Jaxa Dębicka Anetta, Sprawne państwo

Budowanie demokracji w Polsce zaczęło się od tworzenia systemu instytucji politycznych oraz gospodarki rynkowej. W jej pierwszym etapie nie bardzo dostrzegano jak ważną rolę w tym procesie ma do odegrania administracja publiczna. Można postawić tezę, że prostszym zadaniem jest budowanie demokratycznych instytucji niż administracji, która sprawnie będzie wspomagała zarówno demokratyczne państwo, jak też i jego obywateli.

W każdym państwie administracja będąc zarazem twórcą oraz "produktem" prawa publicznego jest częścią systemu instytucji publicznych. Jednocześnie tworzona jest na podstawie ogólnych koncepcji organizacyjnych istniejących w konkretnych warunkach i w konkretnym czasie. W demokratycznym państwie prawa administracja jest sługą dwóch panów, z jednej strony pełni rolę aparatu władzy wykonawczej, z drugiej służy obywatelom. To podwójne podporządkowanie wymaga, aby wraz ze zmianami w koncepcjach władzy oraz zmieniającymi się oczekiwaniami i prawami obywateli administracja i prawo również ulegało zmianie. Powstaje nowe rozumienie koncepcji rządzenia. Angielski termin good governance (dobre rządzenie) ma coraz bogatszą literaturę i używany jest jako podstawa do tworzenia nowych form instytucjonalnych oraz norm procesowych regulujących stosunki pomiędzy obywatelem a administracją. Zasada dobrego rządzenia propaguje rosnący udział obywateli w podejmowaniu decyzji i realizacji zadań publicznych. Wymaga to stale zwiększającej się jawności i transparencji zarówno w procesie tworzenia polityk publicznych, jak i na poziomie indywidualnych decyzji.

Coraz częściej wskazuje się powiązania pomiędzy wielopoziomowym rządzeniem, rozwojem państwa obywatelskiego i zasadami dobrego rządzenia. W państwach, w których władza koncentruje się przede wszystkim na poziomie centralnym dystans pomiędzy organami władzy a obywatelem jest duży, co utrudnia lub uniemożliwia obywatelom realny udział we współrządzeniu. Im więcej istnieje poziomów władzy i czym bliżej obywateli istnieją ośrodki decyzyjne, tym łatwiejsza jest partycypacja lub wpływ obywateli na dotyczące ich procesy decyzyjne.

Do lat pięćdziesiątych minionego stulecia fundamentalną ideologią na podstawie której działały państwa europejskie był nacjonalizm. Uważano, że centralizacja władzy w poszczególnych krajach to warunek ekonomicznego rozwoju i politycznej siły. Mniej więcej od tego okresu rozpoczął się proces regionalizacji, zachodzący zarówno na poziomie państw, jak też wewnątrz poszczególnych krajów. Szereg autorów wskazując globalny charakter tego zjawiska podkreśla, że procesy te w największym stopniu dotyczą właśnie państw europejskich. W Europie przeprowadzono szerokie badania w czterech kategoriach działań publicznych. Badaniami objęto polityki ekonomiczne, społeczne, prawno-konstytucyjne oraz stosunki międzynarodowe. W 1950 r., we wszystkich wymienionych obszarach, polityki tworzone były wyłącznie przez poszczególne państwa.

Od momentu powstania Wspólnot Europejskich następuje w tych obszarach progresywne przeniesienie procesów decyzyjnych z organów państw członkowskich na organy Wspólnot. W tym samym okresie analizy w 14 krajach należących do Wspólnot wykazały stopniową i wzrastającą regionalizację oraz rozwój uprawnień lokalnych władz. Wzrost liczby krajów członkowskich sprawia, że omawiane trendy dotyczą coraz większej liczby krajów, w których podobne procesy są kontynuowane również w XXI w. Rozwój regionalnych systemów wiąże się również z procesami globalizacyjnymi i wpływa na ich przyspieszenie. Zarówno Unia Europejska jak i globalne struktury wymagają wielopoziomowych systemów zarządzania. Systemy te są stosowane również w świecie globalnych korporacji. Praktyczną aplikacją wielopoziomowego zarządzania są różne formy współpracy pomiędzy sektorami publicznym i prywatnym, które pojawiają się w wielu krajach.

