Monografie
Opublikowano: WK 2017
Rodzaj: monografia
Autorzy monografii:

Sposoby realizacji zadań publicznych

Autorzy fragmentu:

Wstęp

Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach zorganizowała w dniach 10–11 marca 2016 r. kolejną samorządową konferencję naukową pt. „Sposoby realizacji zadań publicznych”.

Obrady w trakcie konferencji zostały poświęcone przede wszystkim nowym formom udziału społeczeństwa w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego.

Konferencja miała charakter międzynarodowy. Do udziału zaproszeni zostali specjaliści z zakresu prawa komunalnego z Niemiec.

W okresie kształtowania się samorządu terytorialnego jego istoty upatrywano w zupełnej samodzielności gminy, uwolnieniu jej spod kurateli państwa policyjnego, a następnie – w czasie kształtowania się państwa prawnego – w ograniczeniu nadzoru organów państwowych nad działalnością gminy. Wówczas to zyskał uznanie pogląd o własnym i poruczonym zakresie działania gminy. Nie kwestionowano wprawdzie prawa do daleko idącej ingerencji rządu w sferę zadań poruczonych, akcentowano jednakże autonomiczny charakter sfery zadań własnych, ograniczony tylko nadzorem sprawowanym na podstawie kryterium legalności, przyjmując, że w zakresie zadań własnych gmina jest samodzielna, zaś w zakresie zadań poruczonych jest tej samodzielności pozbawiona.

Tak pojmowana autonomia gminy musiała budzić sprzeciw. Samodzielności gminy nie można bowiem upatrywać tylko w realizacji jej zadań własnych. Fakt, że gmina realizuje część zadań państwa na zasadzie poruczenia, nie oznacza, że nie jest w tym zakresie samodzielna. Dotyczy to zwłaszcza sposobu stosowania (realizacji) norm prawnych.

Podział zadań samorządowych na własne i zlecone występuje w większości ustawodawstw państw Europy Zachodniej. Ustawowe rozróżnienie własnego i zleconego zakresu działania gminy jest wyrazem spotkania się samorządnej podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego z jednej strony i powierzonej jej w imieniu administracji państwowej działalności z drugiej. W obydwu zakresach j.s.t. realizuje zadania określone ustawami. Ustawowo określony publiczny charakter zadań j.s.t. wskazuje na ich miejsce w sferze realizacji wewnętrznej funkcji państwa.

Jako wyraz władztwa samorządowego korporacje terytorialne otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi. Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio ze wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo.

Do zakresu zadań własnych zalicza się te wszystkie sprawy wspólnoty terenowej, które w drodze ustawy nie zostały powierzone innym podmiotom. Zakres ten może być modyfikowany jedynie w drodze ustawy. Państwo nie ma tu prawa do ingerencji celowościowych. Regulacje samorządowe rozróżniają zwykle wewnątrz tego zakresu „dobrowolne zadania samorządowe” (np. budowa obiektów sportowych, muzeów itp.), co do których gminy mogą decydować same, czy w ogóle się za nie zabierać i jak je ewentualnie wykonywać, oraz „obowiązkowe zadania samorządowe”, co do których obowiązek wykonywania jest określony prawnie (np. plany budowlane, przygotowanie terenów budowlanych, budowa szkół itp.).

Natomiast treść zadań zleconych jest i pozostaje państwowa. Ustawa przekazuje jedynie gminom ich wykonanie.

Omawiając problematykę zadań samorządowych, należy rozróżnić dwa pojęcia występujące w ustawach samorządowych: zadania i kompetencje. Terminy te często są ze sobą utożsamiane. Jednak biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, nie jest możliwa sytuacja, aby w jednej ustawie zamieszczona były dwa pojęcia o tożsamym zakresie znaczeniowym. Różnica polega na tym, iż zadanie to określony cel, który musi osiągnąć samorząd, natomiast kompetencja to zespół praw i obowiązków organu, obejmujących prawne formy działania – czyli formy realizacji zadań. Zadania samorządu terytorialnego mają charakter publiczny.

