Bednarczyk-Płachta Agnieszka, Status szkoły wyższej jako podmiotu administracji publicznej

Do szkół wyższych w Polsce w wielu aspektach ich działalności stosuje się zasady właściwe ogólnie dla zakładów administracyjnych, często z pominięciem pewnej wyjątkowości i odmienności tych podmiotów, opierając się na definicjach obejmujących cechy zakładów, które tworzone były z początkiem XX w. Poglądy w tym przedmiocie zostały co prawda poszerzone o nowe zagadnienia gospodarczo-ustrojowe, jednak modyfikacje te nie przyniosły istotnej zmiany w stosunku do podstawowych cech zakładów czy sposobu ich postrzegania w obrębie podmiotów prawa publicznego.

Ciągłe zmiany prawa o szkolnictwie wyższym wpływające na status tych podmiotów i sposób ich funkcjonowania na gruncie prawa publicznego również nie przyczyniły się do otwarcia na szerszą skalę dyskusji na temat statusu szkół wyższych jako podmiotów administracji publicznej . Od chwili uchwalenia obecnie obowiązującego prawa o szkolnictwie wyższym w 2005 r. i uchylenia poprzednich aktów prawnych regulujących te kwestie, tj. przede wszystkim postanowień ustawy z 1990 r. i ustawy z 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych , ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym była nowelizowana ponad 35 razy. Nowelizacje, zmieniające w poważnym stopniu podstawy wykonywania zadań publicznych z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, miały miejsce 18 marca 2011 r. i 11 lipca 2014 r. Późniejsze nowelizacje nie wpłynęły w zasadniczy sposób na sytuację statusu prawnego szkół wyższych i dotyczyły w swej naturze albo warunków i zasad kształcenia, albo kwestii technicznych wykonywania zadania publicznego przez uczelnie. Bezpośrednio po wejściu w życie postanowień noweli z 18 marca 2011 r. rozpoczęły się prace nad nowelą, która w swych założeniach częściowo zniosła, a częściowo zmieniła postanowienia przyjęte w 2011 r., choć w ogólnym swym kształcie nie wprowadzała już tak daleko idących zmian, jak miało to miejsce w 2011 r. Powstały chaos legislacyjny, brak stabilności i konsekwencji w przyjmowaniu nowych rozwiązań niekorzystnie wpływa nie tylko na kondycję nauki i szkolnictwa wyższego, lecz także na trudności w rewizji dotychczasowych poglądów doktryny i orzecznictwa na ten temat. Przedmiotowej sytuacji nie zmieniła również ostatnia nowelizacja z dnia 23 czerwca 2016 r. , której postanowienia weszły w życie z dniem 1 października 2016 r. Uchwalone uregulowania jednak nie wyeliminowały błędów poprzednich noweli i w zasadniczy sposób nie przyczyniły się do zmiany ani sytuacji prawnej uczelni, ani ich statusu. Obecnie ustawodawca zapowiedział kolejne rewolucyjne zmiany w prawie i gruntowną nowelizację systemu szkolnictwa wyższego. Zmiany te mogą stać się okazją do poprawienia mankamentów w prawie o szkolnictwie wyższym lub mogą też doprowadzić do totalnej rewolucji w tym zakresie – pozytywnej lub negatywnej.

Niniejsze opracowanie ma na celu przyczynienie się do poprawy systemu szkolnictwa wyższego w Polsce zarówno pod względem ustrojowym, jak i jakości kształcenia, także na skutek dookreślenia statusu prawnego uczelni w Polsce. Trwająca dyskusja naukowa na temat klasyfikacji podmiotów wykonujących zadania państwa do poszczególnych kategorii pozostawia w dalszym ciągu otwartą kwestię uznania i określenia zakresu podmiotowego jednostek przynależnych do poszczególnych kategorii, tj. organów administracyjnych, organów administrujących oraz innych podmiotów, którym została przyznana kompetencja do administrowania. Określenie cech charakterystycznych dla podmiotów administracji publicznej i porównanie ich z cechami szkół wyższych stanowić będzie ważny impuls do dyskusji na temat systemu prawa w ogóle. Denotacja pojęć takich jak zakłady administracyjne i władztwo zakładowe pozwoli odnieść się do pytania o miejsce szkół wyższych w systemie prawa administracyjnego.

Szkoły wyższe z uwagi na niehomogeniczną strukturę cech konstytuujących poszczególne rodzaje szkół nie mogą być klasyfikowane jako jeden zbiór podmiotów w ramach żadnej z kategorii podmiotów administracji wskazywanych dotychczas w doktrynie. Łączy je rodzaj wykonywanego zadania publicznego, a nie status prawny. Samodzielność organizacyjno-prawna, środki ochrony właściwe dla uczelni, zakres uzależnienia od podmiotu założycielskiego, sposób finansowania uczelni, przyznawanie uprawnień do realizacji poszczególnych zadań, czy sposób kreowania organów sprawiają, że szkoły wyższe publiczne i niepubliczne różnią się od siebie oraz od większości podmiotów zaliczanych do grona zakładów administracyjnych. Wszystkie te cechy powodują, że relacje między szkołami wyższymi a organami administracji publicznej w przypadku wszystkich rodzajów szkół wyższych charakteryzują się zastąpieniem funkcji kierownictwa, która jest znamienną dla zakładów administracyjnych funkcją nadzoru i kontroli. Prowadzi to do wniosku, że szkoły wyższe w Polsce, bez względu na ich status prawny, należy określać jako podmioty zewnętrzne względem organów administracji publicznej, niepowiązane z nią hierarchicznie i organizacyjnie, co uniemożliwia utożsamianie ich organów z organami administracyjnymi. Co za tym idzie na gruncie prawa o szkolnictwie wyższym mamy do czynienia z dezintegracją głównych cech zakładów administracyjnych, tj. władztwa zakładowego i zależności zakładowej, co warunkuje wyjątkowość szkół wyższych na tle jednostek organizacyjnych zaliczanych do tej grupy podmiotów. W tym zakresie uzasadnione jest przyjęcie jednolitych rozwiązań prawnych dotyczących nadzoru i kontroli nad uczelniami. Podobnie z uwagi na brak podstaw do różnicowania prawnego charakteru relacji między szkołami wyższymi a destynatariuszami ich usług skłania to do przyjmowania jednolitych rozwiązań prawnych w tym zakresie. W obszarze zasad finansowania działalności szkół wyższych odmienne podstawy prawne tworzenia, funkcjonowania i likwidacji polskich szkół wyższych nie są samoistną przesłanką do stosowania zróżnicowanych rozwiązań prawnych wobec poszczególnych rodzajów szkół wyższych.