Pudzianowska Dorota (red.), Status cudzoziemca w Polsce wobec współczesnych wyzwań międzynarodowych

Jest rok 1990 – w pierwszym biurze fundacji przy Placu Trzech Krzyży rozlega się dźwięk telefonu – odbieram, w słuchawce słychać głos mężczyzny mówiącego po rosyjsku, który oznajmia, że właśnie przyleciał na motolotni z ZSRR, że dostał nasz numer telefonu od przyjaciół z Moskiewskiej Grupy Helsińskiej, i prosi, by ktoś przyjechał po niego do lasu na granicę polsko-radziecką, bo chce poprosić w Polsce o azyl. Tak wyglądał mój pierwszy osobisty kontakt z uchodźcą poszukującym w Polsce schronienia przed opresją, która groziła mu w jego kraju pochodzenia. Tak byśmy teraz to ujęli. Polska nie była jeszcze wówczas stroną konwencji genewskiej, a artykuł w obowiązującej jeszcze w tym czasie Konstytucji z 1952 r. mówiący o możliwości ubiegania się w Polsce o azyl polityczny nie był w żaden sposób dookreślony w aktach prawnych niższego rzędu. Dzięki dobrej woli wielu osób udało się ostatecznie wyposażyć Olega (bo tak miał na imię ów człowiek) w polski dokument podróży, co umożliwiło mu, po kolejnych staraniach, lądowanie na stałe w USA.

Tymczasem my – mówię tu o Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka – również na stałe zaprzęgliśmy się w starania na rzecz zgodnego z międzynarodowymi standardami dookreślenia prawnego statusu cudzoziemców w Polsce i to zarówno osób poszukujących u nas schronienia przed prześladowaniem, jak i migrantów chcących po prostu ułożyć sobie życie w Polsce, bo kraj ten uznali za najlepsze dla siebie miejsce pod słońcem.

Uczestniczyliśmy w procesie ratyfikowania konwencji genewskich, powołaniu do życia pełnomocnika ds. uchodźców, opracowywaniu kolejnych ustaw o cudzoziemcach, z których ostatnią przyjęto w grudniu 2013 r. Przyglądaliśmy się temu, jak Straż Graniczna odnosi się do osób deklarujących chęć ubiegania się o status uchodźcy bądź azyl na terytorium RP i jak pracują polskie konsulaty, świadczyliśmy pomoc prawną osobom ubiegającym się o status uchodźcy bądź o inną formę ochrony prawnej na terytorium RP, monitorowaliśmy warunki w ośrodkach dla uchodźców oraz aresztach w celu wydalenia, przygotowywaliśmy poradniki dla cudzoziemców i pracujących z nimi przedstawicieli różnych zawodów, prowadziliśmy szkolenia dla urzędników, Straży Granicznej, pracowników pomocy społecznej, a także służby zdrowia i oświaty.

Planując wpisującą się w obchody naszego 25-lecia konferencję na temat statusu prawnego cudzoziemców w Polsce, chcieliśmy odpowiedzieć sobie na pytanie, co udało nam się przez te lata osiągnąć, a może jeszcze bardziej na pytanie, co pozostało nam – ludziom, nam – Europejczykom i nam – Polakom jeszcze do zrobienia, by życie nas wszystkich niezależnie od naszego obywatelstwa czy narodowości przebiegało w Polsce w sposób gwarantujący respektowanie naszych podstawowych praw i wolności, byśmy mogli wszyscy tu żyć godnie. Celowo piszę w tym miejscu w pierwszym przypadku liczby mnogiej – bo chodziło nam i chodzi o to, byśmy wszyscy: obywatele Polski, obywatele innych państw, a także osoby niezwiązane formalnie z żadnym państwem, mogli myśleć o Polsce jako o przyjaznym, dobrym miejscu do życia.

