Kidyba Andrzej (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa

Niniejsze opracowanie poświęcone zostało relacjom między Skarbem Państwa, będącym cywilistycznym upostaciowieniem państwa, a spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Relacje te ulegały ewolucji na przestrzeni ostatnich 25 lat, a ściślej – powinny ulegać zmianom. Nie zawsze jednak w relacjach tych dostrzega się zmianę sytuacji, w której Skarb Państwa nie jest już jedynym właścicielem udziałów bądź akcji, a staje się wspólnikiem mniejszościowym. Relacje między Skarbem Państwa a spółkami z jego udziałem nakazują postawić pytanie, czy państwo powinno pozostawać w cieniu, czy też może powinno aktywnie i jak rzeczywisty właściciel „pilnować” swoich, a więc także publicznych interesów? Ustalenie granic między interesem Skarbu Państwa a interesem spółki z udziałem Skarbu Państwa (czy też problem granic między interesem publicznym a interesem prywatnym) stanowi poważne wyzwanie.

Samo pojęcie spółki z udziałem Skarbu Państwa zastąpiło pojęcie spółki Skarbu Państwa. Należy zwrócić uwagę na niejednorodność tego ostatniego określenia w sytuacji, gdy Skarb Państwa jest jedynym wspólnikiem (spółki jednoosobowe), wspólnikiem większościowym i w końcu – gdy jest wspólnikiem mniejszościowym. W każdej z tych grup rodzą się różne problemy. Przede wszystkim pojawia się kwestia dopuszczalności i granic wpływu na takie spółki, w szczególności w sytuacji gdy Skarb Państwa nie jest już jedynym wspólnikiem.

Należy pamiętać o obowiązującym również spółki z udziałem Skarbu Państwa artykule 20 k.s.h., który statuuje zasadę równego traktowania wspólników w tych samych okolicznościach. Wyjątkowe problemy stają zarówno przed samymi spółkami, jak i Skarbem Państwa, gdy ten ostatni jest wspólnikiem mniejszościowym. W każdym z przypadków spółek z udziałem Skarbu Państwa powstają dodatkowe problemy, gdy spółki są notowane na giełdzie papierów wartościowych. Przestrzegany powinien być zarówno artykuł 20 k.s.h., ale również przepisy regulujące prawo do informacji (artykuły 428–429 k.s.h.) czy przepisy ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, a także ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Granice takiego prawa do informacji, zarówno dla dominującego, jak i mniejszościowego akcjonariusza spółki publicznej, wymagają precyzyjnego wytyczenia. Niewątpliwie ciekawe jest, jakimi instrumentami posługuje się Skarb Państwa, aby zagwarantować sobie kontrolę operacyjną nad spółką publiczną, gdy jest wspólnikiem mniejszościowym.

Jak widać z powyższego wywodu, ilość problemów, jakie powstają w relacjach Skarbu Państwa i spółek z udziałem Skarbu Państwa, jest olbrzymia.

Mam nadzieję, że na wskazane pytania, ale również inne kwestie, odpowiedzi dostarczy niniejsza publikacja. Jest ona efektem konferencji naukowej, jaka odbyła się w Lublinie w dniu 3 kwietnia 2014 r.

W przygotowaniu opracowania pomagał mi mgr Paweł Daszczuk, za co chcę mu serdecznie podziękować.

Lublin, 30 września 2014 r.

prof. zw. dr hab. Andrzej Kidyba,

kierownik Katedry Prawa Gospodarczego

i Handlowego UMCS w Lublinie

Dokonanie klasyfikacji (podziału logicznego) mnogości różnorodnych podmiotów gospodarczych z udziałem państwa występujących w polskiej gospodarce nie jest możliwe, gdyż zbiorowość ta w oczywisty sposób nie spełnia żadnego z trzech warunków poprawnej klasyfikacji: jednoznaczności, rozłączności oraz zupełności podziału . Natomiast można i warto – dla celów poznawczych i systematyzujących – pokusić się o stworzenie typologii tej zbiorowości . Typologia, a więc czynność porządkująca, wprowadzająca „ład strukturalny” do analizowanego fragmentu rzeczywistości, nie musi spełniać rygorystycznych wymogów formalnych, będących istotą klasyfikacji.