Procesy zmian, których jesteśmy świadkami i współuczestnikami rozpoczęły się w latach osiemdziesiątych XX wieku. Przyniosły one kryzys ekonomiczny oraz powiązany z nim kryzys państwa opiekuńczego. Nastąpiło załamanie doktryny ekonomicznej Johna Maynarda Keynesa. Jednocześnie wzmogły się w demokratycznych państwach roszczenia tych grup społecznych, które domagały się wprowadzania w życie normatywnej zasady równości wszystkich obywateli. W wielu krajach kobiety, mniejszości narodowe, seksualne, a także inne grupy społeczne nie były usatysfakcjonowane formalną równością i domagały się bardziej sprawiedliwego udziału w życiu ekonomicznym i politycznym. Początek radykalnych reform administracji w tzw. krajach socjalistycznych nastąpił później, ponieważ były one niemożliwe bez załamania się sowieckiego imperium. Upadek socjalizmu to nie tylko klęska polityczna, lecz w dużej mierze niepowodzenia administracji, której zadaniem było wprowadzanie tego systemu i zarządzanie nim.

Kryzys w państwach socjalistycznych w pierwszym etapie był postrzegany jedynie jako skutek zasadniczo ułomnego systemu politycznego. Liderzy opozycji oraz większość społeczeństw była przekonana, że wprowadzenie wolnych wyborów oraz określenie prawnych ram gospodarki wolnorynkowej spowoduje automatycznie radykalne zmiany w funkcjonowaniu administracji publicznej. Dopiero w dalszym etapie zdano sobie sprawę, że demokracji nie zbuduje się wyłącznie wolnymi wyborami. Niezbędne jest budowanie nowoczesnej administracji wspomagającej rozwój społeczeństwa obywatelskiego i sektora rynkowego. Wymagana przebudowa administracji w byłych krajach socjalistycznych zbiegła się w czasie z wielkimi reformami przeprowadzanymi w "starych" demokracjach. Co prawda niektóre z tych reform zaczęły się znacznie wcześniej, ale lata dziewięćdziesiąte ubiegłego wieku to okres przebudowy administracji we wszystkich wysoko rozwiniętych krajach. Należy jednak pamiętać, że państwa byłego bloku radzieckiego nadal kontynuują przechodzenie przez zasadnicze zmiany społeczno-polityczno-ekonomiczne, co znacznie utrudnia i spowalnia reformowanie biurokracji.

Jednocześnie rosną wymagania wobec systemów politycznych, a w tym wobec administracji. We wszystkich wysoko rozwiniętych krajach, w warunkach kryzysu sektora publicznego spowodowanego jego zbytnim rozrostem, nadmierną dominacją oraz deficytem finansowym, okazało się, że keynesowska doktryna oraz system organizacji publicznych nie spełniły pokładanych w nich nadziei. W życiu politycznym do władzy dochodzą prawicowi politycy jak Ronald Reagan i Margaret Thatcher, a doktryny J.M. Keynesa zastąpione zostają koncepcjami amerykańskiego noblisty Miltona Friedmana, który jest zwolennikiem ograniczania roli państwa do absolutnego minimum.

W wyniku tych procesów oraz w związku z kwestionowaniem podstawowych wartości tradycyjnego modelu funkcjonowania administracji, rozpoczęto poszukiwania bardziej efektywnych i wydajnych form zarządzania publicznego, bazujących na regułach rynkowych. Pojawiają się opinie krytykujące administrację publiczną, głoszące tezę wyższości organizacji prywatnych nad organizacjami publicznymi. Sztandarową pracą wyrażającą poglądy o orientacji prorynkowej stała się książka Davida Osborne’a i Teda Gaeblera o wiele obiecującym tytule - "Rządzić inaczej". Negatywne oceny sektora publicznego oraz propozycje jego modernizacji z wykorzystaniem instrumentów rynkowych, jako kierunek zmian stał się tak powszechny wśród naukowców i praktyków, że można mu nadać miano nowej szkoły zarządzania. Kierunek ten, nazywany najczęściej nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management - NPM) głosi hasła ograniczania roli państwa oraz analizuje sektor publiczny poprzez pryzmat mechanizmów funkcjonowania podmiotów działających na rynku.

