Koniuszewska Ewa, Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym

Samorząd terytorialny, wykonując zadania administracji państwowej, może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej. Zaspokajając zbiorowe i indywidualne potrzeby obywateli, może więc posługiwać się środkami prawnymi o charakterze władczym. Realizacja administracji państwowej z możliwością stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu . Przekazanie części władztwa państwowego wspólnotom samorządowym, działającym poprzez wybieralne organy, daje tym ostatnim prawo narzucania swojej woli i egzekwowania jej przy pomocy środków przymusu państwowego. Władztwu przypisuje się takie cechy jak: domniemanie ważności oraz legalności i mocy powszechnie obowiązującej oraz autorytetowość konkretyzacji prawa dokonywanej przez organ wyposażony we władztwo administracyjne. Podstawą jego wykonywania są normy prawa administracyjnego, których realizacja zagwarantowana jest możliwością użycia środków przymusu .

Reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce w 1990 r. i jego rozszerzenie na pozostałe jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa - powiaty i województwa, stworzyło nowe obszary dla występowania nadużyć władzy.

Człowiek na przestrzeni lat wykazywał skłonność do nadużywania posiadanych uprawnień czy własnej pozycji do celów niezgodnych z ich przeznaczeniem, dążąc do uzyskania korzyści. Towarzyszyło temu występowanie korupcji, której powstanie datuje się na moment, w jakim pojawił się podział na sferę publiczną i prywatną. Wzrastające w ostatnim czasie zainteresowanie tą problematyką jest wynikiem z jednej strony ujawniania kolejnych nieprawidłowości z udziałem osób piastujących funkcje publiczne, z drugiej natomiast – formułowania strategii mających powstrzymać nasilanie się zjawiska. Zasadność podejmowanych prób ograniczenia nadużyć nie powinna budzić wątpliwości, jeśli weźmie się pod uwagę ich negatywne skutki zarówno w sferze gospodarczej oraz politycznej, jak i społecznej. Przyjmując założenie, że zachowań korupcyjnych prawdopodobnie nie będzie można całkowicie wyeliminować, należy stawiać sobie za cel ograniczenie ich rozmiarów. Nie sprzyja jednak temu rozwój demokracji i decentralizacja, bowiem charakterystyczne jest, że względnie niską podatność na korupcję wykazują państwa totalitarne, silnie scentralizowane, z rozwiniętym aparatem kontroli i represji. Wraz z ustanowieniem samorządu terytorialnego zjawisko korupcji nie ominęło struktur lokalnych.

W literaturze prawa administracyjnego brak jest aktualnego opracowania dotyczącego problematyki wykorzystywania prerogatyw oraz posiadanej pozycji przez osoby pełniące funkcje publiczne w administracji samorządowej dla celów niezgodnych z ich przeznaczeniem. Rzadko podejmowane są także próby dogłębnej analizy środków prawnych dostępnych w ustrojowym prawie administracyjnym, mających na celu ograniczanie nadużyć. Z uwagi na eskalację zjawiska korupcji - w tym w samorządzie terytorialnym - zagadnienie administracyjnoprawnych środków służących jego marginalizacji, zyskuje na aktualności i stanowi interesujący obszar badawczy.

Tezą wyjściową dla rozważań powinno być stwierdzenie, że przy pomocy środków prawnych sformułowanych w ustrojowym prawie administracyjnym można skutecznie ograniczyć rozmiary nadużyć występujących w jednostkach samorządu terytorialnego. Dodatkowo w pracy podjęto próbę udzielenia odpowiedzi na pytania:

Jak wyżej zasygnalizowano, w pracy analizie poddane zostały środki prawne służące ograniczaniu nadużyć władzy dostępne w ustrojowym prawie administracyjnym. Obszar badawczy uległ zatem ograniczeniu do tej części prawa administracyjnego, która reguluje organizację i zasady funkcjonowania administracji publicznej. Rozważania koncentrują się na przepisach regulujących strukturę aparatu administracyjnego oraz zachodzące w nim procesy, określających zakres zadań podmiotów administracji, a także metody i formy ich wykonywania, jak również tworzących podział terytorialny kraju na potrzeby tej administracji . Mając jednak na uwadze fakt, że przepisy właściwe ustrojowemu, materialnemu i procesowemu prawu administracyjnemu pozostają w ścisłej zależności, nie unikano odwoływania się do nich w zakresie niezbędnym dla charakterystyki poszczególnych instytucji.

Na potrzeby pracy przyjmuje się rozumienie pojęcia "środków prawnych" jako zespołu norm prawnych funkcjonalnie wyodrębnionych w ustrojowym prawie administracyjnym, służących ograniczaniu nadużyć władzy w jednostkach samorządu terytorialnego. Dokonano ich podziału na tzw. środki antykorupcyjne, środki informacyjne oraz środki kontroli i nadzoru, czyniąc z tej typologii determinant konstrukcji pracy.

Jako metodę badań przyjęto analizę treści aktów prawnych zaliczanych do ustrojowego prawa administracyjnego, zarówno obowiązujących, jak i już uchylonych, w celu wskazania głównych kierunków ich ewolucji. Pod rozwagę poddane zostały poglądy prezentowane głównie w nauce prawa administracyjnego.

W pracy zaprezentowano także orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego.

Konstrukcja rozprawy ma służyć udowodnieniu postawionych tez.