Jednak realizacja naszego pomysłu (zarówno samej konferencji, jak i właśnie przedstawianej Państwu publikacji) przypadła na czas kolejnych, poważnych wyzwań i bardzo ważnego egzaminu, przed którym stanęliśmy jako Europejczycy i jako Polacy. Egzaminu z wierności głoszonym przez lata wartościom, w myśl których każdy uciekający przed opresją w kraju swego pochodzenia może liczyć na wsparcie i godną opiekę w pierwszym bezpiecznym dla niego państwie. Chcę wierzyć, że niezależnie od bieżących interesów politycznych i krajowych egoizmów ostatecznie egzamin ten zdamy i jako UE, i jako Polska.

Danuta Przywara

Prezes HFPC

Prezentowana publikacja jest pokłosiem konferencji, która została zorganizowana w ramach obchodów 25-lecia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dnia 12 czerwca 2015 r. Prawa cudzoziemców stanowią ważny obszar działań Fundacji od początku jej istnienia. Jedną z pierwszych ważnych spraw, w którą zaangażowała się Fundacja, była sprawa ekstradycji małżeństwa – pana Mandugeqi i pani Jinge – obywateli Chińskiej Republiki Ludowej. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 1997 r., powołując się na przepisy europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, uznał, że ich wydalenie jest niedopuszczalne .

Problematyka dotycząca statusu prawnego cudzoziemca jest obecnie niezwykle aktualna. Państwa członkowskie UE zmagają się z napływem dużej liczby migrantów – w 2015 r. w krajach UE złożono 1,29 miliona wniosków o przyznanie ochrony międzynarodowej, co stanowi trzykrotność liczby wniosków złożonych w 2013 r. Ta ogromna liczba ponad miliona uchodźców, którzy przybyli do Europy przez Morze Śródziemne, jest związana z konfliktem na Bliskim Wschodzie, przede wszystkim z wojną w Syrii.

Skuteczne zarządzanie obecną falą migracji jest niewątpliwym wyzwaniem, przed którym stoją państwa UE. W największym stopniu napływ migrantów dotyczy krajów, których zewnętrzne granice stanowią południową granicę UE, tj. Włoch i Grecji. Konieczne okazało się przyjmowanie nowych instrumentów prawnych, które mają pomóc w rozwiązaniu problemów związanych z dużą liczbą przybywających cudzoziemców. Obowiązujący do tej pory tzw. system dubliński , którego zasadniczym założeniem jest, że cudzoziemiec powinien pozostać na terytorium pierwszego państwa UE, do którego wjechał, i tam złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a w sytuacji gdy wyjeżdża do innego kraju, powinien zostać zawrócony – się nie sprawdził. W przyjętej w maju 2015 r. Europejskiej Agendzie Migracyjnej Komisja Europejska zaproponowała mechanizm zakładający relokację 160 tys. cudzoziemców potrzebujących ochrony międzynarodowej z państw członkowskich najmocniej dotkniętych napływem uchodźców do innych państw członkowskich. Relokacja stanowi odstępstwo od założeń tzw. systemu dublińskiego, który nie zdał egzaminu w dobie zjawiska określanego w dyskursie publicznym jako „kryzys migracyjny”, i ma być wyrazem solidarności z państwami najmocniej obciążonymi napływem migrantów. Jednak zaproponowany przez Komisję Europejską program relokacji cudzoziemców napotyka poważne przeszkody. W lutym 2016 r. wyodrębniono jedenaście punktów (tzw. hotspoty), w których odbywa się wstępna selekcja migrantów przed skierowaniem tych potrzebujących ochrony międzynarodowej do odpowiednich obozów przejściowych (sześć znajduje się we Włoszech, a pięć na wyspach greckich). Obecnie jedynie trzy z nich są w pełni operacyjne . Ponadto nie wszystkie państwa chcą przyjmować na swoje terytoria osoby potrzebujące ochrony międzynarodowej.