Na podstawie Konstytucji RP można wyodrębnić zadania własne i zlecone. Własnymi zadaniami są zadania publiczne służące zaspokajaniu wspólnoty samorządowej. Zadania zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oparta została również na koncepcji podziału zadań samorządu na własne i zlecone. Taka klasyfikacja zadań ma przede wszystkim podstawę prawną w art. 166 Konstytucji RP. Określając zakres działania gminy, posłużono się przy tym klauzulą generalną, polegającą na domniemaniu właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów.

Jednakże wprowadzenie w drodze ustaw z dnia 5 czerwca 1998 r. dodatkowych dwóch szczebli samorządu terytorialnego: powiatowego i wojewódzkiego, stało się swoistym „domknięciem” istniejącego dotychczas systemu samorządu. Nowe szczeble samorządu nie są wyposażone w uprawnienia nadrzędne i nadzorcze ani wobec siebie, ani wobec gmin. Mają one do wykonania całkowicie odmienne zadania. O ile zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty na stosunkowo niewielkim obszarze, to zadaniem powiatu i województwa jest realizacja zadań publicznych na obszarach znacznie większych.

Konstytucja RP w art. 163 zawarła zasadę domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego: „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Równocześnie w art. 164 utrzymano zasadę domniemania właściwości gminy we wszystkich zadaniach samorządu terytorialnego niezastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie analizy ustaw ustrojowych można stwierdzić, że zachowana została podstawowa zasada ochrony samodzielności i nienaruszalności zadań gminy. Gminy, nie dość że zachowały wszystkie swoje dotychczasowe kompetencje, to jeszcze uzyskały kompetencje dodatkowe w związku z możliwością tworzenia miast na prawach powiatu. Ponadto przepisy ustrojowe przewidują możliwość zawierania porozumień pomiędzy gminami i powiatami w sprawie przekazania gminom do wykonywania zadań i kompetencji należących do powiatu (art. 4 ust. 5, art. 5 ust. 2 u.s.p.).

Zasadniczo podział zadań pomiędzy poszczególne szczeble samorządu terytorialnego powinien być dokonywany zgodnie z zasadą pomocniczości. Oznacza to, że podejmowanie decyzji powinno odbywać się na poziomie jak najbliższym mieszkańców wspólnoty samorządowej, jeśli jest to najskuteczniejsze na tym właśnie szczeblu. Ważną rolę będzie więc odgrywał czynnik ekonomiczności, gospodarności czy też efektywności. Przy zasadzie subsydiarności istotne jest więc wspomaganie społeczności mniejszych, strukturalnie niższych.

Ponadto określenie zadań w ustawach samorządowych zostało oparte właśnie na zasadzie subsydiarności. Bowiem do określenia zadań gminnych, jako najbliższych obywatelowi, zastosowano generalną klauzulę kompetencyjną. Zadania powiatu wyliczone zostały taksatywnie. Natomiast zadania województwa sformułowane zostały jako zadania regionu.

Jednostka samorządu terytorialnego ma do wyboru dwie formy realizacji tych zadań: utworzenie jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadań albo zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym. Pierwsza możliwość kreuje jednostkę pozostającą w strukturze organizacyjnej gminy, powiatu bądź województwa. W drugim przypadku zadania jednostki samorządu terytorialnego będą wykonywane przez podmiot spoza jej struktury. Ustawodawca nie preferuje żadnej z wymienionych form, pozostawiając możliwość wyboru. Dokonując tego wyboru, jednostka samorządu terytorialnego uwzględnia różnego rodzaju czynniki: stan rynku gospodarczego, podaż usług, zainteresowanie przedsiębiorców podejmowaniem działalności gospodarczej na rzecz gminy itp.

Podobne problemy występują w gospodarce komunalnej. Chodzi zwłaszcza o określenie zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Niezwykle istotne jest również zdefiniowanie występujących obok siebie pojęć: „zarządzanie”, „administracja” i „gospodarowanie” mieniem samorządowym.

We wszystkich trzech ustawach normujących ustrój samorządu terytorialnego znajdują się przepisy określające sposób zarządzania mieniem samorządowym.

Artykuł 45 ust. 1 u.s.g. stanowi: „Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa”.

Podobną regulację zawiera ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w art. 58, który stanowi: „Wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w granicach ustaw, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych”.

