Wróbel Izabela, Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej

Jednym z najtrudniejszych i budzących największe emocje tematów debat prowadzonych w państwach członkowskich i na forum instytucji Unii Europejskiej w pierwszych latach XXI wieku stała się sytuacja obywateli państw trzecich, w szczególności imigrantów ekonomicznych. W ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy miejsce długo pozostających na pierwszym planie spraw azylowych zajęły imigracja zarobkowa oraz integracja przybyszów ze społeczeństwami przyjmującymi. Mimo że wiele zagadnień azylowych prawodawca wspólnotowy już uregulował, droga do osiągnięcia celów procesu integracji europejskiej w tym zakresie jest jeszcze długa. Cele te, służące stworzeniu wspólnego europejskiego systemu azylowego, są jednak jasne i znalazły odzwierciedlenie w przyjętych aktach prawa wspólnotowego. Nie można natomiast tego stwierdzenia odnieść do kwestii związanych z imigracją legalną. Walka z nielegalnymi imigrantami od dawna jednoczyła państwa członkowskie, lecz określenie wspólnych celów i środków ich realizacji w zakresie warunków przyjmowania i statusu obywateli państw trzecich pragnących legalnie pracować na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej jest nadal postrzegane jako zadanie niezmiernie trudne, co pokazała wznowiona z początkiem 2005 r. debata na ten temat. Na jej rozstrzygnięcie w postaci przyjętego aktu prawa wspólnotowego przyjdzie jeszcze zapewne długo poczekać. Prawodawca wspólnotowy ma już jednak pierwsze osiągnięcia pozwalające mówić o istnieniu wspólnotowego prawa imigracyjnego, którego zasadniczym elementem jest dyrektywa dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi.

Wszystko to sprawia, że sytuacja prawna obywateli państw trzecich w państwach członkowskich Unii Europejskiej jest obecnie ciekawym i zasługującym na szczególną uwagę obszarem badawczym, gdyż na jego przykładzie można prześledzić rozwój prawa wspólnotowego w dziedzinach, które zostały objęte procesem integracji europejskiej stosunkowo niedawno i wciąż podlegają dynamicznym zmianom. Mimo skromnych wcześniejszych doświadczeń ze współpracą dużej grupy państw europejskich w sprawach wizowych, azylowych i imigracyjnych, prawodawca wspólnotowy stanął przed koniecznością wydania przepisów, które ułatwiłyby państwom członkowskim rozwiązywanie wspólnych problemów i odpowiadanie na wspólne wyzwania ostatniej dekady XX wieku i pierwszych lat XXI wieku. Do wyzwań tych można zaliczyć zwiększony napływ obywateli państw trzecich poszukujących ochrony międzynarodowej i lepszych warunków życia w Unii Europejskiej, społeczne i ekonomiczne skutki starzenia się społeczeństw europejskich, powściągliwość państw członkowskich w reformowaniu narodowych rynków pracy, trudności z realizacją Strategii Lizbońskiej, która miała uczynić z Unii najdynamiczniej rozwijający się pod względem gospodarczym i najbardziej konkurencyjny region świata w 2010 r., a także coraz mniejszą przydatność dotychczasowych modeli integrowania przybyszów ze społeczeństwami przyjmującymi.

Szczegółowe polityki dotyczące statusu obywateli państw trzecich w państwach członkowskich Unii Europejskiej nabrały wspólnotowego charakteru dopiero z chwilą wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego, czyli z dniem 1 maja 1999 r., i stanowią część szerszego zamierzenia integracyjnego, jakim jest stworzenie i rozwijanie w państwach członkowskich obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Przyjmowanie przepisów wspólnotowych regulujących zagadnienia związane z pierwszym etapem kreowania tego obszaru miało przypaść na okres od 1 maja 1999 r. do 1 maja 2004 r. Jednak z uwagi na opóźnienia, jakie wystąpiły w procesie legislacyjnym, pierwszy etap tworzenia wspólnotowego prawa azylowego przedłużył się do dnia 1 grudnia 2005 r., kiedy przyjęto dyrektywę w sprawie minimalnych norm dotyczących nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich. Jednocześnie zatwierdzony przez Radę Europejską w dniu 5 listopada 2004 r. tzw. Program Haski rozpoczął drugi etap budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obejmujący między innymi dalszy rozwój wspólnotowego prawa wizowego, azylowego i imigracyjnego.

