Sztorc Mariusz, Status prawny referendarza sądowego w Rzeczypospolitej Polskiej

Referendarz sądowy wraz z asystentem sędziego należy do najmłodszych zawodów prawniczych w Polsce. Utworzony został ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy o prokuraturze . Funkcjonuje w sądach powszechnych szczebla rejonowego i okręgowego oraz w wojewódzkich sądach administracyjnych jako samodzielny urzędnik sądowy, mający wpływać na poprawę sprawności postępowania w powierzonych mu sprawach. Jego status prawny nie znalazł dotąd kompleksowego opracowania, analizującego wszystkie aspekty tego zawodu. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest, według mnie, ciągły rozwój tego urzędu związany z poszerzaniem zakresu kompetencji, co pociąga za sobą zmiany w jego pozycji ustrojowej.

Pierwszą publikacją książkową prezentującą nowy urząd referendarza sądowego w Polsce było opracowanie Ł. Korózs i M. Sztorca Referendarz sądowy. Przepisy i objaśnienia . Jak napisano we wstępie, autorzy: „podejmując problematykę referendarza sądowego wybrali charakter opracowania jako kompendium rozwiązań prawnych w odniesieniu do nowej w naszym prawie instytucji” . Publikacja ta jedynie zarysowała status prawny referendarza sądowego, koncentrując się na pokazaniu celu powołania referendarza do spełniania pozaorzeczniczych czynności sędziowskich, niebędących sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości dla poprawy sprawności postępowań sądowych. Status prawny referendarza sądowego był następnie przedmiotem rozważań w komentarzach do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, autorstwa J. Gudowskiego, T. Erecinskiego, J. Iwulskiego , a także Ł. Korózs i M. Sztorca . Komentarze te powstały już w trakcie praktycznego działania w sądach referendarzy sądowych, a z racji charakteru publikacji, urząd referendarza sądowego nie stanowił w nich centralnego punktu analizy. Znaczenie tych publikacji polega, moim zdaniem, na zaakceptowaniu przez doktrynę istnienia urzędu referendarza w konstytucyjnym porządku prawnym w Polsce. Zagadnienie statusu referendarza sądowego podejmują także publikacje książkowe z zakresu postępowania cywilnego autorstwa A. Maziarz-Charuzy i A.M. Arkuszewskiej oraz dotyczące metodyki pracy referendarza sądowego publikacje W. Maciejki, M. Rojewskiego i P. Zaborniaka , a także D. Kotłowskiego, O.M. Piaskowskiej, K. Sadowskiego . Zagadnienia pozycji ustrojowej referendarza sądowego znalazły się także w pracy M. Rojewskiego oraz w publikacji M. Rojewskiego, R. Pawlika, J. Widły, I. Skoniecznej-Masłowskiej . Każda z nich traktuje status referendarza w sposób ograniczony zakresem głównego przedmiotu publikacji, jako niezbędną jej część, wprowadzającą odbiorcę do rozumienia funkcjonowania referendarza w instytucjach postępowania cywilnego oraz metodyki sprawowania czynności w tym postępowaniu i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Istotną publikacją dotyczącą statusu referendarza sądowego jest artykuł M. Rękawek-Pachwicewicz . Ramy tej publikacji, zamieszczonej w książce poświęconej wymiarowi sprawiedliwości w Unii Europejskiej, nie pozwoliły na wyczerpanie problematyki statusu referendarza sądowego. Zagadnienia pozycji ustrojowej referendarza sądowego są przedmiotem rozważań zawartych w artykułach P. Rawczyńskiego i P. Rylskiego . Status prawny referendarza sądowego prezentowany jest także w publikacjach dotyczących zagadnień ustrojowych organów ochrony prawnej. Jest tam jednak omawiany bez rozbudowania analizy poszczególnych jego elementów .

W pracy – odmiennie od dotychczasowych publikacji – czynię status prawny referendarza sądowego zasadniczym przedmiotem rozważań i dążę do całościowego ujęcia zagadnienia, starając się przedstawić ustrojowe zasady funkcjonowania referendarza sądowego i jego roli w wymiarze sprawiedliwości, ze szczególnym uwzględnieniem zgodności z Konstytucją oraz dyskutowanych i nadal spornych w doktrynie kwestii niezależności referendarza sądowego w spełnianiu powierzonych czynności oraz ich prawnego charakteru. Stawiam tezę, że usytuowanie urzędu referendarza sądowego poza Konstytucją odpowiada praktycznym potrzebom jego funkcjonowania w sądownictwie powszechnym i administracyjnym w aspekcie prawa do sądu i odciążenia sędziów od spełniania zadań pozaorzeczniczych, pomimo pojawiających się zagrożeń niekonstytucyjnością, powierzanych referendarzom sądowym nowych czynności. Analizuję pozycję, którą ustawodawca przyznał referendarzowi sądowemu w wymiarze sprawiedliwości. Z jednej strony jest traktowany jako organ wyposażony w ściśle sprecyzowane własne kompetencje, który powierzone czynności wykonywać ma niezależnie, a z drugiej pozostaje przypisany do grupy urzędników sądowych, czyli jest pracownikiem w rozumieniu prawa pracy. Referendarz sądowy bowiem w zakresie przyznanych kompetencji zbliża się w pozycji ustrojowej do sędziego, ponosząc odpowiedzialność za wydawane decyzje, ale w finalnym kształcie rozwiązań ustawowych pozostaje najwyżej usytuowanym w hierarchii urzędnikiem sądowym.

