Kasiński Michał (red.), Stahl Małgorzata (red.), Wlaźlak Katarzyna (red.), Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym

Sprawiedliwość to pojęcie stale obecne w życiu społecznym, nierozerwalnie związane z człowiekiem i jego godnością, ściśle wiążące się z prawem, dotykające wręcz jego istoty. Rolę sprawiedliwości w państwie najlepiej określa łacińska paremia iustitia fundamentum regnorum („Sprawiedliwość jest ostoją państwa”). Według Arystotelesa sprawiedliwość jest uwieńczeniem wszystkich cnót i tym samym stanowi jedną z najważniejszych cnót dla każdego porządku społecznego .

Interdyscyplinarność i nieusuwalna niejednoznaczność tego pojęcia sprawia, że jest ono różnie rozumiane i nie daje się zamknąć w postaci akceptowalnej przez wszystkich definicji. Sprawiedliwość była i pozostaje niezmiennym przedmiotem zainteresowania wielu nauk, zwłaszcza szeroko pojętych nauk społecznych, a nie tylko prawniczych. Wyrazem tego niesłabnącego zainteresowania jest niniejsza monografia.

Pojęcie sprawiedliwości analizowali wielcy filozofowie, badali prawnicy rzymscy i teoretycy prawa , a formułowane przez nich definicje i wyróżniane kategorie oraz postacie sprawiedliwości pozostają nadal aktualne, ich wartość nie przemija, czego wyrazem mogą być znajdujące się w tej książce liczne odesłania do ich myśli i ustaleń (często formułowanych w postaci paremii). Ponadczasowość wypowiedzi w kwestii istoty sprawiedliwości i jej postaci jest wyrazem znaczenia, jakie nadawało i nadaje jej społeczeństwo.

Pojęcie sprawiedliwości ze swej istoty obejmuje pojęcie prawa , a warunkiem koniecznym istnienia prawa pozostaje z kolei istnienie państwa. Te powiązania oraz niejednoznaczność pojęć „prawo” i „sprawiedliwość” sprawiają, że w filozofii i teorii prawa opisywane są różne kategorie sprawiedliwości, oparte na odmiennych przesłankach (m.in. sprawiedliwość zamienna (wymienna) i rozdzielcza, sprawiedliwość rozdzielcza i wyrównawcza, sprawiedliwość dystrybutywna i retrybutywna, sprawiedliwość społeczna i sprawiedliwość prawna, sprawiedliwość formalna (abstrakcyjna) i konkretna). Sprawiedliwość ściśle wiąże się z prawem stanowionym i prawem stosowanym in action, choć się do niego nie ogranicza, odnieść ją bowiem można do wszelkich relacji międzyludzkich. Znane łacińskie paremie: Iure naturae aequum est neminem cum alterius detrimento et iniuria fieri locupletiorem („Według prawa natury słuszne jest, aby nikt nie bogacił się ze szkodą i krzywdą bliźniego”) oraz Iure suo utendo nemini fiat iniuria („Gdy się korzysta ze swego prawa, niech nikomu nie stanie się krzywda”) nadal pozostają jednymi z ważnych wyznaczników sprawiedliwości na etapie stanowienia i stosowania prawa. Inna słynna łacińska paremia – Ius est ars boni et aequi („Prawo jest sztuką umiejętności stosowania tego, co dobre i słuszne”) wskazuje kolejne, odmiennie ujęte determinanty sprawiedliwości – potrzebę wiedzy, umiejętności rozpoznania i stosowania tego, co dobre i słuszne.