Postanowienia Traktatu Amsterdamskiego dotyczące wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych wynikały z doświadczeń płynących ze stosowania przepisów Traktatu z Maastricht, a także zmian politycznych, gospodarczych i społecznych, jakie zaszły w Europie w pierwszej połowie lat 90. XX wieku. Traktat Nicejski wprowadził jedynie niewielkie modyfikacje w postanowieniach dotyczących wspólnotowych polityk wizowej, azylowej i imigracyjnej. Oczekiwania wobec Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy były więc duże, jednakże w obliczu trudności z jego ratyfikacją przez wszystkie państwa członkowskie należy podkreślić, iż ujął on w ramy prawa pierwotnego kwestie od dawna obecne w dyskursie politycznym i w działaniach legislacyjnych instytucji wspólnotowych. Dlatego też zasadniczym przedmiotem analizy powinny być najnowsze akty wspólnotowego prawa wtórnego, które odzwierciedlają wyznaczony przed kilkoma laty kierunek rozwoju współpracy na poziomie europejskim, jak również niemal kompleksowo regulują status wybranych grup obywateli państw trzecich wjeżdżających na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej i na nim przebywających.

W przypadku regulacji dotyczących statusu obywateli państw trzecich szczególnie widoczny jest wpływ prawa międzynarodowego publicznego, określającego ramy, w których musi poruszać się prawodawca wspólnotowy, by wydawane przez niego akty nie naruszały prawnomiędzynarodowych zobowiązań państw członkowskich. Najlepszym przykładem jest Konwencja dotycząca statusu uchodźców, która stanowi punkt odniesienia dla każdego aktu wspólnotowego prawa azylowego. Porównanie norm prawa międzynarodowego i prawa wspólnotowego dotyczących cudzoziemców pozwala jednak dostrzec pewne różnice, między innymi w zakresie terminologii i istoty poszczególnych instytucji prawnych, co podkreśla specyfikę obu systemów. Każda z zasadniczych części niniejszych rozważań rozpoczyna się więc krótkim wprowadzeniem, w którym zostały wyjaśnione kluczowe pojęcia w świetle prawa międzynarodowego i wspólnotowego.

Pierwszy rozdział przybliża genezę i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich; sięga do początków współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych między państwami członkowskimi Wspólnot Europejskich, która do czasu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego miała niemal wyłącznie charakter międzyrządowy, co opóźniało proces integracji w tej dziedzinie. Na obecną dynamikę zmian wpłynęła zatwierdzona w Amsterdamie reforma podstaw traktatowych, która umożliwiła formułowanie ambitnych celów politycznych i rozwijanie coraz bardziej kompleksowego i spójnego prawa wtórnego.

Zasadom dopuszczania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej oraz prawom i obowiązkom związanym z pobytem krótkoterminowym na tym terytorium został poświęcony rozdział drugi. Samo zagadnienie dopuszczania cudzoziemców na terytorium państwa omówiono z punktu widzenia teorii prawa międzynarodowego. Natomiast zasady i warunki dopuszczania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej wynikają z Konwencji wykonawczej Schengen, stanowiącej obecnie jeden z elementów dorobku prawnego Unii i systematycznie uzupełnianej aktami prawa wspólnotowego dotyczącymi dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu krótkoterminowego. Status obywatela państwa trzeciego podczas pobytu na terytorium państw członkowskich, nieprzekraczającego trzech miesięcy, nie stał się dotąd przedmiotem rozbudowanej regulacji wspólnotowej, gdyż swobodę poruszania się takich osób zagwarantowano już w umowach z Schengen, przewidujących jednocześnie określone obowiązki do spełnienia.