Podjęte zagadnienie podyktowane jest także moim zainteresowaniem ewolucją statusu prawnego referendarza sądowego z punktu widzenia potwierdzenia lub zaprzeczenia, spełnienia przewidywanych w trakcie prac nad ustawą tendencji rozwojowych statusu prawnego tego urzędnika, na wzór rozwiązań niemieckich, wynikającym z mojego udziału w tworzeniu rządowego projektu ustawy wprowadzającej referendarza sądowego w Polsce .

Praca składa się z pięciu rozdziałów.

Prezentację referendarza sądowego rozpoczyna pokazanie jego genezy w prawie współczesnym. Kwestiom tym poświęcony jest rozdział pierwszy wskazujący na ewolucję pojęcia prawa do sądu, jako źródła myśli prowadzącej do poszukiwania rozwiązań ustrojowych odciążających sądy od nadmiaru zadań i zwiększających faktyczny dostęp obywateli do sądowego wymiaru sprawiedliwości. Rozważania te stanowią następnie podstawę do przedstawienia miejsca referendarza sądowego w Niemczech i Austrii, krajach, które pierwsze sięgnęły po praktyczne rozwiązywanie problemów niewydolnego sądownictwa przez wprowadzenie urzędnika, odciążającego sędziów od spełniania zadań niestanowiących sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Powodem do przedstawienia funkcjonowania urzędu referendarza sądowego w tych krajach jest nie tylko okoliczność, że pierwsze wprowadziły ten urząd, ale także to, że różnią się statusem referendarza sądowego, który w Niemczech nie jest organem konstytucyjnym, w przeciwieństwie do Austrii, gdzie jest umocowany w ustawie zasadniczej. Przedstawienie modelu niemieckiego ma na celu wyjaśnienie zasadności zastosowanego rozwiązania, sytuującego referendarza sądowego poza Konstytucją Niemiec, co stanowić ma ścisłe rozgraniczenie czynności referendarza, które nie mogą być czynnościami wymiaru sprawiedliwości zastrzeżonymi dla sędziów. W dalszym toku rozważań pozwala na zrozumienie wybrania w Polsce tego modelu jako wzoru nie tylko zakresu i sposobu możliwych do powierzenia referendarzowi sądowemu czynności, ale wzoru, pozwalającego na wprowadzenie referendarza sądowego do ustroju sądownictwa na drodze legislacyjnej niewymagającej zmiany Konstytucji. Rozwiązania austriackie przedstawiam również dla pokazania modelu alternatywnego, w którym nadanie referendarzowi sądowemu charakteru organu konstytucyjnego nie zmieniło ustrojowej organizacji sądownictwa. Te dwie drogi powstania i funkcjonowania urzędu referendarza sądowego stanowią w dalszych rozważaniach pracy punkt odniesienia, przy zastosowaniu metody teoretyczno-prawnej i prawno-porównawczej, do wywodów na temat polskiego urzędu referendarza sądowego.

W następnej części rozdziału przedstawiona jest rekomendacja Rady Europy w sprawie niektórych środków przeciwdziałania nadmiernemu obciążeniu sądów jako regulacja, do której odwołują się rozwiązania przyjęte przez polskiego ustawodawcę. Kolejne dwa podrozdziały omawiają przesłanki powołania referendarza sądowego w Polsce oraz prace legislacyjne w tym przedmiocie. Metoda historyczno-prawna pozwala w nich na odtworzenie ewolucji urzędu referendarza sądowego w Polsce, którego początków można doszukiwać się w prawie polskim już od czasów Zygmunta I, aż po czasy współczesne, gdy odrodzenie w Polsce po 1989 r. gospodarki wolnorynkowej spowodowało wzrost znaczenia rejestrów spółek prawa handlowego i ksiąg wieczystych, prowadząc w konsekwencji do ogromnych zaległości w załatwianiu wniosków o wpis, co groziło zapaścią tej gałęzi sądownictwa. Podrozdział poświęcony pracom legislacyjnym przedstawia ścieranie się poglądów ustawodawcy na potrzebę utworzenia urzędu referendarza sądowego oraz daje wgląd w motywy ukształtowania statusu prawnego referendarza sądowego w sposób proponowany w rządowym projekcie ustawy.

