Kidyba Andrzej (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa

Niniejsze opracowanie poświęcone zostało relacjom między Skarbem Państwa, będącym cywilistycznym upostaciowieniem państwa, a spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Relacje te ulegały ewolucji na przestrzeni ostatnich 25 lat, a ściślej – powinny ulegać zmianom. Nie zawsze jednak w relacjach tych dostrzega się zmianę sytuacji, w której Skarb Państwa nie jest już jedynym właścicielem udziałów bądź akcji, a staje się wspólnikiem mniejszościowym. Relacje między Skarbem Państwa a spółkami z jego udziałem nakazują postawić pytanie, czy państwo powinno pozostawać w cieniu, czy też może powinno aktywnie i jak rzeczywisty właściciel „pilnować” swoich, a więc także publicznych interesów? Ustalenie granic między interesem Skarbu Państwa a interesem spółki z udziałem Skarbu Państwa (czy też problem granic między interesem publicznym a interesem prywatnym) stanowi poważne wyzwanie.

Samo pojęcie spółki z udziałem Skarbu Państwa zastąpiło pojęcie spółki Skarbu Państwa. Należy zwrócić uwagę na niejednorodność tego ostatniego określenia w sytuacji, gdy Skarb Państwa jest jedynym wspólnikiem (spółki jednoosobowe), wspólnikiem większościowym i w końcu – gdy jest wspólnikiem mniejszościowym. W każdej z tych grup rodzą się różne problemy. Przede wszystkim pojawia się kwestia dopuszczalności i granic wpływu na takie spółki, w szczególności w sytuacji gdy Skarb Państwa nie jest już jedynym wspólnikiem.

Należy pamiętać o obowiązującym również spółki z udziałem Skarbu Państwa artykule 20 k.s.h., który statuuje zasadę równego traktowania wspólników w tych samych okolicznościach. Wyjątkowe problemy stają zarówno przed samymi spółkami, jak i Skarbem Państwa, gdy ten ostatni jest wspólnikiem mniejszościowym. W każdym z przypadków spółek z udziałem Skarbu Państwa powstają dodatkowe problemy, gdy spółki są notowane na giełdzie papierów wartościowych. Przestrzegany powinien być zarówno artykuł 20 k.s.h., ale również przepisy regulujące prawo do informacji (artykuły 428–429 k.s.h.) czy przepisy ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, a także ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Granice takiego prawa do informacji, zarówno dla dominującego, jak i mniejszościowego akcjonariusza spółki publicznej, wymagają precyzyjnego wytyczenia. Niewątpliwie ciekawe jest, jakimi instrumentami posługuje się Skarb Państwa, aby zagwarantować sobie kontrolę operacyjną nad spółką publiczną, gdy jest wspólnikiem mniejszościowym.

Jak widać z powyższego wywodu, ilość problemów, jakie powstają w relacjach Skarbu Państwa i spółek z udziałem Skarbu Państwa, jest olbrzymia.

Mam nadzieję, że na wskazane pytania, ale również inne kwestie, odpowiedzi dostarczy niniejsza publikacja. Jest ona efektem konferencji naukowej, jaka odbyła się w Lublinie w dniu 3 kwietnia 2014 r.

W przygotowaniu opracowania pomagał mi mgr Paweł Daszczuk, za co chcę mu serdecznie podziękować.

Lublin, 30 września 2014 r.

prof. zw. dr hab. Andrzej Kidyba,

kierownik Katedry Prawa Gospodarczego

i Handlowego UMCS w Lublinie

Dokonanie klasyfikacji (podziału logicznego) mnogości różnorodnych podmiotów gospodarczych z udziałem państwa występujących w polskiej gospodarce nie jest możliwe, gdyż zbiorowość ta w oczywisty sposób nie spełnia żadnego z trzech warunków poprawnej klasyfikacji: jednoznaczności, rozłączności oraz zupełności podziału . Natomiast można i warto – dla celów poznawczych i systematyzujących – pokusić się o stworzenie typologii tej zbiorowości . Typologia, a więc czynność porządkująca, wprowadzająca „ład strukturalny” do analizowanego fragmentu rzeczywistości, nie musi spełniać rygorystycznych wymogów formalnych, będących istotą klasyfikacji.

Opracowanie niniejsze składa się z dwóch części. W pierwszej podejmuję próbę wyodrębnienia i zdefiniowania spółek Skarbu Państwa. Rozważam też pojęcie kontroli korporacyjnej sprawowanej przez Skarb Państwa, której zakres i sposób realizacji traktuję jako podstawowe kryterium typologii spółek Skarbu Państwa. W części drugiej analizuję dokładniej wyodrębnione grupy (typy) spółek Skarbu Państwa, w każdym przypadku ilustrując rozważania konkretnymi przykładami spółek.

