Liwo Marian Andrzej, Status służb mundurowych i funkcjonariuszy w nich zatrudnionych

W każdej dziedzinie stosunków społecznych, które państwo kształtuje w określony sposób w trybie przymusowym, również w dziedzinie szeroko pojmowanego bezpieczeństwa i porządku publicznego, niezbędne są specjalistyczne działania przejawiające się w różnych formach. Działania te mają na celu nie tylko ujawnianie różnego rodzaju zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego dla zastosowania odpowiadającym im środków prawnych, ale i stałe oddziaływanie profilaktyczne i wychowawcze zmierzające do kształtowania pożądanych zachowań podmiotów zobowiązanych.

Rzeczywistość XXI w. nie jest pozbawiona odczuwalnych i realnych zagrożeń, których źródeł należy poszukiwać między innymi w napięciach i konfliktach politycznych, ekonomicznych, niezrównoważonym rozwoju gospodarczym, antagonizmach etnicznych, religijnych i postępie naukowo-technicznym niosącym za sobą niekontrolowane niekiedy zjawiska.

Mająca często miejsce sprzeczność różnorodnych interesów i uwarunkowań powoduje różnego rodzaju zagrożenia od konfliktów zbrojnych, zamachów terrorystycznych do różnego rodzaju przestępczości, w tym i zorganizowanej. Obok zagrożeń stwarzających różnego rodzaju niebezpieczeństwa, których źródłem jest człowiek i jego działalność, coraz większego znaczenia nabierają także zagrożenia o charakterze naturalnym, wywoływane w dużej mierze nieracjonalną gospodarką człowieka.

Zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jednym z zasadniczych zadań państwa, umożliwiającym jego funkcjonowanie. Działania podejmowane przez państwo są bardzo złożone i wielokierunkowe. Realizacją tych działań zajmuje się administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, w której skład wchodzą między innymi służby mundurowe, sprawujące bezpośrednie wykonawstwo określonych kierunków działań, na podstawie dotyczących ich ustaw, które przyznają tym służbom szeroki zakres zadań i uprawnień uwzględniających obszar chroniony.

Podporządkowanie służb mundurowych różnym naczelnym organom administracji publicznej jest wyrazem uznania znaczenia działalności tych służb, funkcjonujących w systemie administracji rządowej dla zapewnienia określonych rodzajów bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podporządkowanie to zapewnia w dużym stopniu odporność ich organów i funkcjonariuszy na wpływy polityczne dotyczące ich struktury, zadań, zakresu działania i uprawnień.

Historia służb mundurowych, będących częścią administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego sięga okresu państw starożytnych, jakkolwiek już w okresie wspólnoty pierwotnej podejmowane były działania przewodzących tej wspólnocie, dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku jej członkom. Nie były to jednak działania realizowane przez wyspecjalizowane jednostki, a wykonywane przez członków wspólnoty zdolnych do przeciwstawienia się określonym zagrożeniom. Stąd też zasadne są poglądy, że historia administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także i służb mundurowych jako części tej administracji nierozerwalnie związana jest z historią państwa i kształtowaniem się powszechnie obowiązującego prawa. Każde bowiem państwo realizujące podstawowy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego musi mieć nie tylko siły militarne, ale również i specjalistyczne organy oraz służby oddziaływujące na to bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Jak wynika ze źródeł historycznych dotyczących kształtowania się administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz służb mundurowych obowiązek ten na przestrzeni kształtowania się różnego typu państw realizowany był w różnych formach i za pomocą różnych rozwiązań prawnych.

Ograniczone zatem rozważania o charakterze historycznym, ujęte w rozdziale I, zostały powiązane ze współczesnością, na podstawie zadań tych służb również w odniesieniu do kontroli i nadzoru realizowanych przez te służby. Nie wydaje się bowiem możliwe usprawnianie jakichkolwiek działań i ich efektywności bez korzystania z historycznych doświadczeń, dorobku i świadomości o roli określonej działalności. Na przestrzeni historii służb mundurowych wielokrotnie bowiem zmieniano zakres ich zadań, uprawnień i podporządkowania.

Dbałość o bezpieczeństwo i porządek publiczny z poszanowaniem określonych wartości, do których należy między innymi prawo do bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest niezbędne dla każdego państwa niezależnie od zmian ustrojowych i funkcjonowania administracji. Służby mundurowe są natomiast strukturami nierozerwalnie związanymi z ochroną tych wartości.

Wyzwania XXI w. stawiają przed służbami mundurowymi konieczność stałego dostosowywania zadań i działań do zmieniających się zagrożeń. Trwający proces globalizacji gospodarki zmienia również obszar oddziaływania tych służb ze względu na pojawiające się coraz to nowe zjawiska i zagrożenia.