Opracowanie niniejsze składa się z dwóch części. W pierwszej podejmuję próbę wyodrębnienia i zdefiniowania spółek Skarbu Państwa. Rozważam też pojęcie kontroli korporacyjnej sprawowanej przez Skarb Państwa, której zakres i sposób realizacji traktuję jako podstawowe kryterium typologii spółek Skarbu Państwa. W części drugiej analizuję dokładniej wyodrębnione grupy (typy) spółek Skarbu Państwa, w każdym przypadku ilustrując rozważania konkretnymi przykładami spółek.

Największy kryzys gospodarczy naszego życia, a na pewno największy kryzys od 70 lat, dowodzi potrzeby udziału państwa gospodarce, nie tylko w obszarze regulacyjnym. Konstatacja ta wcale jednak nie oznacza potrzeby nacjonalizacji i upaństwowienia gospodarki, ale konieczność zadbania o racjonalną jego obecność w gospodarce w sferze dominium. Tylko naiwni mogą sądzić, przynajmniej przez najbliższe ćwierć wieku, że wszelkie potrzeby społeczeństwa mogą być zaspokojone dzięki magicznym prawom rynku, bez potrzeby ingerowania państwa, a gospodarka może funkcjonować sprawnie bez zaangażowania państwa. Być może za dwadzieścia pięć lat uważny, obiektywny obserwator życia gospodarczego uzna, iż magiczne prawa rynku są wystarczające i mogą stać się najlepszym instrumentem zapewniającym stabilny rozwój oraz szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa.

Zatem w pewnej grupie spółek o strategicznym znaczeniu dla państwa Skarb Państwa pozostanie akcjonariuszem wiodącym, poprzez wykorzystanie wszelkich prawem dostępnych narzędzi, czyli nie tylko wtedy, gdy jego udział będzie przekraczał połowę kapitału. Nie jest to ścieżka i potrzeba dostrzeżona tylko przez Polskę – w wielu państwach, również Unii Europejskiej, państwo poprzez kapitałowe zaangażowanie w spółki aktywnie uczestniczy w życiu gospodarczym. Niezależnie od poglądów, jakie mamy na temat udziału i roli państwa w gospodarce, współczesne uwarunkowania geopolityczne oraz interes publiczny wymuszają zidentyfikowania przez państwo pewnej grupy spółek jako spółek o strategicznym znaczeniu dla interesu publicznego, działających zwłaszcza w obszarze tzw. bezpieczeństwa energetycznego czy w obrębie infrastruktury istotnej z punktu widzenia państwa.

W związku z tym powstaje naturalne pytanie o to, jaką funkcję pełni i ma obowiązek pełnić Skarb Państwa w kontrolowanych spółkach? Odpowiedź z perspektywy Ministra Skarbu Państwa jest dość oczywista. Skarb Państwa ma obowiązek pełnić funkcję akcjonariusza-właściciela, a nie tylko akcjonariusza-inwestora. Skoro na Ministrze Skarbu Państwa spoczywa ustawowy obowiązek sprawowania funkcji organu nadzoru właścicielskiego w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, to korelatem tego obowiązku musi być kompetencja, czyli prawo do bycia właścicielem. Skarb Państwa powinien być w tej sytuacji takim samym właścicielem, z takimi samymi prawami jak każdy inny pozaskarbowy właściciel. Granice jego aktywności powinny zatem stanowić przepisy wyznaczające ustrój podmiotu, przez który Skarb Państwa jest uczestnikiem gry rynkowej. Przepisy określające ustrój Ministra Skarbu Państwa nie mogą jednak tym samym ograniczać jego praw wynikających wprost z faktu bycia udziałowcem czy akcjonariuszem. Zgadzając się co do potrzeby wyznaczenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarb Państwa i co do tego, iż zasady te powinny być jasne i przejrzyste, trudno zaakceptować pogląd, że Skarb Państwa z istoty nie dysponuje pełną swobodą co do sposobu i zasad prowadzenia działalności w formie spółki prawa handlowego .