Składa się ona z pięciu rozdziałów. W pierwszym podjęto próbę ustalenia znaczenia pojęcia "nadużycie władzy". Na potrzeby pracy sformułowana została jego definicja. Wyjaśniono także nazwę "korupcja", przywołano jej definicje legalne oraz zaprezentowano przyjęte w literaturze sposoby rozumienia tego terminu. W celu wykazania odmienności w sposobie regulacji zachowań korupcyjnych przez przepisy należące do różnych gałęzi prawa, niezbędne stało się odwołanie do rozwiązań prawnokarnych. Zatem analizie poddane zostały stypizowane w kodeksie karnym przestępstwa: sprzedajności, przekupstwa, płatnej protekcji oraz nadużycia służbowego. Dokonana została systematyka zachowań oraz wskazano przyczyny i konsekwencje zjawiska korupcji. Wyodrębniono pozostałe postacie nadużycia władzy, takie jak: faworytyzm, nepotyzm, kumoterstwo oraz naruszanie procedur administracyjnych.

Rozdział drugi rozprawy ukazuje obszary najbardziej podatne na występowanie nadużyć w jednostkach samorządu terytorialnego oraz mechanizmy sprzyjające ich powstawaniu. W tym celu przeanalizowano wyniki kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach 1997-2006. Stanowią one podstawę do stwierdzenia, że nadużycia uprawnień czy własnej pozycji do celów niezgodnych z ich przeznaczeniem szczególnie często występują przy:

Zwrócono także uwagę na najczęściej występujące w badanych obszarach mechanizmy korupcjogenne. Podjęto też próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przyczyn powstawania zjawisk korupcyjnych należy upatrywać w niedoskonałości przepisów prawa.

W kolejnych trzech rozdziałach pracy przeanalizowane zostały regulacje prawne ustrojowego prawa administracyjnego przez pryzmat antykorupcyjnych środków prawnych.

W rozdziale trzecim pracy poddano badaniu rozwiązania prawne dotyczące poszczególnych kategorii funkcjonariuszy administracji samorządowej: radnych, wójtów oraz ich zastępców, członków zarządu powiatu i województwa, skarbników, sekretarzy, kierowników jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego, osoby zarządzające oraz członków organów zarządzających osobami prawnymi, a także inne osoby wydające decyzje administracyjne, określonych pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych i pozostałych pracowników samorządowych. Następnie dokonano oceny skuteczności w ograniczaniu nadużyć środków prawnych przyjmujących postać zakazu łączenia funkcji i stanowisk, zakazu łączenia mandatów, ograniczeń: w prowadzeniu działalności gospodarczej, w nawiązywaniu z jednostką samorządu terytorialnego stosunków cywilnoprawnych dotyczących zakazu zajmowania stanowisk we władzach spółek prawa handlowego, co do liczby posiadanych akcji lub udziałów spółek prawa handlowego, w podejmowaniu dodatkowych zajęć, w przyjmowaniu darowizn oraz nakazów ujawniania majątku i aktywności gospodarczej.

Założeniem wyjściowym dla podjęcia rozważań prowadzonych w rozdziale czwartym pracy było stwierdzenie, że jednym z czynników sprzyjających szerzeniu się nadużyć w administracji samorządowej jest nierówność w dostępie do informacji oraz brak przejrzystości w działalności organów samorządowych. Ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego statuują zasadę jawności działania ich organów oraz określają przykładowe formy jej realizacji. Natomiast ramy prawne obowiązku informacyjnego oraz zasady dostępu do informacji określa ustawa o dostępie do informacji publicznej . Podjęto próbę wykazania, że wykorzystanie rozwiązań prawnych w niej zawartych może przyczynić się do ograniczenia rozmiarów nadużyć w administracji samorządowej. Analizie poddano przepisy dotyczące: wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, udostępniania informacji na wniosek, w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych oraz za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Dokonana została ocena ich antykorupcyjnego charakteru.

W rozdziale piątym pracy prowadzono rozważania na temat środków kontroli i nadzoru dostępnych w ustrojowym prawie administracyjnym. Potrzeba zgłębienia tej problematyki podyktowana została stwierdzeniem, że jednym z czynników mających znaczący wpływ na szerzenie się nadużyć na poziomie lokalnym jest brak skutecznej kontroli i nadzoru. Przeanalizowano zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli sprawowanej przez właściwe organy kontroli, zarówno zewnętrznej, jak i wewnętrznej, oraz stosowane przez nie środki kontroli. Szczególna uwaga poświęcona została kontroli sprawowanej przez: Najwyższą Izbę Kontroli, Centralne Biuro Antykorupcyjne, regionalne izby obrachunkowe, organy stanowiąco-kontrolne jednostek samorządu terytorialnego, komisje rewizyjne oraz pozostałe komisje działające w strukturach samorządowych. Badaniu poddano także środki nadzorcze, opierając się na ich podziale, utrwalonym w nauce prawa administracyjnego, na środki informacyjno-doradcze, środki korygujące i środki personalne. System środków kontroli i nadzoru nad samorządem terytorialnym poddano ocenie z punktu widzenia ich skuteczności w ograniczaniu zjawisk korupcyjnych w administracji samorządowej.

Zaprezentowane w poszczególnych rozdziałach rozważania służyć mają udowodnieniu tezy, że możliwe jest ograniczenie rozmiarów nadużyć mających miejsce w jednostkach samorządu terytorialnego przy wykorzystaniu środków prawnych sformułowanych w ustrojowym prawie administracyjnym.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2009 r.