakres i charakter dalszych analiz. Pierwszym i najważniejszym z nich jest to, że w zasadniczej swej części rozważania dotyczą zagadnień z zakresu prawa pracy, nastawione są więc głównie na ukazanie podstawowej konstrukcji prawnej tej gałęzi prawa, jaką jest stosunek pracy, służący jako podstawa formalnoprawna zatrudnienia szczególnej kategorii osób zajmujących najwyższe stanowiska w hierarchii aparatu państwowego. Można więc stwierdzić, że mamy tu do czynienia z zastosowaniem ochronnej z natury konstrukcji prawnej w nietypowym dla siebie kontekście, co samo w sobie wydaje się dostatecznym uzasadnieniem zajęcia się tą problematyką. Oczywiście ze względu na to, że dotyka ona szeroko pojmowanej problematyki zatrudnienia w sferze publicznej, konieczne były liczne odwołania się do innych dziedzin prawoznawstwa, głównie prawa konstytucyjnego oraz prawa administracyjnego, a zwłaszcza tzw. prawa służbowego (prawa funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych). Po drugie, przedmiotem pracy nie jest zatrudnienie publiczne w ogóle, lecz jedynie charakterystyka niewielkiej, ale kluczowej grupy podmiotów zatrudnionych na najważniejszych stanowiskach w sferze publicznej. Ograniczenie się jedynie do grona piastunów organów państwa zawęża też w sposób naturalny obszar analiz do zatrudnienia jedynie w jednostkach administracji i władzy publicznej (państwowej i samorządowej). I wreszcie trzecie założenie, o którym należy tu wspomnieć, to charakter samych rozważań. Ich celem nie było rozstrzyganie problemów interpretacyjnych, które pojawiają się w związku ze stosowaniem przepisów prawa pracy w stosunku do piastunów organów. Analizy dogmatycznoprawne zostały więc ograniczone do niezbędnego minimum. W pracy chodziło raczej o ukazanie kontekstu systemowego poruszanych zagadnień. Było to konieczne, gdyż problematyka zatrudnienia osób pełniących funkcje organów państwa nigdy nie była szerzej omawiana w doktrynie. Celem pracy jest więc uporządkowanie teoretyczne analizowanej kwestii, co z kolei powinno ułatwić ewentualne pogłębienie tematu z perspektywy dogmatycznoprawnej.

Problematyka zatrudnienia w sferze publicznej, a więc w różnego rodzaju jednostkach organizacyjnych państwa, to ważna część szerzej pojmowanego prawa zatrudnienia, obejmującego nie tylko tradycyjnie rozumiane prawo pracy, ale także inne działy prawa, jak np. prawo służbowe. W wielu państwach kwestie te są przedmiotem ożywionego zainteresowania doktryny, a niekiedy nawet wchodzą w skład osobnej gałęzi prawa (np. prawa urzędniczego w Niemczech czy prawa służby publicznej we Francji lub w Hiszpanii). Szczególnie interesująco kwestia ta przedstawia się w Polsce, gdyż zjawisko określane mianem zatrudnienia w sferze publicznej ma charakter wielowymiarowy. Z jednej strony podlega ono reglamentacji prawnej więcej niż jednej gałęzi prawa. W niniejszej pracy wyróżniam trzy reżimy prawne zatrudnienia w sferze publicznej – pracowniczy (reglamentowany prawem pracy), służbowy (administracyjnoprawny) i ustrojowy (konstytucyjnoprawny). Z drugiej strony w poszczególnych państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych zatrudniane są osoby o zróżnicowanym statusie prawnym. Wyróżnić możemy tu kilka kategorii podmiotów. Wydaje się, że najbardziej trafnym podziałem jest podział na korpus merytoryczny, personel pomocniczy (obsługowy) oraz korpus polityczny. W pierwszej grupie mieszczą się osoby wykonujące merytoryczne zadania państwa, a więc urzędnicy i funkcjonariusze służb zmilitaryzowanych. W grupie personelu pomocniczego zatrudnia się osoby do wykonywania zadań wspomagających (np. ochrony, obsługi administracyjnej, kierowców, personel sprzątający itp.). Wreszcie korpus polityczny obejmuje doradców, asystentów, członków gabinetów politycznych oraz kierowników jednostek, a więc osoby zatrudnione na stanowiskach organów. Zainteresowanie doktryny zatrudnieniem w sferze publicznej jest zróżnicowane w zależności od tego, o której z wyżej wyróżnionych kategorii zatrudnienia jest mowa.

Status prawny personelu pomocniczego (obsługowego) jest regulowany ogólnymi przepisami prawa pracy (lub prawa cywilnego w przypadku zatrudnienia na podstawie umowy o świadczenie usług), wyjątkowo przepisami pragmatyk pracowniczych (np. w niewielkim zakresie ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 902, czy ustawą z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm.). Problematyka zatrudnienia tych osób – jako przedmiot regulacji ogólnych – jest bardzo dobrze opracowana w doktrynie.