Ze względu na nowe teorie zarządzania oraz istniejące deficyty budżetowe, w większości krajów dokonuje się daleko idących zmian w administracji publicznej. Zmiany te obserwujemy zarówno na poziomie strukturalnym, jak i funkcjonalno-procesowym. Przeprowadzanym reformom stawiany jest cel przebudowy, która doprowadzi do realizacji zasady dobrego rządzenia. Oczywiście różni autorzy i poszczególne administracje mają odmienne koncepcje, na czym ta zasada ma polegać.

W pracy niniejszej staram się ukazać, że metody działania oraz rozwiązania strukturalne w administracjach publicznych upodabniają się do metod i struktur podmiotów działających na rynku. Jednocześnie wraz ze zmianami społecznymi, politycznymi i ekonomicznymi obserwujemy rosnącą globalizację, szczególnie widoczną w funkcjonowaniu wielkich korporacji. Proces globalizacji pociąga za sobą ujednolicanie struktur i procesów jednostek działających na poziomie globalnym. Firmy działające globalnie dążą, by w miarę możliwości warunki do ich funkcjonowania były podobne niezależnie od konkretnego miejsca. W związku z tym w pracy próbuję pokazać, że globalizacja powoduje występowanie podobnych procesów zmian w administracjach poszczególnych wysoko rozwiniętych krajów, co w przyszłości doprowadzi do homogenizacji administracji tych państw. Polska administracja również uczestniczy w tym procesie. W pracy analizuję, czy i w jakim stopniu prorynkowe mechanizmy i rozwiązania proponowane przez NPM są wprowadzane w polskiej administracji.

Oczywiście, gdy mowa jest o ogólnych tendencjach nie oznacza to, że wskazywane kierunki zmian następują w tym samym czasie i w tej samej kolejności w każdej konkretnej administracji. Obok Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii, gdzie proces reform rozpoczął się najwcześniej i był najbardziej zaawansowany, zainteresowanie modernizacją sektora publicznego z wykorzystaniem mechanizmów o rynkowej orientacji dotarło również do innych krajów anglosaskich oraz krajów Europy Zachodniej. Także te z krajów rozwijających się, które cechuje wystarczająco wysoki i kompleksowy poziom organizacyjny administracji publicznej rozpoczęły wdrażanie tych reform przy pomocy podobnych narzędzi.

Obserwujemy trend odchodzenia od klasycznego administrowania w kierunku zarządzania. Nie jest możliwe omówienie wszystkich narzędzi zarządzania, które w procesie adaptacji zostały zastosowane przez sektor publiczny. Podstawowym celem przebudowy jest wprowadzenie zasady dobrego rządzenia. Wymaga się też rozwijania wszelkich form państwa obywatelskiego, nie tylko na arenach politycznych, ale również lub przede wszystkim na styku obywatel - administracja. Obecnie wiele rozwiązań proponowanych przez NPM, początkowo jako czysto techniczne, nabiera znacznie szerszego znaczenia. Systemy informatyczne, które kiedyś widziano jako narzędzie biurokracji stają się fundamentem społeczeństwa sieciowego. To samo można powiedzieć o analizach kosztów - zysków, które służą celom nie tylko czysto ekonomicznym, lecz są elementem zwiększania odpowiedzialności i rozliczalności administracji wobec obywatela .