Mające miejsce współcześnie zmiany w zakresie pozycji i roli państwa nie mogą jednak powodować zróżnicowanego podejścia do zapewnienia określonych rodzajów bezpieczeństwa i porządku. Różne kategorie zagrożeń bezpieczeństwa są bowiem ze sobą ściśle związane i nawzajem się warunkują. W tym kontekście niezbędne jest również ustalenie wpływu konstytucyjnie gwarantowanych swobód i wolności obywatelskich na efektywność działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, przez działania administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz funkcjonujące w niej służby mundurowe.

Przesłanką, która inspirowała szczególnie do podjęcia wskazanego tematu, jest nadal stosunkowo niewielkie zainteresowanie nauki problematyką służb mundurowych, mimo znaczenia tych służb dla zapewnienia różnych rodzajów bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ponadto zainteresowanie administracyjnoprawnym aspektem działania służb mundurowych wynikało z przekonania o bardzo dużym oddziaływaniu przez te służby na szeroki zakres podmiotów, zobowiązanych do pożądanych zachowań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Publikacja ma charakter dogmatyczny i koncentruje głównie uwagę na statusie i zadaniach służb mundurowych oraz problematyce prawnych podstaw zatrudnienia w tych służbach.

Zasadniczym celem badawczym jest stwierdzenie, czy przypisywane służbom mundurowym i funkcjonariuszom w nich zatrudnionych cechy konstytuujące ich status, takie jak: pozycja w systemie struktur państwowych, zadania, zakres działania i kompetencje, wskazują na tak dalekie odrębności, które uzasadniałyby twierdzenie o specyficznym charakterze regulacji prawnych określających status tych służb i osób w nich zatrudnionych.

Do osiągnięcia określonego wyżej celu badawczego niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na sformułowane niżej, cząstkowe pytania badawcze. Na ile charakter zadań podejmowanych przez służby mundurowe i osoby w nich zatrudnione różni się od charakteru zadań wykonywanych przez inne podmioty publiczne i prywatne, które pozostają poza strukturami tych służb i w których ma miejsce zatrudnienie na podstawie stosunku pracy?

Jakie też przesłanki - mające miejsce w polskim systemie prawnym, rozumianym jako całokształt obowiązujących w nim w określonym czasie norm prawnych, uporządkowanych na podstawie określonych kryteriów - uzasadniają rozróżnianie dwóch reżimów stosunków zatrudnienia. Po pierwsze opartego na zatrudnieniu na podstawie stosunku pracy (stosunki pracownicze zatrudnienia) i po drugie opartego na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (stosunki niepracownicze zatrudnienia).

W szczególności, chodzi o stwierdzenie, czy istnienie odrębnego reżimu niepracowniczych stosunków zatrudnienia wynika ze specyficznego charakteru konstrukcji prawnych, jakie składają się na ten reżim. Inaczej czy da się wskazać takie elementy konstytutywne norm prawnych tworzących ten reżim, które są pierwotną przyczyną wyłączenia tych stosunków zatrudnienia z zakresu prawnych regulacji stosunków pracowniczych? Czy też - tradycyjnie podkreślana w nauce i praktyce specyfika tych stosunków zatrudnienia nie polega na jakimś szczególnym charakterze konstrukcji prawnych składających się na reżim niepracowniczych stosunków zatrudnienia, ale jest wyłącznie pochodną rozstrzygnięć politycznych i organizacyjnych zmierzających do zbudowania szczególnego wolumenu obowiązków i przywilejów związanych z grupami zawodowymi szczególnie istotnymi dla utrzymania ciągłości sprawowania władzy publicznej?

W razie pozytywnej odpowiedzi na to ostatnie pytanie, należy postawić kolejne: jeżeli mające miejsce odrębności nie mają źródła w szczególnym charakterze konstrukcji norm prawnych składających się na reżim niepracowniczych stosunków zatrudnienia, to jakie istnieją negatywne przesłanki do tego, aby zatrudnienie w służbach mundurowych nie mogło być przedmiotem regulacji prawa pracy? Niezbędne jest bowiem wzięcie pod uwagę, iż ustawodawstwo dostarcza wielu przykładów, w których pracownicy określonego podmiotu publicznego wykonują zróżnicowane zadania mające na celu zapewnienie określonych rodzajów bezpieczeństwa i są zatrudnieni na podstawie stosunku pracy. Zakres zaś uprawnień związanych z zatrudnieniem i pełnionymi obowiązkami w zasadzie nie zależy od podstawy zatrudnienia, a woli ustawodawcy, który określone uprawnienia przyznaje bądź nie przyznaje, lub odbiera. Przykładowo, określone czynności w zakresie zapewnienia różnych rodzajów bezpieczeństwa i porządku publicznego podejmowane są oprócz służb mundurowych także przez inne organy i podmioty, na przykład inspekcje specjalne, dozory i nadzory, straże, prywatne firmy, ochrony osób i mienia, itp., które nie mieszczą się w pojęciu służb mundurowych, wykonują jednak bardzo zbliżone zadania i czynności.