Trudności w badaniu powiązań sprawiedliwości i prawa mają swoje źródła m.in. we wskazanej niedookreśloności obu pojęć, zmienności ich treści w zależności od miejsca i czasu (choć sama istota sprawiedliwości pozostaje niezmienna) oraz ujmowania z różnych punktów widzenia i przy zastosowaniu różnych kryteriów. Sprawiedliwość ma etyczno-moralne podstawy, jednocześnie pozostając pojęciem politycznym i normatywnym (w tym konstytucyjnym), zakotwiczonym także w prawie Unii Europejskiej . Stanowi rodzaj klauzuli generalnej, nieoznaczonej co do treści i odwołującej się do wartości, także tych, które są usytuowane poza prawem. Powszechnie najczęściej wiąże się ją z prawem karnym, choć oczywiście ma zastosowanie we wszelkich dziedzinach prawa i innych nauk społecznych.

Prawo administracyjne, podobnie jak prawo karne, należy do prawa publicznego. Na gruncie nauki prawa administracyjnego, a szerzej – nauk o administracji, do pojęcia sprawiedliwości – choć jest ono w niej obecne jako pojęcie prawne – zazwyczaj nie odwołuje się bezpośrednio, ale pośrednio i to najczęściej poprzez analizę norm prawnych, aktów i działań administracji uznawanych za zgodne lub niezgodne z przyjętymi kryteriami oceny. W ostatnich latach odnosi się je przede wszystkim do jednej z kategorii wyprowadzanych z pojęcia sprawiedliwości, czyli „sprawiedliwości proceduralnej”, która także ma znaczenie wykraczające poza prawo i postępowanie administracyjne.

Drugą z najczęściej wyróżnianych na płaszczyźnie prawa administracyjnego kategorii sprawiedliwości jest sprawiedliwość administracyjna, odnoszona głównie do rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, bezpośrednio wiązana z funkcjonowaniem sądowej kontroli nad administracją publiczną . Związek sprawiedliwości i prawa prowadzić musi do pytania, jakie prawo jest sprawiedliwe i jak oceniać „sprawiedliwość” poszczególnych norm tego prawa. Najczęściej odwołujemy się wtedy do wartości, które prawo (zwłaszcza materialne prawo administracyjne, ale także prawo proceduralne i ustrojowe) spełnia lub powinno spełniać. Jest to szczególnie trudne w prawie publicznym, bo właśnie do niego odnosi się twierdzenie, iż ustawy przedkładają dobro ogółu nad dobro jednostek (Leges omnium salutem singulorum saluti anteponunt), a stanowienie prawa jest władczym atrybutem państwa i podmiotów władzy publicznej, którym państwo przekazało część tego władztwa. To władztwo oznacza dopuszczalność działania jednostronnego, z urzędu, zabezpieczonego możliwością użycia szeroko rozumianego przymusu państwowego, obejmującego także nakładanie kar administracyjnych .

Współczesne przekonanie, mające jednak tysiącletnie korzenie, że rolą państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym prawa administracyjnego , jest dążenie do dobra wspólnego, którego fundamentem jest godność osoby ludzkiej, zmienia relacje między państwem, prawem, społeczeństwem i jednostką. Kategorię sprawiedliwości prawnej (iusttialegalis) tradycyjnie odnoszono do zasady podporządkowaniem działania członków społeczeństwa dobru społecznemu (dobru ogółu, dobru wspólnemu ). Ponieważ nie ma zgody co do tego, czym jest prawo, dla oceny jego norm jako sprawiedliwych (lub niesprawiedliwych) stosowane są różne kryteria.

Przełomem w relacjach między podmiotami władzy publicznej (podmiotami administrującymi) a jednostkami stało się reaktywowanie sądownictwa administracyjnego w Polsce i ustawowe wskazanie, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wyrazem tej funkcji sądów administracyjnych są zawarte w niniejszej monografii liczne opracowania, w których analizowane są orzeczenia sądowe.