Rozdział drugi poświęcony jest ustrojowym podstawom funkcjonowania referendarza sądowego. Przedmiotem zainteresowania jest tutaj charakter prawny tego zawodu i problematyka zgodności urzędu referendarza sądowego z Konstytucją. Omówione zostało również, podstawowe dla pozycji ustrojowej, zagadnienie rozróżnienia pomiędzy zasadą niezawisłości sędziowskiej, a niezależnością referendarza sądowego. Metoda dogmatyczno-prawna pozwala na analizę przepisów, w zestawieniu z poglądami doktryny i orzecznictwem TK, prowadząc do oceny charakteru prawnego urzędu i zajęcia stanowiska w przedmiocie akceptacji konstytucyjności referendarza sądowego, pomimo braku umieszczenia go w przepisach Konstytucji. W połączeniu z rozdziałem poprzedzającym, w rozdziale drugim zostaje zbudowana zasadnicza argumentacja dla uzasadnienia elementu tezy pracy mówiącego o tym, że usytuowanie urzędu referendarza sądowego poza Konstytucją odpowiada praktycznym potrzebom jego funkcjonowania w sądownictwie powszechnym i administracyjnym w aspekcie prawa do sądu i odciążenia sędziów od spełniania zadań pozaorzeczniczych. Zawarte jest tam także krytyczne stanowisko wobec części poglądów doktryny kwestionujących zgodność urzędu referendarza sądowego z Konstytucją oraz podważających rzeczywistą niezależność referendarza sądowego w spełnianiu powierzonych czynności.

Rozdział trzeci przedstawia warunki pełnienia czynności przez referendarza sądowego wynikające z przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych , do której wkomponowano tego urzędnika, rezygnując z wydania odrębnej ustawy. W tym akcie zamieszczone zostały przepisy o stosunku pracy referendarza sądowego, jego zadania i obowiązki, wynagrodzenie za pracę, rozwiązanie stosunku pracy oraz odpowiedzialność dyscyplinarna. Wynika z nich także odesłanie do przepisów dotyczących sędziów oraz urzędników sądów i prokuratury, a dalej urzędników państwowych, mających zastosowanie do referendarza sądowego. Omówione zostały w tym rozdziale także odesłania oraz odrębności dotyczące referendarza sądowego funkcjonującego w wojewódzkich sądach administracyjnych. Rozdział trzeci spaja rozdział pierwszy i drugi z rozdziałem czwartym, poprzez analizę poszczególnych elementów statusu prawnego referendarza sądowego, co niezbędne jest dla dopełnienia rozważań o charakterze prawnym tego urzędu oraz o powierzonych mu czynnościach w postępowaniach cywilnym i sądowoadministracyjnym.

Rozdział czwarty omawia zakres czynności spełnianych przez referendarza sądowego w sądownictwie powszechnym i administracyjnym. Problematyka rozdziału koncentruje się na wskazaniu czynności, o ile mają znaczenie dla zagadnień pozycji ustrojowej referendarza sądowego, i wyodrębnieniu tych, które budzą wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Rozważania z uwzględnieniem argumentacji z rozdziałów poprzedzających, przy wykorzystaniu metody dogmatyczno-prawnej, prowadzą do uzasadnienia całości rozważanej w pracy, a przedstawionej wyżej, tezy.

Rozdział piąty stanowi podbudowę rozdziałów od pierwszego do czwartego, wykazując znaczenie, ukształtowanego odpowiednio do rangi urzędu statusu prawnego referendarza sądowego, nie tylko dla krajowego porządku prawnego, ale także na poziomie państw Unii Europejskiej. W tym celu przedstawione są działalność i charakter prawny Europejskiej Unii Referendarzy Sądowych oraz powstała z inspiracji tej organizacji Zielona Księga Referendarza Sądowego. W aspekcie tego dokumentu formułuję uwagi o statusie referendarza sądowego w Polsce z punktu widzenia spełnienia przesłanek unifikacji tego zawodu w Unii Europejskiej.

Przyjęta powyżej struktura pracy sprzyjać ma w założeniu pokazaniu urzędu referendarza sądowego na tle jego dotychczasowego rozwoju w Europie i w Polsce oraz uzasadnić będące jej rezultatem wnioski.

Publikacja została przygotowana na podstawie rozprawy doktorskiej, napisanej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii-Curie Skłodowskiej w Lublinie. Dziękuję promotorowi pracy, Pani prof. zw. dr hab. Halinie Ziębie-Załuckiej za życzliwość i opiekę naukową, będącą nieocenioną pomocą. Serdeczne podziękowania za uwagi w przewodzie doktorskim składam recenzentom, Pani prof. zw. dr hab. Ewie Gdulewicz i Pani prof. UWr dr hab. Małgorzacie Masternak-Kubiak.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 września 2016 r.