Skarb Państwa w polskiej praktyce obrotu gospodarczego często występuje w charakterze wspólnika spółki kapitałowej. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, iż mamy wówczas do czynienia z tzw. pośrednim udziałem państwa w obrocie gospodarczym . Skarb Państwa może być wspólnikiem jedynym, większościowym, mniejszościowym, a nawet szczątkowym (tzw. resztówki udziałowe). Uczestnictwo Skarbu Państwa jako wspólnika spółki kapitałowej stanowi realizację właścicielskiej funkcji państwa w sferze tzw. dominium. Państwo za pomocą pewnej fikcji prawnej, jaką jest Skarb Państwa , uczestniczy w ten sposób w sferze obrotu gospodarczego. Należy jednak pamiętać o tym, że Skarb Państwa jest wspólnikiem szczególnym. Jest on bowiem prawną emanacją państwa. W konsekwencji uczestnicząc w obrocie gospodarczym, często będzie realizował on nie tyle funkcje właściwe wszystkim uczestnikom obrotu (najczęściej jest to maksymalizacja zysku z prowadzonej działalności), ale funkcje właściwe państwu, nawet jeśli będą one pozostawały w sprzeczności z interesem Skarbu Państwa pojmowanym w kategoriach prywatnoprawnych (biznesowych). Najczęściej w grę będzie wchodziła realizacja zadań państwa określonych w Konstytucji i ustawach , ale często także realizacja doraźnych albo długofalowych celów politycznych wyznaczonych przez piastunów właściwych organów państwa (czyli przez ekipę sprawującą aktualnie władzę). W takiej sytuacji bardzo łatwo może dojść do konfliktu dwóch interesów: interesu państwa, którego prawną emanacją jest Skarb Państwa, i interesu spółki, w której uczestniczy on w charakterze wspólnika. Celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak winna być rozstrzygana ta kolizja dwóch interesów o szczególnym charakterze.

Problematyka funkcjonowania spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa wymaga pozytywnego określenia treści prawa własności wykonywanego w stosunku do składników mienia należącego do tego typu spółek. Zagadnienie to stanowi przedmiot zainteresowania piśmiennictwa w niewielkim stopniu , a jednocześnie ma duże znaczenie praktyczne w szczególności przy dokonywaniu przez te podmioty czynności rozporządzających. Niniejsze opracowanie koncentruje się na wybranych aspektach wykonywania prawa własności przez spółki kapitałowe z udziałem Skarbu Państwa.

Można przyjąć, iż wykonywanie działalności leczniczej ze względu na złożoność występującej w tym procesie materii wymaga od podmiotów świadczących tego typu usługi zastosowania określonych rozwiązań i spełnienia wymogów mających w założeniu prowadzić do racjonalnego, a tym samym efektywnego procesu udzielania świadczeń zdrowotnych.

Wydaje się, iż spółki z udziałem Skarbu Państwa, m.in. ze względu na pewną samodzielność działania, mogą stanowić alternatywę wobec dotychczas dominujących form podmiotów leczniczych.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest rola przewodniczącego rady nadzorczej w spółce publicznej kontrolowanej przez Skarb Państwa. Szczególną uwagę należy zwrócić na specyfikę roli przewodniczącego w kontekście spółki publicznej i akcjonariatu państwowego. Uwagi dotyczące tej roli w kontekście spółki z udziałem specyficznego akcjonariusza – Skarbu Państwa – której akcje dopuszczone są na rynku regulowanym, należy poprzedzić ogólniejszą refleksją na temat modelu przewodniczącego rady nadzorczej według kodeksu spółek handlowych i praktyk przyjętych w obrocie gospodarczym. Przyjęte metody badawcze to przede wszystkim metoda dogmatyczna (analiza przepisów kodeksu spółek handlowych i aktów normatywnych niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego) oraz pomocniczo metoda empiryczna (analiza praktyk przyjętych w obrocie gospodarczym).

Przedsiębiorca publiczny jest przedsiębiorcą nieefektywnym – wydaje się, że pogląd sprowadzający się do takiej tezy wciąż pokutuje nie tylko w opinii publicznej, ale również wśród przedstawicieli doktryny nauk prawnych . Nie jest on pozbawiony podwalin ekonomicznych, w końcu to teorie ekonomiczne zaliczane do nurtu nowej ekonomii instytucjonalnej (New Institutional Economics) wyraźnie wskazują na niższą efektywność przedsiębiorcy publicznego w porównaniu do przedsiębiorcy prywatnego. Problem polega na mechanicznym przeniesieniu owych wniosków w radykalnie uproszczonej formie na grunt rozważań o funkcjonowaniu spółek Skarbu Państwa. Posługiwanie się wnioskami płynącymi z teorii ekonomicznych wymaga daleko idącej ostrożności. Każda teoria ekonomiczna opiera się bowiem na generalizujących założeniach i w konsekwencji prowadzi do generalizujących wniosków. Precyzyjne odwoływanie się do teorii ekonomicznych wymagałoby zatem zagłębienia się w fundamentalne jej założenia wyjściowe w celu odczytania, czy w konkretnej sytuacji faktycznej może posłużyć jako instrument analityczny. W odniesieniu do funkcjonowania giełdowych spółek Skarbu Państwa wydaje się bowiem, że założenia wyjściowe tych teorii nie odpowiadają rzeczywistym uwarunkowaniom faktycznym funkcjonowania takich spółek. Innymi słowy, spełnienie przez spółki giełdowe Skarbu Państwa określonych przesłanek na tyle modyfikuje założenia wyjściowe wskazanych teorii dowodzących nieefektywności przedsiębiorcy publicznego, że zastosowalność ich wniosków końcowych jest wątpliwa.