Określony powyżej główny cel badawczy pracy i wskazane pytania cząstkowe będą realizowane i rozstrzygane metodą dogmatyczną, na podstawie analizy obecnego stanu wiedzy o służbach mundurowych jako przedmiocie badań naukowych, przy czym wiodącym podejściem badawczym będzie podejście właściwe dla dogmatyki prawa administracyjnego. W niezbędnym jednak zakresie uwzględnione musiały zostać rozwiązania właściwe dla innych gałęzi prawa, w szczególności prawa konstytucyjnego, prawa karnego (w tym prawa o wykroczeniach), prawa cywilnego i prawa pracy.

Przedmiotem poniższych rozważań jest więc, w pierwszej kolejności, prawne ujęcie istoty bezpieczeństwa i porządku publicznego, funkcjonalności tego bezpieczeństwa i porządku oraz dokonanie analizy zakresów pojęciowych bezpieczeństwa i porządku publicznego w odniesieniu do niebezpieczeństwa, zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego w tym prawa do tego bezpieczeństwa oraz porządku jako jednego z podstawowych praw człowieka.

Następnie przeanalizowany został proces instytucjonalizacji służb mundurowych, mechanizm ich tworzenia, procesy ich organizowania jako struktur odpowiadających w bardzo dużym stopniu za wykonawstwo zadań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Omówiono przy tym charakter źródeł prawa związanych z ich funkcjonowaniem, które przedstawione zostały na podstawie modelu źródeł prawa wypracowanego w teorii prawa i norm prawa konstytucyjnego. Skomentowano również umiejscowienie tych służb w systemie organów administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego w Polsce, prawne formy ich działania oraz kontrolę i nadzór nad ich działalnością. W dalszej kolejności dokonano omówienia cech prawnych regulacji działań służb mundurowych, w tym porównania podstaw działań podejmowanych przez służby mundurowe, organy administracji ogólnej oraz podmioty prywatne w zakresie tych samych, lub analogicznych spraw i zadań. Zwrócono tu uwagę na specyficzne zakresy uprawnień kontrolnych i nadzorczych (policji administracyjnej), które są szczególnie ważne z różnych przyczyn, na przykład związanych z przemieszczaniem się ludności, rozwojem technicznym, naruszaniem zasad zrównoważonego rozwoju, globalizacją gospodarki. Ponadto skupiono się na problemach proceduralnych stojących przed tymi służbami i ich rozwiązaniach, szczególnie w porównaniu do regulacji ogólnego (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Również zwrócono uwagę na zakres przedmiotowy i formę podejmowanych środków prawnych.

Różnorodność podstaw prawnych funkcjonowania służb mundurowych, zadań, zakresu działania i uprawnień powoduje, że organy tych służb i funkcjonariusze stosują różne procedury prawne, od bardzo sformalizowanych do niemal niesformalizowanych. Często też stosowane procedury wzajemnie się przenikają, bądź stosowane równocześnie dotyczą tych samych czynności. Przeprowadzane kontrole zmierzają nie tylko do wydania decyzji administracyjnych, ale również do zastosowania innych środków prawnych, jak między innymi wszczęcia postępowania o wykroczenie czy postępowania karnego. Szczególnej uwadze podano kwestię, czy określona odmienność rozwiązań proceduralnych może być traktowana jako cecha wyróżniająca służb mundurowych, zwłaszcza że podobna specyfika rozwiązań proceduralnych ma miejsce również miejsce w inspekcjach specjalnych, dozorach i nadzorach, niezaliczanych do służb mundurowych.

W wypadku stwierdzenia, iż charakter zadań i kompetencji służących ich realizacji nie jest - dla ustawodawcy - okolicznością przesądzającą o przydzieleniu tych zadań i kompetencji służbie mundurowej, lub innemu podmiotowi, stanowiłoby to ważną, ujemną przesłankę do weryfikacji twierdzenia o szczególnym charakterze statusu służb mundurowych i osób w nich zatrudnionych.