Wynika z nich, że ograniczenia w zakresie samodzielności zarządzania mieniem samorządowym wprowadzić może jedynie ustawodawca. Przykładem tego typu ograniczeń mogą być przepisy ustaw o finansach publicznych, o gospodarce komunalnej, prawa zamówień publicznych itp.

Analogicznej regulacji nie zawiera ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nie oznacza to jednak, że powiat nie może samodzielnie zarządzać mieniem.

Zasada samodzielności zarządzania mieniem powiatu wynika bowiem z ogólnej zasady zawartej w art. 2 tej ustawy oraz z faktu, że powiat wchodzi w stosunki cywilnoprawne, będąc podmiotem mienia powiatowego (art. 46 ust. 3).

Bez wątpienia w zakresie zarządzania mieniem samorządowym organy samorządowe korzystać będą przede wszystkim z form prawa cywilnego. W tym miejscu rodzi się jednak pytanie, jak daleko sięga zasada samodzielności zarządzania mieniem komunalnym.

Konstytucja RP z 1997 r. ustrój gospodarczy Polski określa jako społeczną gospodarkę rynkową opartą na wolności działalności i własności prywatnej (art. 20). Wolność działalności gospodarczej uznawana jest za jeden z aspektów szeroko rozumianej zasady wolności, której adresatem ustawa zasadnicza czyni wyłącznie człowieka (art. 31 ust. 1).

Władze publiczne, w tym samorząd terytorialny jako podmiot z mocy samej Konstytucji uczestniczący w sprawowaniu władzy (art. 16 ust. 2), powołane zostały do zapewnienia rzeczywistej możliwości korzystania przez człowieka z przysługującej mu wolności, w tym z wolności działalności gospodarczej, nie zaś do partycypacji w tej wolności. Organy samorządu terytorialnego jako podmioty publiczne mają ustawowy obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można tu zatem mówić o jakiejkolwiek swobodzie działania.

Możliwość podejmowania działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego została ograniczona wyłącznie do zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Kolejnym przejawem zasady samorządności jest przyznane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawo stanowienia o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Ograniczenia wynikać mogą jedynie z przepisów szczególnych, do których w pierwszym rzędzie zaliczyć należy art. 2 i 3 u.g.k. W ustawie tej poddano szczegółowej regulacji, choć nie wolnej od niejasności, formy samorządowego zakładu budżetowego i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz akcyjnej. Nie objęto natomiast przepisami ustawy spółdzielni. Tymczasem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących tworzenia i przystępowania do spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.). Nie przewidziano takich kompetencji dla organów samorządu wojewódzkiego.

Zasygnalizowane wyżej problemy stanowiły kanwę wystąpień i dyskusji w trakcie konferencji. Podnoszone były aspekty teoretyczne i praktyczne, krajowe i międzynarodowe.

W niniejszym zbiorze zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie konferencji, jak i artykuły przygotowane przez uczestników konferencji jako rezultat dyskusji i dalszych inspirowanych nią przemyśleń.

Bogdan Dolnicki

Autor fragmentu:

Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących środowiska osób starszych w ramach realizacji zadań własnych gmin – analiza formalna ich funkcjonowania na przykładzie aktów prawa miejscowego wybranych miast Polski

1.Wstęp

Problemy demograficzne starzejących się społeczeństw europejskich są wyzwaniem dla organizacji oraz podmiotów działających na rzecz seniorów i w ich imieniu. Tendencja ta w najbliższych latach będzie się nasilać. Ta niedoceniana grupa społeczna dysponuje niewykorzystanym potencjałem, który będzie stawał się coraz ważniejszy. Organizacje pozarządowe i społeczności lokalne mogą odegrać na tym polu dużą rolę, angażując środowiska seniorów w życie obywatelskie, polityczne czy gospodarcze. Docenianie doświadczenia osób starszych, szacunek dla tradycji, mądrości życiowej winno przyświecać realizacji coraz bardziej obecnej w naszym kraju tzw. polityki senioralnej. Rząd, starając się wyjść naprzeciw trudnej sytuacji populacyjnej, przyjął dokument dotyczący założeń długofalowej polityki senioralnej państwa . Pojawiające się w całym kraju rady seniorów o zasięgu zarówno lokalnym, jak i ogólnokrajowym wpisują się w działania wynikające z tej strategii. Te ciała doradcze mogą reprezentować...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?