Niniejszy artykuł ma na celu wykazanie, że giełdowa spółka Skarbu Państwa może być efektywnym przedsiębiorcą publicznym, jeżeli: a) posiada kompetentny zarząd, b) posiada kontakt z „właścicielem” w postaci Skarbu Państwa oraz c) potrafi znaleźć metodę budowania wartości dla akcjonariuszy w zgodzie z interesem Skarbu Państwa przy poszanowaniu interesu pozostałych akcjonariuszy.

Dyskusja dotycząca funkcjonowania spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa z reguły ogniskuje się na problemach związanych z dopuszczalnością prowadzenia przez państwo działalności gospodarczej, regułami corporate governance czy wykonywaniem zadań publicznych. Rozważania związane z pierwszym ze wskazanych tematów wydają się obecnie czysto akademickie, choć nie są pozbawione wartości poznawczej. Niezaprzeczalnie państwo jest wspólnikiem spółek kapitałowych uczestniczących w obrocie gospodarczym, a tym samym wpływa na funkcjonowanie rynku . W konsekwencji rozważania doktryny muszą skupiać się na aksjologicznych aspektach podejścia do roli państw w gospodarce. Stan faktyczny wymusza poszukiwanie warunków, na jakich Skarb Państwa (jako emanacja państwa w sferze dominium) może realizować swoje zadania (w tym wykonywanie praw udziałowych) w sposób transparentny, jako szczególny uczestnik gospodarki rynkowej .

Dla wspólników spółek z udziałem skarbu państwa istotne są zasady ich funkcjonowania, zwłaszcza gdy Skarb Państwa jest wspólnikiem dominującym . Niejednokrotnie może zdarzyć się, że państwo, korzystając ze swojej pozycji w danej spółce, w sposób wiążący nakaże jej organom realizację zadania publicznego, bez wglądu na jego koszty. Takie działania nie różnią się w zasadzie od działań innych podmiotów dominujących, polegających np. na tunelowaniu zysków czy działaniu przez spółkę zależną w interesie podmiotu dominującego. W przypadku gdy akcjonariuszem (udziałowcem) dominującym jest podmiot prywatny państwo dąży do ustawowego ograniczania takich możliwości. W odniesieniu do swoich działań w spółkach Skarb Państwa dość skrupulatnie wykorzystuje prawne możliwości do postępowania w taki sam sposób jak podmiot prywatny. Podejmowane działania w większości przypadków uzasadnia się interesem publicznym. Jednak dla wspólników i samej spółki ważny jest jej cel, który powinien uzasadniać podejmowane przez zarząd działania . Przystępując do spółki, wspólnicy (akcjonariusze) muszą znać cel jej działań, bowiem wpływa on nie tylko na sposób interpretacji postanowień umowy (statutu) czy podejmowane przez organy decyzje, ale przede wszystkim na decyzje o uczestnictwie w spółce. Co więcej, wspólny cel jest jednym z istotnych elementów stosunku spółki. Czy zarząd może, nie narażając się na zarzut działania wbrew zarobkowemu celowi spółki, realizować deficytowe zadania publiczne? A jeżeli w tej sytuacji spółka nie otrzymuje od wspólnika dominującego (Skarbu Państwa) rekompensaty poniesionych kosztów, to czy zarząd nie działa wbrew interesowi spółki? Odpowiedzi na te pytania należy poszukiwać, mając na uwadze cel spółki.

W niniejszej pracy zostaną przedstawione zagadnienia prywatnoprawne dotyczące Skarbu Państwa działającego jako akcjonariusz w spółkach publicznych. Tematyka ta związana jest ze specyfiką działalności Skarbu Państwa jako inwestora. Nawet jeśli liczba spółek z udziałem Skarbu Państwa nie jest obecnie wysoka, to mechanizmy prawa korporacyjnego wykorzystywane w tych spółkach w znacznym stopniu wpływają na kształtowanie się zasad ładu korporacyjnego obowiązujących na polskim rynku kapitałowym. Tym samym mechanizmy nadzoru korporacyjnego wykorzystywane przez Skarb Państwa, choć często wymuszone istniejącymi ograniczeniami prawnymi wpływającymi na politykę inwestycyjną Skarbu Państwa, są coraz powszechniej stosowane wśród spółek publicznych. Celem niniejszej pracy jest przedstawienie instrumentów prawa spółek wykorzystywanych przez Skarb Państwa w spółkach publicznych w porównaniu do mechanizmów wykorzystywanych przez innych akcjonariuszy oraz wskazanie na ich specyfikę, jak i próba wyjaśnienia przyczyn przemawiających za wykorzystywaniem konkretnych instrumentów prawa spółek.