Status prawny korpusu merytorycznego regulują przepisy tzw. pragmatyk (urzędników państwowych – pragmatyki urzędnicze, funkcjonariuszy państwowych – pragmatyki służbowe). Również w tym przypadku mamy do czynienia z dość bogatą literaturą przedmiotu. Jeśli chodzi o prawo urzędnicze, w ostatnim czasie ukazały się cztery podręczniki z tego zakresu oraz kilka monografii specjalistycznych. Powoli powstaje doktryna na temat stosunków służbowych, czego wyrazem jest choćby t. 11 Systemu Prawa Administracyjnego, poświęcony w znacznej mierze temu właśnie zagadnieniu. Można więc skonstatować, że zatrudnienie pracowników i funkcjonariuszy sfery publicznej w obu wymienionych korpusach jest przedmiotem zainteresowania doktryny. Natomiast oceny tej nie można w żaden sposób odnieść do zatrudnienia korpusu politycznego, a zwłaszcza do zatrudnienia na stanowiskach organów administracji i władzy publicznej. Co prawda funkcjonowanie organów państwa jest przedmiotem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego ustrojowego oraz konstytucyjnego, jednak koncentruje się ona niemal wyłącznie na ich usytuowaniu ustrojowym i kompetencjach. W ogóle pomijane są natomiast kwestie związane ze statusem socjalno-zawodowym osób będących piastunami organów. Status ten nie jest taki sam dla wszystkich osób pełniących funkcje organów. Wyodrębnić należy trzy odrębne sytuacje, gdyż w grę mogą tu wchodzić trzy osobne reżimy prawne: prawo pracy, prawo administracyjne (służbowe) i prawo konstytucyjne. Stosownie do tego osoby pełniące funkcje organów mogą pozostawać w stosunku pracy, w stosunku służbowym bądź w stosunku zatrudnienia konstytucyjnoprawnego (ustrojowoprawnego). Z każdym z nich wiążą się całkowicie odmienne problemy zarówno teoretyczne, jak i praktyczne. Problemy teoretyczne dotyczą usytuowania danej kategorii stosunku prawnego w ramach określonej gałęzi prawa i jej relacji do podstawowych dla tej gałęzi konstrukcji prawnych. Problemy praktyczne odnoszą się natomiast do trudności wynikających ze stosowania przepisów danej gałęzi prawa do stosunku zatrudnienia piastuna organu. Niekiedy problemy związane są z brakiem w ogóle regulacji prawnych.

Tematyka piastunów organów państwa jest częścią szerszego zagadnienia piastunów organów wszelkich jednostek organizacyjnych, także prywatnych. Związki są oczywiste, ponieważ wchodzą tu w grę bardzo podobne mechanizmy. Podobieństwa te będą oczywiście odzwierciedlone w treści pracy (np. w rozdziale I, w którym mowa o konstrukcji organu). Jednak problematyka organów w prawie prywatnym i publicznym wykazuje też sporo różnic. Dlatego pomimo bogatej literatury na temat zatrudnienia organów w prawie prywatnym (ostatnio np. ukazała się monografia T. Duraja na ten temat pt. Podporządkowanie pracowników zajmujących stanowiska kierownicze w organizacjach, Warszawa 2013), warto było podjąć się opracowania podobnego zagadnienia w kontekście prawa publicznego, gdyż kwestie dotyczące zatrudniania osób fizycznych na stanowiskach organów administracji i władzy publicznej to materia niezbadana dotychczas przez doktrynę prawa pracy, prawa administracyjnego i prawa konstytucyjnego. Dlatego jednym z celów niniejszego opracowania jest wypełnienie tej luki.

Problematyka stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa należy wprost do przedmiotu prawa pracy. Jednak w istocie specyfika tego tematu sprawia, że w jego ramach niezbędne jest odwołanie się do innych dziedzin prawa.

Po pierwsze, konieczne było ustosunkowanie się do samej koncepcji organu państwa. Pojęcie to, co może wydawać się dość dziwne, nie ma utrwalonego znaczenia w doktrynie, co więcej praktycznie nie występuje ono w Konstytucji. Jest jednak na tyle poręczne, że posłużyło w niniejszej pracy do oznaczenia podstawowego kręgu osób objętych rozważaniami. Koncepcja organu państwa i związane z nią zagadnienia zostały naświetlone w rozdziale I.