W literaturze sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne określane bywa jako „działalność polegająca na rozwiązywaniu sytuacji prawnych powstających na gruncie obowiązujących norm prawnych, przez podmiot niezaangażowany w spór, który rozstrzyga te sytuacje wykorzystując środki przymusu państwowego” . Granicę oraz istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne określa Konstytucja w art. 184 w zw. z art. 177. Zgodnie z nim: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej”. Ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 dookreśla zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Szczegółowy zakres kontroli określa przepis art. 3 § 1, 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. Ustawowe połączenie kontroli i wymiaru sprawiedliwości uznawane jest w doktrynie za swoisty wymiar sprawiedliwości . Sprawiedliwość w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego z jednej strony oznacza sprawowanie (wymiar) tej sprawiedliwości, a z drugiej – dążenie do sprawiedliwości poprzez kontrolę stosowania prawa administracyjnego. Staje się też jednym z kryteriów oceny zgodności z prawem wskazanych w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktów i działań administracji (w tym bezczynności i przewlekłości postępowania), a także emocjonalnej i często subiektywnej oceny aktów i działań poddawanych sądowej kontroli oraz wydanych w wyniku kontroli wyroków.

Niezależnie od sporów doktrynalnych sprawiedliwość posiada w nauce prawa znaczenie szczególne, traktowana jest jako wartość i kryterium oceny aktów stanowienia i stosowania prawa. Częsty subiektywizm takiej oceny sprawia, że w nauce prawa „ciągle aktualnym problemem jest ustalanie zobiektywizowanej treści pojęcia sprawiedliwości, korespondującej z przeważającymi i zaaprobowanymi społecznie wartościami, celami i funkcjami prawa” . I. Niżnik-Dobosz, poszukując treści sprawiedliwości i jej determinant w prawie administracyjnym, uznaje, że pojęcie sprawiedliwości stanowi podstawowy kierunek wszelkich działań ustawodawcy i organów posiadających kompetencje prawotwórcze, a swój początek bierze w ustawie zasadniczej, która pozytywizuje przed- i ponadpaństwowe wartości, do których to pojęcie można zaliczyć . Trudno nie podzielić tego spostrzeżenia. Za niezwykle trafną uznać trzeba także konstatację, że „Współczesna sprawiedliwość mierzy się zatem z wymogami wynikającymi z pluralizmu i relatywizmu wartości, i te zagadnienia stanowią obecnie jej nowe determinanty, a także problemy”, a jej obecne oblicze unaocznia zasada jawności działania organów władzy publicznej i prawo każdego do dostępu do informacji publicznej, wskazujące na „kierunek intensyfikacji społecznej kontroli działania państwa pod kątem realizacji przez nie wymogów wynikających z prawnego pojęcia sprawiedliwości” .

Z kolei P. Dobosz, ujmując sprawiedliwość jako fundamentalną cechę, którą można przypisać poszczególnym desygnatom zbiorów o zróżnicowanym podmiotowym i przedmiotowym charakterze: osobom fizycznym, podmiotom prawnym, ideom, a także określonym działaniom i regułom postępowania, za jej istotę uznaje „wyważone i nikogo nie krzywdzące rozdzielenie dóbr materialnych i niematerialnych, a także bezstronność rozdzielczą i zrównoważone/wyważone działanie” . Przytaczając słynne zdanie Ulpiana, powoływane i w innych opracowaniach w tej monografii: Iustitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuere („Sprawiedliwość jest stałą i niezmienną wolą przyznania każdemu należnego mu prawa”), P. Dobosz, podkreślając, że istota tych słów jest dekodowalna także we współczesnym społeczeństwie i demokratycznym państwie prawnym , poddaje pierwszej w piśmiennictwie z zakresu prawa administracyjnego analizie szczególną postać sprawiedliwości – „sprawiedliwość międzypokoleniową”, wskazując zarazem wielowątkowość tego zagadnienia, należącego do materii badawczej wielu gałęzi i dyscyplin prawa. Za niezwykle istotną należy uznać tezę, iż zasada sprawiedliwości międzypokoleniowej, jako zasada konstytucyjna drugiego stopnia, wyraźnie odzwierciedlona w systemie europejskiego i krajowego prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, powinna być jak najszerzej efektywnie urzeczywistniana na etapie stanowienia i stosowania prawa administracyjnego w jego materialnej i formalnej części.