Jeśli chodzi o Polskę, to do tej pory nie można mówić o napływie większej liczby migrantów, w tym sensie tzw. kryzys uchodźczy Polski nie dotknął. W 2015 r. cudzoziemcy złożyli ok. 12 tys. wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i była to liczba bliska średniej rocznej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców w Polsce. Wnioski te składali przede wszystkim obywatele Rosji pochodzący z Kaukazu Północnego oraz obywatele Ukrainy . Wedle ustaleń dokonanych na szczeblu UE do września 2017 r. do Polski ma zostać relokowanych łącznie 6182 uchodźców z Grecji i Włoch. Obecny rząd (PiS), mimo iż sprzeciwia się mechanizmowi relokacji, to jednak zadeklarował, że nie wycofa się z podjętych przez poprzednie władze (PO-PSL) decyzji w tym zakresie. Jeśli chodzi o konkretne działania podjęte w celu realizacji przyjętych zobowiązań, to w styczniu 2016 r. opublikowany został projekt rozporządzenia w sprawie relokacji cudzoziemców . Wedle projektu w 2016 r. Polska ma przyjąć maksymalnie 400 uchodźców z Grecji i Włoch. Biorąc pod uwagę skalę napływu migrantów, relokowanie tak niewielkiej liczby cudzoziemców w niewielkim stopniu przyczyni się do rozwiązania problemów z przyjmowaniem uchodźców, jakich doświadcza Europa. Pojawia się też pytanie, czy wobec planów przyjęcia tylko 400 uchodźców w 2016 r. możliwe będzie spełnienie przyjętego zobowiązania przyjęcia ponad 6 tys. uchodźców do września 2017 r.

Pomimo że do Polski nie trafiło do tej pory wielu migrantów, to toczy się niezwykle burzliwa debata na temat tzw. kryzysu uchodźczego. Był to również ważny temat podczas wyborów parlamentarnych, które odbyły się w październiku 2015 r. Jak argumentuje Witold Klaus „[o]becnie coraz częściej migranci ukazywani są jako nadchodzący wróg, który zagraża naszej kulturze, stylowi życia, gospodarce i czyha na przywileje, które należą i powinny należeć tylko do nas” . Migranci są też przedstawiani przez polityków jako zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. Na przykład przed wyborami prezes Prawa i Sprawiedliwości Jarosław Kaczyński sugerował, że uchodźcy mogą przenosić groźne choroby . Przeprowadzone w tym okresie badania pokazują jednoznaczną przewagę negatywnych postaw Polaków w stosunku do uchodźców . Z kolei badania, które dotyczyły stosunku Polaków do muzułmanów, pokazują, że jest to najmniej lubiana przez Polaków grupa religijna . W 2015 r. doszło do znaczącego wzrostu liczby przestępstw przeciwko Arabom i muzułmanom . Z nową intensywnością w Internecie zaczęły pojawiać się pełne nienawiści komentarze dotyczące cudzoziemców. Reakcje na doniesienia dotyczące przyjęcia kliku tysięcy uchodźców były tak nienawistne, że niektóre redakcje portali internetowych podjęły decyzję, by blokować komentowanie artykułów poświęconych uchodźcom i ograniczyć tym samym propagowanie mowy nienawiści pod ich adresem .

Na kształt regulacji prawnych dotyczących cudzoziemców wpływ mają oczywiście wspomniane wyżej bieżące wydarzenia związane z sytuacją na Bliskim Wschodzie. Niewątpliwie wyzwaniem dla polskich organów rozstrzygających w zakresie udzielania cudzoziemcom ochrony międzynarodowej w Polsce jest też sytuacja na wschodniej Ukrainie i na Krymie. W wyniku aneksji Krymu przez Federację Rosyjską w 2014 r. oraz działań separatystycznych, które dały początek konfliktowi na wschodniej Ukrainie, do Polski przybywają obywatele Ukrainy, którzy starają się o ochronę międzynarodową. Większość osób uciekających z Krymu czy wschodniej Ukrainy uzyskała ochronę na Ukrainie, w częściach kontrolowanych przez rząd ukraiński, ale nie wszyscy. Z tych osób, które starają się o ochronę w Polsce, zdecydowana większość jej nie dostaje. Michał Kowalski wskazuje w swoim tekście, jakie są tego powody i jak wygląda praktyka orzecznicza w przypadku wniosków składanych przez obywateli Ukrainy .