Płaszczyzną współpracy administracji i polityki jest planowanie strategiczne. Zagadnienia wymagające rozwiązań administracyjnych są coraz bardziej skomplikowane i długofalowe. Przygotowywanie polityk publicznych mających zarządzać przyszłością wymaga planowania na wysokim poziomie technicznym, aby nie ograniczało się jedynie do sloganów. W tej dziedzinie można zaobserwować wprowadzanie coraz to nowych procedur i narzędzi analitycznych. Negatywnym aspektem skomplikowanych systemów planowania strategicznego jest utrudnianie dialogu społecznego, ponieważ zarówno język, jak i instrumentarium planowania są trudno dostępne (jeżeli w ogóle są dostępne) dla przeciętnego obywatela i polityka.

W odpowiedzi na żądania obywateli, aby urzędy dostarczały coraz lepszych usług, wprowadza się kompleksowe systemy oceny jakości. Metody planowania strategicznego oraz zarządzanie jakością w sektorze publicznym mają być stałymi elementami dobrego rządzenia. Należy zwrócić uwagę, że w obu tych przypadkach stosowane metody są zbliżone lub identyczne z używanymi w sektorze prywatnym. Niektórzy autorzy uważają, że tego typu "symbioza" pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym może i ma negatywny wpływ na rozwój demokracji. Systemy takie mogą być mało wrażliwe na regionalne, etniczne lub inne różnice w populacjach, którym administracja powinna służyć.

Reformom w zarządzaniu zasobami ludzkimi poświęcony jest rozdział czwarty. W tej płaszczyźnie współczesne administracje odchodzą najdalej od weberowskiego modelu urzędu i urzędnika. Zasoby ludzkie są podstawowym dobrem każdej organizacji. Szczególne znaczenie mają w organizacjach dostarczających usług. Posiadanie dobrej administracji bez dobrych urzędników jest niemożliwe. Jednostki zajmujące się zarządzaniem zasobami ludzkimi są uważane za jeden z najważniejszych elementów większości urzędów. Zasada dobrego rządzenia wymaga odpowiednio przygotowanych urzędników. Równie ważne jest, aby urzędnicy w swojej pracy opierali się na wartościach etycznych spójnych z normami demokratycznego państwa prawa. W celu zapewnienia urzędom takich urzędników należy tworzyć odpowiednie programy edukacyjne i szkoleniowe. Systemy rekrutacyjne powinny być nastawione na zatrudnianie kandydatów na podstawie ich wiedzy, umiejętności i osobowości, a nie politycznych koneksji. Zadania w tej materii są tym trudniejsze, że istnieje niska przewidywalność w tym zakresie. Nieznane są także przyszłe zadania administracji oraz rozwój wiedzy potrzebnej urzędnikowi do wykonywania jego pracy. Dodatkową trudnością w zarządzaniu kadrą urzędniczą jest brak porozumienia co do zasad wyważenia obowiązków urzędnika i praw jako obywatela. Max Weber widział urzędnika w roli automatu ślepo wykonującego polecenia przełożonych. Współczesny urzędnik widzi siebie i jest postrzegany jako członek grupy zawodowej, co może powodować konflikty pomiędzy normami zawodowymi a poleceniami przełożonych. Równie trudnym zagadnieniem jest stabilność stosunku pracy urzędnika.

W Polsce w 2006 r. rząd koalicyjny Prawa i Sprawiedliwości, Samoobrony oraz Ligi Polskich Rodzin wprowadził szereg istotnych reform zasobów ludzkich administracji. Wydaje się, że nie były one oparte na spójnej koncepcji rozwoju administracji publicznej. Reformy te zostały ocenione negatywnie przez większość autorytetów w tej dziedzinie. Obecny rząd jest w trakcie przygotowywania zmian w tym zakresie. Opracowywane projekty ustaw są w dużej mierze powrotem do rozwiązań sprzed roku 2006. W myśl założeń projektów, Szef Służby Cywilnej ma być centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej i podlegać bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów.

Procesy zachodzące w różniących się od siebie systemach prawnych powinny być modyfikowane zależnie od wielu czynników. Najogólniej ujmując, omawiane koncepcje i instrumenty zmian łatwiej jest wprowadzać w systemach prawa zwyczajowego. Literatura i analizy zidentyfikowały podstawowe zadania stojące przed administracjami większości krajów w procesie reform.