Z tą tezą współgra analiza doktrynalnych i konstytucyjnych podstaw sprawiedliwości w odniesieniu do szeroko rozumianej sfery pomocy społecznej . A. Wilczyńska i P. Wilczyński zwracają uwagę, że w praktyce tworzenia i stosowania prawa odnoszenie się do sprawiedliwości nastręcza wiele problemów, których źródłem jest nie tylko niedookreśloność prawnego pojęcia sprawiedliwości, ale także dylematy co do miejsca sprawiedliwości w całym porządku społecznym, a także co do jej miejsca w ramach systemu prawnego RP. Podkreślają przy tym, że system wartości, na jakich opiera się Konstytucja, powinien stanowić nieustannie punkt odniesienia w procesach interpretacji jej norm, w tym pojęcia sprawiedliwości społecznej. Przy dokonywaniu ocen natury aksjologicznej należy korzystać z już istniejącego dorobku myśli prawnej, społecznej i filozoficznej. Choć bowiem otaczająca nas rzeczywistość ulega zmianom, to człowiek w swej istocie i potrzebach pozostaje w zasadzie niezmienny i w dobie swoistej „normatywnej grafomanii” taka „aksjologiczna stabilność” wartości może być konieczna dla urzeczywistniania sprawiedliwości w procesach tworzenia i stosowania prawa .

Wielość konstytucyjnych, ale także pozaprawnych uwarunkowań i wartości wynikających z treści demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej w odniesieniu do praw socjalnych analizują A. Wilczyńska i P. Wilczyński. Zdaniem tych autorów uprawniona jest teza, iż „Konstytucja RP poprzez powiązanie sprawiedliwości, dobra wspólnego i przyrodzonej godności człowieka jako fundamentów tworzonej na jej gruncie państwowości wyraźnie dystansuje się od koncepcji sprawiedliwości normatywistycznych, upatrujących źródła sprawiedliwości w zasadzie wyłącznie w prawie pozytywnym” . Teza ta wydaje się uzasadniona (choć ma niewątpliwie charakter polemiczny), z zastrzeżeniem, że normatywistycznych koncepcji sprawiedliwości jest wiele i większość z nich uznaje znaczenie fundamentalnych wartości dla ustalania treści pojęcia sprawiedliwości.

H. Walczak i P. Witkowski, badając instrumenty prawne gwarantujące sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, wychodzą z założenia, że sprawiedliwość to cnota godna najwyższego szacunku i z jej pomocą mierzymy nasze działania, stany rzeczy, państwa i ustroje. W ujęciu tych autorów „sprawiedliwość to uczciwe i prawe postępowanie, jedno z podstawowych pojęć etycznych i prawnych, oznaczające cechę przypisywaną jednostkom (osoba sprawiedliwa), działaniom (sprawiedliwe postępowanie) czy instytucjom społecznym (sprawiedliwe prawa, sprawiedliwy ustrój, sprawiedliwy wyrok), wiązaną najczęściej z odpowiednim rozdziałem dóbr lub bezstronnością” .

Z pojęciem sprawiedliwości pozostaje w ścisłym związku zaufanie do władzy publicznej, którego zróżnicowane aspekty i przejawy prezentuje monografia. Pojęcie zaufania do władz publicznych jest ujmowane odmiennie na płaszczyźnie różnych nauk, zróżnicowane są też metody pozyskiwania i umacniania zaufania. Jako jedną z istotnych przyczyn braku zaufania do władzy publicznej wskazuje się m.in. podział na administrowanych i administrujących, sam w sobie opierający się na braku zaufania . Obie wartości – sprawiedliwość i zaufanie do władzy publicznej – wypełniają istotną rolę w życiu społecznym i zważywszy że wszelkie wartości tworzą pewien hierarchiczny system, np. według ważności dla społeczeństw i jednostek, to je właśnie można określić jako nadrzędne . Wskazane wartości mają także istotny wpływ m.in. na jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ale zarazem prawidłowo, sprawnie prowadzone i konsekwentne (jednolite) orzecznictwo daje gwarancję przestrzegania tych wartości i prowadzi do pogłębiania przeświadczenia, że są one realizowane przez sądy administracyjne .

