Piecha Jacek, Sprzeciw w prawie administracyjnym

Prezentowana monografia jest wynikiem przeprowadzonych badań dotyczących posługiwania się przez ustawodawcę terminem „sprzeciw”, który coraz częściej pojawia się w przepisach zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Na pierwszy rzut oka analiza kategorii pojęciowej sprzeciwu we wskazanym zakresie może wydawać się mało interesująca. Dotychczas w doktrynie prawa administracyjnego zjawisko posługiwania się przez ustawodawcę w tekście prawnym wyrazem „sprzeciw” nie było przedmiotem szerszych badań. Można przypuszczać, że taki stan rzeczy wynikał przede wszystkim z faktu, że sprzeciw jest wyrazem powszechnie znanym, o określonej na gruncie języka naturalnego treści. W zasadzie napotykając tego rodzaju sformułowanie w przepisach prawa, można bez dokonywania szczególnie skomplikowanych procesów myślowych dojść do wniosku, że w danym przypadku chodzi o sytuację, w której ktoś lub coś przeciwstawia się czemuś, jest czemuś przeciwne czy też że coś jest kwestionowane. Z uwagi na wspomnianą już powszechność występowania samego słowa „sprzeciw” w języku naturalnym oraz na łatwość przypisania temu wyrazowi jasnej treści znaczeniowej zarówno w ogólności, jak i na poziomie konkretnym (tj. w przy konkretnym sposobie użycia), przechodzono nad tym pojęciem niejako „do porządku dziennego”. Nie oznacza to bynajmniej, że w literaturze prawniczej dotyczącej szeroko rozumianego prawa administracyjnego nie zwracano na sprzeciw uwagi. Prowadzone w tej materii rozważania były jednak ograniczone przede wszystkim do omówienia rozwiązań funkcjonujących na gruncie konkretnego przepisu określonej ustawy. Innymi słowy, przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego odnotowywali obecność kategorii pojęciowej sprzeciwu w przepisach rangi ustawowej, przy czym poddawali ją analizie tylko pod kątem znaczenia słowa „sprzeciw” i jego funkcjonowania w ramach danego aktu normatywnego. Brak jest jednak w omawianej materii zbiorczego opracowania omawianego zagadnienia, które odnosiłoby się do problematyki stosowania i znaczenia terminu „sprzeciw” w ujęciu systemowym, analizującym to zagadnienie na tle prawa administracyjnego w ogólności.

Dokonana analiza przepisów rangi ustawowej zaliczanych do prawa administracyjnego pozwala zauważyć, że kategoria pojęciowa sprzeciwu występuje w kilkudziesięciu ustawach.

Zjawisko posługiwania się tym sformułowaniem przez ustawodawcę w treści przepisów zaliczanych do prawa administracyjnego ma tendencję ekspansywną. Od razu rysuje się w tym miejscu pytanie o to, czy mamy do czynienia z chwilową „modą” na posługiwanie się określeniem sprzeciw, czy też umieszczaniu w przepisach tej kategorii towarzyszy jakiś głębszy zamysł.

Powyższe obserwacje stanowiły swego rodzaju impuls do podjęcia badań nad pojęciem sprzeciwu występującym na gruncie przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej.

Zgodnie z tematem analizie w ramach przeprowadzonych badań zostały poddane przepisy prawne, w których ustawodawca posłużył się terminem „sprzeciw”, które to przepisy mogą być zaliczone do określonej gałęzi prawa, tj. prawa administracyjnego. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czym jest prawo administracyjne, jest niezmiernie trudne i bywa podawane w ogóle w wątpliwość, czy obecnie jest to zadanie wykonalne . Próby definiowania prawa administracyjnego były i nadal są podejmowane w doktrynie zarówno zagranicznej, jak i rodzimej. Można przy tym stwierdzić, że nie ma jednej, uniwersalnej definicji prawa administracyjnego. Jak wskazuje J. Boć, prowadzone badania wokół pojęcia prawa administracyjnego otacza atmosfera względności. Przywołany autor stwierdza, że „z jakiegoś punktu widzenia, w jakiejś metodzie opisu, dla jakichś potrzeb politycznych czy prakseologicznych, w jakimś okresie historycznym i w jakimś miejscu rozwoju administracji i nauki prawa administracyjnego jakiś autor twierdzi lub sugeruje, że proponowane przezeń określenie jest z pewnych powodów dokładniejsze, lepsze lub przydatniejsze” . W zasadzie w każdym podręczniku akademickim z zakresu prawa administracyjnego można odnaleźć różne definicje proponowane przez poszczególnych autorów i konstruowane w oparciu o różnorodne kryteria .