Zagadnieniem bardzo ważnym w celu określenia statusu służb mundurowych, któremu poświęcona została szczególna uwaga jest charakter norm determinujących zatrudnienie w tych służbach oraz prawa i obowiązki wynikające z tego zatrudnienia dla zatrudnionych i podmiotów zatrudniających. Omówienia tych kwestii dokonano także w odniesieniu do praw i obowiązków stron stosunku służbowego i stosunku pracy wobec pracowników cywilnych zatrudnionych w służbach mundurowych. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż zatrudnienie w służbach mundurowych nie stanowi instytucji homogenicznej. Realizowane jest na podstawie różnych przepisów, zarówno administracyjnoprawnych, jak i prawa pracy, w niektórych rozwiązaniach bardzo do siebie zbliżonych, w szczególności do ustawy o służbie cywilnej, która jest przykładem szczególnego podporządkowania zatrudnionych w tej służbie. Z tego też względu wspólne i rozbieżne uwarunkowania były przedmiotem badań, analiz i ocen kończących się wnioskami cząstkowymi. Skromność literatury w tym względzie wymagała analizy licznych unormowań prawnych i orzecznictwa sądowego dla ustalenia specyficznych właściwości tego zatrudnienia i wynikających z niego praw oraz obowiązków zatrudnionych w tym i organów zatrudniających, a także sięgania do literatury prawa pracy zajmującej się problematyką stosunku służbowego w odniesieniu do ustawodawstwa pracy. Problemem równie istotnym dla prawidłowego funkcjonowania służb związanym z zatrudnieniem, któremu poświęcona została szczególna uwaga, jest tematyka bezpieczeństwa i higieny pracy w służbach mundurowych. Od zapewnienia prawa do bezpieczeństwa i higieny zależy bowiem realizacja wynikającego z Konstytucji RP prawa do ochrony zdrowia i życia każdego zatrudnionego, bez względu na podstawę zatrudnienia.

Ustalenia dokonane w publikacji dotyczą dwóch zagadnień, jednakowo istotnych dla weryfikacji tradycyjnej tezy o szczególnym charakterze statusu służb mundurowych. Po pierwsze przez porównanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w tej samej służbie, ale na podstawie różnych regulacji (np. pracowniczych i niepracowniczych stosunków zatrudnienia). Po drugie przez porównanie sytuacji osób zatrudnionych w służbach mundurowych i osób zatrudnionych w innych jednostkach administracji publicznej, w szczególności na stanowiskach, na których zakres podporządkowania, danego pracownika, organowi kierującemu jego pracą jest analogiczny, jak w wypadku służb mundurowych. W każdej z tych sytuacji chodzi o ustalenie, czy i na ile zakres praw i obowiązków tych osób wpływa na różnicowanie podstawy zatrudnienia. W wypadku odpowiedzi - generalnie - negatywnej (tzn. konkluzji, że wyposażenie danej osoby - pracownika, funkcjonariusza - w prawa i obowiązki nie wykazuje jednoznacznego powiązania z podstawą zatrudnienia), stanowiłoby to kolejną, ważną i ujemną przesłankę do weryfikacji twierdzenia o szczególnym charakterze statusu służb mundurowych i osób w nich zatrudnionych.

Do osiągnięcia założonych celów badawczych niezbędna była analiza wielu aktów prawnych, głównie rangi ustawowej, zawierających normy prawa administracyjnego, a także normy prawne należące do innych gałęzi prawa, mających wpływ na działalność służb mundurowych. Podstawą tej analizy były normy prawa powszechnie obowiązującego, ale i przepisy o charakterze wewnętrznym, ze szczególnym uwzględnieniem tych regulacji prawnych, które rzutują na sytuację prawną służb mundurowych, podmiotów objętych zakresem ich działania oraz zatrudnionych w tych służbach w różnych okresach historycznych.

Analizy materiału normatywnego prowadzone były z uwzględnieniem polskiego dorobku naukowego i w niezbędnym zakresie dorobku naukowego innych państw, orzecznictwa sądowego oraz rozwiązań prawnych, zawartych w źródłach prawa międzynarodowego i unijnego.

W pracy przyjęto założenie, że porównanie podobieństw i różnic zachodzących pomiędzy poszczególnymi służbami mundurowymi a podmiotami umocowanymi w podobnym zakresie działania, może być dokonane przez analizę poszczególnych składników konstrukcyjnych stosunków prawnych i form działania. Mając jednak na uwadze wielość i złożoność regulacji prawnych związanych z działalnością służb mundurowych oraz pracowniczymi stosunkami zatrudnienia wskazano tylko na problemy zasadnicze, związane z działalnością tych służb i podmiotów przyjętych do analizy porównawczej.

W związku z tym w opracowaniu nie zostały sformułowane wszystkie zagadnienia wiążące się z działalnością służb mundurowych, a wskazane tylko pewne - zdaniem Autora - najważniejsze. Zasygnalizowane zostały również pewne postulaty de lege ferenda, prezentujące inne spojrzenie na podstawy zatrudnienia w służbach mundurowych, zmierzające do zwiększenia ochrony prawnej zatrudnionych, poszerzenie zakresu obowiązków podmiotów zatrudniających.

Autor wyraża nadzieję, że praca przyczyni się do zwiększonego zainteresowania działalnością służb mundurowych z naukowego punktu widzenia, a zawarte w niej wnioski będą inspirowały do dalszych badań i przemyśleń.