Zasada zaufania do organów państwa uznawana jest za klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego i omawiana przede wszystkim na płaszczyźnie kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza – choć nie tylko – przepisu art. 8, przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów ordynacji podatkowej. Poświęcone tej problematyce opracowania w szerokim zakresie nawiązują do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego ilustrującego prezentowane tezy.

Zasada ochrony zaufania bywa określana jako fundamentalny postulat każdego porządku prawnego, jako element, który ugruntowuje i dźwiga cały porządek prawny . Taka rola wskazanej zasady sprawia, że nie da się stworzyć spójnych, trwałych relacji między podmiotami porządku prawnego bez zaufania, które gruntuje stabilność prawa, bezpieczeństwo i porządek prawny . J. Parchomiuk zwraca uwagę na pomijany zazwyczaj w polskiej doktrynie aspekt tej zasady, rozważając zaufanie w relacjach horyzontalnych, między podmiotami równorzędnymi, i dokonuje krytycznej analizy pojawiających się w doktrynie i judykaturze nowych koncepcji .

Traktowanie zasady zaufania do organów władzy publicznej jako jednego z fundamentów, na których zbudowana jest współczesna administracja publiczna, prowadzi m.in. do pytania: jaka jest czy być powinna administracja publiczna zbudowana na takim fundamencie ? Za jedną z instytucji, po które sięga administracja publiczna, chcąc budować zaufanie do swoich działań, uznaje się instytucję przyrzeczenia administracyjnego, a szerzej – przewidywalność działań administracji oraz zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań . Z zasadą ochrony zaufania (budowania zaufania do organów administracji publicznej) korespondują także zasada równości (jeden z najistotniejszych, obok zasady proporcjonalności, elementów pojęcia sprawiedliwości), zasada pewności prawa i zasada subsydiarności. Zasada zaufania odnosi się do wszystkich podmiotów publicznych, ale niekiedy z uwagi charakter takiego podmiotu i jego miejsce w systemie władzy publicznej nabiera szczególnego charakteru – np. w odniesieniu do samorządu terytorialnego.

Bogactwo rozważań oraz ich zakres tematyczny nie pozwalają na odniesienie się w ramach wprowadzenia do wszystkich opracowań zamieszczonych w niniejszej monografii. Prawo administracyjne i publiczne prawo gospodarcze obejmują ogromny obszar stosunków społecznych zadań publicznych realizowanych przez różne podmioty władzy publicznej w różnych formach prawnych. Wiele z tych obszarów dotyczy spraw o wielkiej wadze społecznej, prawnej i politycznej – ochrona środowiska, projektowanie i realizacja polityki rozwoju, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, nadzór finansowy, ochrona zdrowia, ochrona praw osób niepełnosprawnych i pomoc społeczna, bezpieczeństwo produktów spożywczych i leczniczych, ochrona zabytków – to tylko niektóre dziedziny prawa administracyjnego, na tle których analizowane są sprawiedliwość i zaufanie do władzy publicznej.

Niniejsza monografia jest pierwszym w polskiej doktrynie prawa administracyjnego opracowaniem w całości zajmującym się zagadnieniami sprawiedliwości i zaufania do władz publicznych na płaszczyźnie tego właśnie prawa. Poświęcona tej problematyce konferencja – V Łódzkie Spotkanie Prawnicze – spotkała się z wielkim zainteresowaniem, potwierdzającym znaczenie i rolę tych fundamentów życia społecznego, ich istoty, wartości i postaci, w jakich występują.

Zapraszam do lektury, mając nadzieję, że prezentowana monografia zaciekawi również czytelników i zachęci do dalszych badań naukowych.

Małgorzata Stahl, profesor zwyczajny doktor habilitowany, Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji, Uniwersytet Łódzki.