Polityka migracyjna państwa jest kolejnym czynnikiem, który wpływa na kształt regulacji dotyczących statusu cudzoziemca. Jacek Jagielski, oceniając różne aspekty sytuacji cudzoziemca w Polsce, stwierdza, że w przypadku Polski można mówić o selektywnej otwartości na cudzoziemców czy jak to określa „racjonalnej otwartości” . Ta selektywna otwartość oznacza bardzo często kształtowanie regulacji prawnych przy założeniu pewnej nieufności wobec cudzoziemców. Jak wskazują Agnieszka Narożniak i Marcin Princ, wyzwaniem w obecnych czasach jest budowanie klimatu zaufania w relacji nie tylko organ – obywatel, ale także organ – cudzoziemiec, gdyż wzbudzanie zaufania pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem poszanowania godności człowieka .

Nieufność wobec cudzoziemców wiąże się też z wykorzystywaniem w coraz szerszym stopniu instrumentów z zakresu prawa karnego. Wspomniane już postrzeganie cudzoziemców jako zagrożenia wiąże się z podejmowaniem działań legislacyjnych, których celem jest stosowanie polityki „twardej ręki” wobec cudzoziemców. W Polsce od połowy lat 90. XX w. funkcjonują placówki detencyjne, przy czym w kolejnych latach przepisy dotyczące detencji stawały się coraz bardziej rozbudowane. Są to miejsca przypominające więzienia i sami cudzoziemcy tak je postrzegają. Pozbawienie cudzoziemca wolności przez umieszczenie go w ośrodku detencyjnym wynika głównie z naruszenia przez niego przepisów administracyjnych dotyczących legalności pobytu w Polsce. W przypadkach osób niebędących cudzoziemcami tak surowy środek przymusu jak pozbawienie wolności jest stosowany w odniesieniu do sprawców najpoważniejszych przestępstw. Zdaniem Witolda Klausa nie chodzi tu więc o zapewnienie bezpieczeństwa państwa, ale raczej ułatwienie pracy organów administracji w sprawach dotyczących cudzoziemców . Wojciech Burek i Joanna Markiewicz-Stanny, analizując niedawny wyrok TSUE w sprawie Celaj , wskazują, że standard ustalony w tym wyroku może zachęcać do korzystania przez państwa z instrumentów prawa karnego do zarządzania migracjami .

Poza bieżącymi wydarzeniami czy założeniami polityki migracyjnej na regulacje kształtujące status cudzoziemca wpływ mają regulacje z zakresu prawa międzynarodowego i unijnego. Niewątpliwie dostosowanie prawa dotyczącego migrantów i praktyki jego stosowania do standardów międzynarodowych i unijnych jest wyzwaniem w wielu obszarach zagadnień dotyczących cudzoziemców. W tym kontekście pojawia się kilka zagadnień szczegółowych.

Wyzwaniem, przed którym stoją państwa członkowskie, jest na przykład konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych w procesie ubiegania się o status uchodźcy. Maja Łysienia argumentuje, że cudzoziemcy nie są w polskim prawie chronieni w sposób wystarczający w zakresie swojego prawa pobytu w trakcie postępowania i są narażeni na naruszenie zasady non-refoulement wbrew zobowiązaniom płynącym z prawa unijnego i międzynarodowego .

Istotnym zagadnieniem z punktu widzenia statusu prawnego cudzoziemca w kontekście wyzwań międzynarodowych jest też to, w jakich sytuacjach może on podlegać wydaleniu z państwa pobytu, a także kwestia standardów proceduralnych dotyczących wydaleń. Orzecznictwo ETPC wskazuje, że cudzoziemiec jest chroniony przed deportacją, gdy zachodzi ryzyko wydalenia do kraju, gdzie groziłoby naruszenie art. 3 (zakaz tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania) i art. 8 EKPC (prawo do życia prywatnego i rodzinnego). Jak wskazuje w swoim tekście Agnieszka Szklanna, problemy, z którymi miał w ostatnim czasie do czynienia ETPC, dotyczą wydaleń cudzoziemców do krajów afrykańskich i azjatyckich, ukrytej ekstradycji do byłych republik radzieckich oraz odsyłania cudzoziemców w ramach tzw. systemu dublińskiego . Temu ostatniemu zagadnieniu, w szczególności w perspektywie orzecznictwa TSUE, uwagę poświęca również Jacek Chlebny.