Dokładne zbadanie tej kwestii zdecydowanie nie mieści się w ramach niniejszej pracy, której głównym, centralnym pojęciem jest sprzeciw. W związku z tym na potrzeby niniejszej pracy przyjmuję definicję prawa administracyjnego prezentowaną przez J. Langa, który stwierdza, że przez prawo administracyjne należy rozumieć „normy prawne regulujące organizację i zachowanie administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa” . Ta propozycja jest relatywnie ogólna, nieostra i niewątpliwie nawiązuje do tzw. koncepcji „wielkiej reszty”, służącej do określania administracji. Pomimo tego pozwala jednak w kontekście niniejszej pracy na uniknięcie wielu niepotrzebnych dyskusji, które mogłyby pojawić się przy okazji stosowania definicji bardziej szczegółowych. W ramach przyjętego szerokiego rozumienia prawa administracyjnego można wyróżnić trzy podstawowe typy norm prawnych – normy materialne, normy proceduralne i normy ustrojowe . W tym miejscu warto krótko odnieść się do szczególnej kwestii dotyczącej problematyki norm proceduralnych. Nie ma bowiem zgodności co do tego, czy w kategorii tej mieszczą się normy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Niektórzy autorzy pomijają problematykę tych norm przy omawianiu kwestii prawa administracyjnego , natomiast inni wprost sprzeciwiają się uznawaniu procedury sądowoadministracyjnej za część prawa administracyjnego, przyjmując, że jest to odrębna gałąź prawa . Z drugiej strony można spotkać się z poglądami, które traktują pojęcie prawa administracyjnego szeroko i zaliczają do tej gałęzi prawa również normy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi . Kwestia ta nie jest bez znaczenia w kontekście tematu niniejszego opracowania. Warto od razu zasygnalizować, że wyraz sprzeciw pojawia się także w różnych przepisach ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Na gruncie niniejszej pracy przyjmuję pogląd, że normy proceduralne regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi są częścią prawa administracyjnego.

Przedmiotem badań w ramach prezentowanej publikacji jest zatem kategoria sprzeciwu występująca w przepisach prawa administracyjnego. W tym miejscu należy dodać jeszcze jedno zastrzeżenie. Normy prawa administracyjnego mogą wynikać z przepisów zarówno rangi ustawowej, jak i z aktów normatywnych niższego rzędu. Z uwagi na rozbudowaną strukturę, tj. liczbę aktów normatywnych, które mogą zostać zaliczone do gałęzi prawa, jaką jest prawo administracyjne, uzasadnione jest ograniczenie pola badań do sprzeciwów, które występują w przepisach rangi ustawowej.

Zawężenie obszaru badawczego do norm prawa administracyjnego jest istotne nie tylko z punktu wymogów stawianych pracy badawczej. Pozwala ono również na realne ograniczenie obszaru analizy. Trzeba tu zauważyć, że ustawodawca posługuje się pojęciem sprzeciwu także w aktach normatywnych powszechnie niezaliczanych do gałęzi prawa administracyjnego, np. w przepisach art. 344 i 503 ustawy z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego czy też w przepisach art. 93a i 506 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego .

Podstawowym celem przeprowadzonych badań jest odkodowanie, czym na gruncie prawa administracyjnego jest sprzeciw. Innymi słowy, chodzi tutaj o ustalenie, jakie znaczenie (treść) ustawodawca nadaje terminowi „sprzeciw”, którym posługuje się w przepisach rangi ustawowej zaliczanych do prawa administracyjnego.

Realizacja przedstawionego celu badawczego wymaga odpowiedzi na szereg pytań. Po pierwsze, należy zbadać, czy sprzeciw w przepisach ustawowych zaliczanych do prawa administracyjnego stanowi kategorię jednolitą. Innymi słowy, chodzi tu o ustalenie, czy ustawodawca, posługując się w przepisach prawa administracyjnego kategorią pojęciową sprzeciwu, nadaje temu sformułowaniu takie samo znaczenie.

Po drugie, zastanowienia wymaga ustalenie, gdzie w prawie administracyjnym sprzeciw występuje. Czy pojęcie to jest częścią przepisów ustanawiających normy materialne, proceduralne czy też ustrojowe? Zasadne będzie również zbadanie ogólnych uwarunkowań, w jakich ustawodawca sytuuje sprzeciw. Innymi słowy, konieczne jest tutaj ustalenie, w odniesieniu do jakiego rodzaju sytuacji ustawodawca przewiduje możliwość posłużenia się sprzeciwem oraz jakie są w tym zakresie uwarunkowania.