Są to:

Praca przedstawia zmiany na przykładzie wybranych mechanizmów i narzędzi działania administracji publicznej. Wybrane przykłady ilustrują, że polska administracja publiczna przechodzi modyfikacje podobne do zachodzących w innych wysoko rozwiniętych krajach. W rozprawie omawiam przemiany zachodzące w polskiej administracji przede wszystkim od 1989 r. Staram się zilustrować zachodzące procesy, dlatego też nie jest moim głównym celem analiza aktualnego stanu prawnego, lecz ukazanie "drogi", która została przebyta. Takie podejście pozwala na przedstawienie zasadniczych kierunków rozwoju, co wydaje się być bardziej użyteczne, zważywszy na częstotliwość zmian w polskim prawie. Proces reform prawnych nie ma wyraźnie zaznaczonego początku ani końca. Należy mieć świadomość, że ich efekty w najlepszym wypadku będą widoczne dopiero z upływem lat. Także analiza ich skuteczności jest problematyczna w krótkiej perspektywie czasowej. Po początkowym okresie, w którym reformy miały charakter systemowy, w Polsce zachodzą zmiany, które w dużej mierze mają cechy inkrementalne. Moim zdaniem pokazanie trendów pozwala na przewidywanie przyszłych rozwiązań, jednocześnie z pełną świadomością co do ułomności przewidywań.

Z uwagi na problematykę będącą przedmiotem niniejszej pracy nie jest ani możliwe, ani wskazane, aby dokonać całościowej i systematycznej analizy wszystkich przepisów i zmian dotyczących administracji sensu largo. Materiał ustawowy przedstawiony w niniejszej pracy jest jedynie moim wyborem przykładów, które wskazują na główne kierunki procesów. Należy podkreślić, że nawet w odniesieniu do materiału ustawowego omówionego w pracy nie jest to analiza systematyczna, a jedynie wskazująca na te rozwiązania normatywne, które są wyrazem zachodzących przemian.

Mamy do czynienia z coraz częstszym przejmowaniem funkcji administracji przez jednostki rynkowe lub organizacje pozarządowe. Widzę ten proces jako rezultat omawianych reform, który wymaga odrębnego traktowania. Analizowane zagadnienia, tj. zmiany i instytucje, tworzą proces, który nie jest ani zakończony, ani jednokierunkowy. Procesu tego nie można objąć jedną definicją. Omówione przemiany w pewnym stopniu zachodzą w Polsce na skutek czynników zewnętrznych. Nie ulega wątpliwości, że takie instytucje jak Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju , a przede wszystkim Unia Europejska nakładają na nasz kraj, z reguły w sposób pośredni, obowiązek dokonywania takich zmian oraz często są źródłem rozwiązań.

Administracja, odpowiedzialna za jakość życia obywatela i społeczeństwa, towarzyszy nam (czasem niezauważalnie) przez całe życie, stając się integralnym elementem codzienności. Im większe społeczne oczekiwania i wymagania, tym trudniej jest administracji publicznej im sprostać. Jej reformy we współczesnym wymagającym świecie stają się koniecznością, nie postulatem. Opisane modelowe zmiany i krytyka "starego" sytemu administracji - to produkt nowej szkoły zarządzania, która wydaje się być w obecnym czasie dominującą orientacją teoretycznego i praktycznego analizowania administracji publicznej; co prawda, coraz częściej modyfikowaną poprzez zasadę dobrego rządzenia. Jak słusznie zauważa Jerzy Supernat, "istota administracji publicznej wymaga od niej podwójnego otwarcia: z jednej strony otwarcia się wobec obywateli, a z drugiej - w związku z koniecznością dążenia do sprawności w działaniu - otwarcia się na dorobek teorii organizacji i zarządzania, który wskazuje na uwarunkowania sprawności działania" .

Warszawa, czerwiec 2008 r.

Anetta Jaxa Dębicka