W kontekście protestów, które odbyły się w Polce w ośrodkach strzeżonych w 2012 r. , szczególnie ważne jest pytanie o standardy dotyczące detencji cudzoziemców. W swoim tekście Jacek Białas wskazuje, że standardy ochrony praw człowieka ustanowione europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem ETPC nie są przestrzegane. Autor wskazuje, że obecnie najważniejszy problem związany z detencją cudzoziemców w Polsce dotyczy detencji dzieci oraz uchodźców .

Kolejnym poważnym problemem proceduralnym z zakresu praw człowieka jest dostęp do dokumentów w sprawach, w których organy administracyjne wydają negatywne decyzje w zakresie pobytu cudzoziemców ze wskazaniem na zagrożenia powodowane przez cudzoziemca dla bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego oraz porządku publicznego. W takich sprawach ani cudzoziemiec przebywający w Polsce, ani jego pełnomocnik nie mogą zapoznać się z dokumentami, które stały się podstawą wydania takiej decyzji. Jak wskazuje Ireneusz Kamiński, zgodnie ze standardem konwencyjnym niezbędne jest istnienie w takich sprawach pewnej formy postępowania o charakterze spornym, czego ilustracją może być instytucja specjalnego adwokata uprawnionego do zapoznania się z materiałami i dowodami niejawnymi. Jeszcze dalej idą nakazy wynikające z prawa UE, zgodnie z którymi cudzoziemiec powinien zostać powiadomiony w możliwie najpełniejszym zakresie o przyczynach dotykającej go decyzji. Polskie prawo nie spełnia wymagań płynących ani ze standardu strasburskiego, ani unijnego . Aktualnie w ETPC na rozpoznanie czeka sprawa Marakchi v. Polska , prowadzona przez prawników HFPC, w której skarżący zarzuca Polsce naruszenie EKPC w związku z brakiem dostępu do dokumentów w postępowaniu wydaleniowym.

Szczególnie wrażliwą grupą cudzoziemców, których traktowanie niesie ze sobą specyficzne wyzwania, są dzieci. Ze wszystkich cudzoziemców umieszczonych w strzeżonych ośrodkach w pierwszej połowie 2015 r. 20% stanowiły właśnie dzieci. Dane te każą wątpić, czy zasada stosowania detencji wobec małoletnich cudzoziemców jedynie w ostateczności jest w Polsce przestrzegana. Zdaniem Jacka Białasa bardzo rzadko te sprawy analizowane są z perspektywy dobra dziecka. Szczególne problemy dotyczące dzieci cudzoziemskich istotne są również w świetle kwestii bezpaństwowości .

Inną grupą o wrażliwym statusie są osoby LGBT. Jednym z pytań, które okazało się niezwykle aktualne w ostatnim czasie, jest to, czy osoby LGBT mają prawo do uzyskania w krajach UE ochrony międzynarodowej. Wychodząc od problemów, które pojawiły się w praktyce polskich organów, Marcin Górski analizuje standard wynikający z orzecznictwa TSUE dotyczący tego, kiedy akty prześladowania wynikające z orientacji seksualnej mogą być kwalifikowane jako prześladowania wynikające z przynależności do „szczególnej grupy społecznej” (sprawa X, Y i Z ). Ponadto autor w świetle wyroku TSUE w sprawie A, B iC analizuje, jakie metody mogą być wykorzystywane do oceny wiarygodności deklarowanej orientacji seksualnej osób starających się o status uchodźcy.

Na końcu trzeba też zwrócić uwagę na tę grupę wyzwań, która dotyczy statusu cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce. Jedna z bardziej aktualnych dyskusji dotyczy w tym kontekście tego, czy cudzoziemcy przebywający w Polsce powinni mieć prawa wyborcze na poziomie samorządu terytorialnego. Dziś te uprawnienia, w okrojonym zakresie, przysługują jedynie cudzoziemcom, którzy są jednocześnie obywatelami UE. W odwołaniu do badań, które zostały przeprowadzone wspólnie przez Instytut Socjologii UW, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Międzynarodową Organizację do spraw Migracji (IOM) problem ten omawia w swoim tekście Sławomir Łodziński .