Rozdział trzeci dotyczy statusu osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Pierwszą kwestią wiążącą się z sytuacją prawną i faktyczną takich osób jest wybór państwa członkowskiego właściwego do rozpatrzenia wniosku o ochronę międzynarodową. Wybór następuje na podstawie kryteriów wskazanych w prawie wspólnotowym. Drugim zagadnieniem poddanym analizie są wspólne minimalne standardy określające warunki przyjmowania osób ubiegających się o ochronę. Trzecim elementem wpływającym na sytuację osób poszukujących ochrony międzynarodowej w Unii Europejskiej są wspólnotowe normy proceduralne, które współkształtują krajowe postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy.

W kolejnym rozdziale przedstawiono sytuację prawną uchodźców i osób korzystających z innych form ochrony w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozważania rozpoczęto jednak od omówienia wspólnych kryteriów kwalifikowania obywateli państw trzecich jako uchodźców lub jako osoby z innych przyczyn potrzebujące ochrony międzynarodowej. Obecnie na gruncie prawa wspólnotowego można mówić o trzech formach ochrony: statusie uchodźcy, ochronie subsydiarnej oraz ochronie tymczasowej, dzięki czemu europejski system azylowy obejmuje różne grupy obywateli państw trzecich, również tych, którzy nie mogą być uznani za uchodźców, lecz potrzebują ochrony międzynarodowej i powinni korzystać z jej dodatkowych form. Tym samym system ten wypełnia istniejące w prawie międzynarodowym luki, których skutki były szczególnie dotkliwe w państwach członkowskich Unii, przyjmujących znaczącą liczbę wszystkich osób zmuszonych opuścić swój kraj pochodzenia lub pobytu.

Ostatni rozdział został poświęcony statusowi imigrantów w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Regulacje wspólnotowe dotyczące tej kategorii obywateli państw trzecich wciąż nie są jednak pełne, gdyż nie określają warunków wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich osób, których celem jest podjęcie pracy najemnej bądź prowadzenie samodzielnej działalności zarobkowej - a zatem największej grupy imigrantów. Znaczącym krokiem w rozwoju wspólnotowego prawa imigracyjnego jest określenie statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich.

Z uwagi na dynamiczny rozwój wspólnotowego prawa wizowego, azylowego i imigracyjnego oraz fakt, że najważniejsze jego akty pochodzą z trzech ostatnich lat, a nawet z kilku ostatnich miesięcy, problematyka poruszona w niniejszej rozprawie jest nowa i nie poświęcono jej jeszcze wielu opracowań naukowych, zwłaszcza w Polsce. Dominują publikacje dotyczące początków kształtowania się polityki Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, przede wszystkim obcojęzyczne. Najnowsze zmiany w prawie wspólnotowym poddano analizie we wciąż jeszcze bardzo nielicznych artykułach zamieszczonych w czasopismach naukowych oraz materiałach roboczych instytucji badawczych, głównie zagranicznych. W Polsce - w przeciwieństwie do "starych" państw członkowskich - tworzenie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii nie budzi dostatecznego zainteresowania badaczy, dlatego publikacje na ten temat są rzadkie. Niniejsza rozprawa jest pierwszym opracowaniem kompleksowo ujmującym status różnych kategorii obywateli państw trzecich, przebywających na terytorium państw członkowskich Unii, z punktu widzenia prawa wspólnotowego.

Podstawą analizy są normy tego prawa, jak również normy prawa międzynarodowego, do których odwołują się akty prawa wspólnotowego. W wyjątkowych przypadkach w celu ukazania wpływu prawa wspólnotowego na narodowe porządki prawne lub wpływu rozwiązań przyjętych w ustawodawstwach krajowych na ostateczny kształt nowych wspólnotowych instytucji prawnych uwzględniono normy krajowe. Należy żałować, że dopełnieniem podstaw analizy nie może być orzecznictwo sądów wspólnotowych, na które przyjdzie zapewne długo poczekać, gdyż termin transpozycji kilku dyrektyw jeszcze nie upłynął, a inne akty wspólnotowe i akty krajowe o charakterze implementującym są stosowane od niedawna. Wydane dotychczas orzeczenia odnoszą się do prezentowanej problematyki w niewielkim zakresie; wynika to również z ograniczonych przez długi czas kompetencji sądów wspólnotowych w tej dziedzinie.

Rozprawa odzwierciedla stan prawny na dzień 1 czerwca 2007 r.