Po drugie, nie wszystkie relacje łączące osoby pełniące funkcje organów mają charakter stosunku pracy. Pewna ich część przybiera postać stosunków służbowych, a w jeszcze innych przypadkach mamy do czynienia jedynie z tzw. zatrudnieniem konstytucyjnoprawnym, które należy postrzegać jako odmianę zatrudnienia w ramach stosunku organizacyjnoprawnego. Koniecznym elementem prowadzonych analiz było zatem dokonanie klasyfikacji owych stosunków, wyznaczenie klarownych kryteriów delimitacji i oczywiście ocena podejmowanych przez ustawodawcę decyzji. A zatem w istocie poruszona problematyka badawcza uwzględniać powinna także aspekty z innych niż prawo pracy gałęzi prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego (jako że stosunki służbowe funkcjonariuszy publicznych mają charakter administracyjnoprawny czy ściślej – ustrojowo-administracyjnoprawny) oraz prawa konstytucyjnego. Dodatkowo przedmiot badań można rozpatrywać w szerszym kontekście prawa zatrudnienia. Obecnie prawo zatrudnienia nie ma statusu gałęzi prawa ani też działu prawa. Jest to raczej wytwór doktrynalny, który jest czasami używany w doktrynie na oznaczenie kompleksu norm prawnych o zróżnicowanym charakterze prawnym i przynależności gałęziowej, których wspólnym mianownikiem jest przedmiot w postaci stosunków zatrudnienia. Wydaje się, że obecnie wyróżnić możemy aż sześć różnych rodzajów stosunków zatrudnienia – stosunki pracy, stosunki służbowe, stosunki zatrudnienia cywilnoprawnego, stosunki zatrudnienia konstytucyjnego, stosunki zatrudnienia penalnego i stosunki zatrudnienia kanonicznego. Zagadnienia te zostały omówione w rozdziale II.

W rozdziale III starano się ukazać specyfikę zatrudnienia pracowniczego piastunów organów, a więc nie tylko jego zakres podmiotowy, ale także charakter prawny stosunku pracy zawieranego z osobami pełniącymi najważniejsze funkcje kierownicze, administracyjne i polityczne w aparacie państwowym oraz najważniejsze cechy tego stosunku.

Każdy rozdział kończy się zwięzłą rekapitulacją prowadzonych w jego ramach rozważań. Ze względu na specyfikę zatrudnienia w sferze publicznej, która w każdym państwie jest z reguły funkcją wielu różnych czynników o charakterze lokalnym, uwagi prawnoporównawcze zostały ograniczone do niezbędnego minimum.

Jak widać, niniejsza monografia dotyczy w znacznej mierze problematyki zatrudnienia o charakterze politycznym. Jest to sfera obejmująca szeroki zakres podmiotowy. W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że do stanowisk politycznych zalicza się większość stanowisk organów administracji oraz władzy państwowej i samorządowej. Stanowiska te mają charakter stricte polityczny lub quasi-polityczny. Stanowiskami o charakterze stricte politycznym są stanowiska najwyższych organów władzy (np. Prezydenta) i administracji (Prezesa i pozostałych członków Rady Ministrów, kierowników urzędów państwowych). Charakter quasi-polityczny mają te stanowiska, co do których co prawda deklaruje się apolityczność, ale które są obsadzane w trybie politycznym (np. stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych itp.). Rozdział sfery wykonawczej i politycznej ma doniosłe znaczenie dla funkcjonowania państwa, gdyż wynika z podstawowych założeń aksjologicznych ustroju politycznego zapisanych w ustawie zasadniczej. W art. 153 konstytucji mowa jest wprost o apolitycznej służbie cywilnej. Można więc przyjąć, że apolityczny charakter aparatu wykonawczego państwa jest wartością służącą lepszemu urzeczywistnianiu zadań i funkcji administracji. Każdy ma prawo do określonego światopoglądu i wyborów politycznych. Każdy, a więc zarówno urzędnik reprezentujący państwo, jak i obywatel załatwiający swoje sprawy w urzędzie. Jednak w relacji pomiędzy nimi kwestie przekonań politycznych nie mogą w systemie demokratycznym mieć żadnego znaczenia, a już na pewno nie mogą wpływać na kierunek rozstrzygnięć administracyjnych. Jest to jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, wyraz idei, że praca w administracji jest rodzajem służby publicznej, a państwo dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Dlatego sprawą istotną jest dokonanie precyzyjnej delimitacji sfery „politycznej” i „apolitycznej” w działalności jednostek, organów i instytucji państwowych.

W tym miejscu szczególne podziękowania pragnę złożyć profesorom Zbigniewowi Góralowi z Uniwersytetu Łódzkiego oraz Krzysztofowi Wójtowiczowi z Uniwersytetu Wrocławskiego, których cenne uwagi recenzyjne wpłynęły na ostateczny kształt niniejszej książki.

W pracy uwzględniono stan prawny na dzień 30 czerwca 2016 r.

Gdańsk, sierpień 2016 r.