Po trzecie, konieczne jest zbadanie, jaką funkcję (rolę) pełni sprzeciw w prawie administracyjnym. Chodzi tu zatem o skutek, który ustawodawca łączy z posłużeniem się przez uprawniony podmiot instrumentem, który przez ustawodawcę określany jest mianem sprzeciwu.

Po czwarte, pożądane jest również ustalenie, czy na gruncie norm rangi ustawowej zaliczanych do prawa administracyjnego można mówić o sprzeciwie jako o instytucji prawnej, czy też jest to rodzaj konstrukcji prawnej. Od razu przychodzi w tym miejscu wyjaśnić oba te pojęcia. Są one wytworami doktrynalnymi wykształconymi w dziedzinie teorii prawa. Nauka prawa posługuje się nimi w sposób bardzo elastyczny, ale można powiedzieć, że służą one porządkowaniu określonych grup norm, przyjmując przy tym różne kryteria. Jak stwierdza Z. Ziembiński, instytucja prawna to zazwyczaj pewien zespół norm prawnych, które z różnych względów zostają na gruncie doktrynalnym wydzielone jako pewna odrębna całość. Kryterium tego wydzielenia może być np. fakt, że łącznie normy zaliczone do danej instytucji zmierzają do realizacji jakiegoś wyróżnionego celu czy też stanu rzeczy. Instytucja w ujęciu funkcjonalnym może również oznaczać pewien zespół działań wydzielonych przez normy prawne. Wyodrębnienie instytucji prawnej w ramach systemu prawa musi znajdować oparcie w obowiązujących tekstach prawnych i wymaga występowania pewnej łączności treściowej wyinterpretowywanych z przepisów norm oraz wstępującej współzależności prakseologicznej wyznaczanych przez te nomy zachowań . Jeśli chodzi zaś o pojęcie konstrukcji prawnej, to należy zwrócić uwagę, że jest to pojęcie jeszcze bardziej elastyczne niż instytucja prawna. Z. Ziembiński podaje kilka sposobów jego rozumienia. Zgodnie z jednym z nich przez konstrukcję prawną należy rozumieć pewien element składowy instytucji prawnej. Jest to zatem pojęcie prawne, które współtworzy jakąś instytucję . Wspomniana „elastyczność” tego pojęcia pozwala na przyjęcie, że mamy tu do czynienia z pewnym „terminem okazjonalnym” – umożliwiającym posługiwanie się nim w znaczeniu przyjętym dla danej sytuacji czy też potrzeby . Można również przyjmować i inne rozumienie terminu „konstrukcja prawna” i rozpatrywać go także w szerszym ujęciu, w którym jest to pewne pojedyncze, przewidziane prawem rozwiązanie, umożliwiające realizację określonego prawa podmiotowego lub obowiązku.

Zasadnicza teza pracy głosi, że kategoria pojęciowa sprzeciwu na gruncie prawa administracyjnego nie jest kategorią jednolitą. Asumpt do takiego stwierdzenia daje już jednostkowa w tej kwestii uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której uzasadnieniu pojawia się sformułowanie, że „sprzeciw nie jest instytucją jednolitą” . Pomimo że w warstwie stricte językowej sformułowanie „sprzeciw” jest przez ustawodawcę stosowane w sposób zbieżny z potocznym znaczeniem tego wyrazu (oznaczający dezaprobatę, protest, wobec czegoś czy też brak zgodności z czymś), to jednak wydaje się, że ustawodawca, posługując się tą kategorią, oznacza nią w istocie różne desygnaty.

Można jednak wyodrębnić pewne grupy, w ramach których poszczególne sprzeciwy posiadają podobny charakter i pełnią podobną (czy nawet) taką samą funkcję. Podział ten odpowiada poszczególnym rozdziałom w pracy.

Jednocześnie w tym miejscu chciałbym bardzo podziękować osobom, które przyczyniły się do powstania niniejszej pracy. W pierwszej kolejności dziękuję Panu Profesorowi Jackowi Jagielskiemu, który jako mój promotor w przewodzie doktorskim udzielał mi szeregu istotnych rad, dzięki którym praca nabrała ostatecznego kształtu. Za liczne dyskusje dziękuję również Panu Profesorowi Rafałowi Stankiewiczowi. Chciałem również podziękować mojej Żonie – Patrycji, która była dla mnie ogromnym wsparciem podczas pisania tej pracy.