Problematyka funkcjonowania spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa wymaga pozytywnego określenia treści prawa własności wykonywanego w stosunku do składników mienia należącego do tego typu spółek. Zagadnienie to stanowi przedmiot zainteresowania piśmiennictwa w niewielkim stopniu , a jednocześnie ma duże znaczenie praktyczne w szczególności przy dokonywaniu przez te podmioty czynności rozporządzających. Niniejsze opracowanie koncentruje się na wybranych aspektach wykonywania prawa własności przez spółki kapitałowe z udziałem Skarbu Państwa.

Można przyjąć, iż wykonywanie działalności leczniczej ze względu na złożoność występującej w tym procesie materii wymaga od podmiotów świadczących tego typu usługi zastosowania określonych rozwiązań i spełnienia wymogów mających w założeniu prowadzić do racjonalnego, a tym samym efektywnego procesu udzielania świadczeń zdrowotnych.

Wydaje się, iż spółki z udziałem Skarbu Państwa, m.in. ze względu na pewną samodzielność działania, mogą stanowić alternatywę wobec dotychczas dominujących form podmiotów leczniczych.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest rola przewodniczącego rady nadzorczej w spółce publicznej kontrolowanej przez Skarb Państwa. Szczególną uwagę należy zwrócić na specyfikę roli przewodniczącego w kontekście spółki publicznej i akcjonariatu państwowego. Uwagi dotyczące tej roli w kontekście spółki z udziałem specyficznego akcjonariusza – Skarbu Państwa – której akcje dopuszczone są na rynku regulowanym, należy poprzedzić ogólniejszą refleksją na temat modelu przewodniczącego rady nadzorczej według kodeksu spółek handlowych i praktyk przyjętych w obrocie gospodarczym. Przyjęte metody badawcze to przede wszystkim metoda dogmatyczna (analiza przepisów kodeksu spółek handlowych i aktów normatywnych niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego) oraz pomocniczo metoda empiryczna (analiza praktyk przyjętych w obrocie gospodarczym).

Transformacja ustrojowa oraz towarzyszące jej przekształcenia własnościowe niewątpliwie wkroczyły w Polsce w fazę stabilizacyjną, wydaje się, że istnieje konsens polityczny co do postulatu zachowania właścicielskiej roli państwa w niektórych spółkach o kluczowym znaczeniu dla państwa. Argumenty przemawiające za takim postulatem to z jednej strony strategiczny charakter tych spółek, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa energetycznego państwa, z drugiej zaś strony ich ekonomiczna wartość, postrzegana jako dobro narodowe, co znajduje odzwierciedlenie w określaniu ich mianem „narodowych czempionów”. Na tak zarysowanych kryteriach wyróżnienia spółek, w których Skarb Państwa powinien utrzymać kontrolę, wspomniany konsens się jednak kończy. Funkcjonowanie tych spółek nieustannie budzi kontrowersje wybrzmiewające zarówno w doktrynie, jak i w mediach. Formułowane zarzuty ogniskują się wokół determinowania celów spółek, a konkretnie realizowania poszczególnych projektów i obierania ścieżek rozwoju. Między innymi podnosi się, że spółki Skarbu Państwa realizują projekty opłacalne politycznie, a nie ekonomicznie.

Przenosząc tak zdefiniowany obszar kontrowersji na grunt siatki pojęciowej właściwej rozważaniom prawnym, trzeba stwierdzić, że istota problemu sprowadza się do pytania, w jaki sposób należy określić interes spółki Skarbu Państwa. Wątpliwości budzi w szczególności stosunek interesu publicznego, nieuchronnie powiązanego z funkcjonowaniem spółek Skarbu Państwa, do pojęcia interesu spółki. Doniosłości tak sformułowanemu zagadnieniu dodaje fakt, iż samo pojęcie interesu spółki stanowi materię wysoce sporną w doktrynie. Przedstawiciele nauk ekonomicznych, prawnych, jak i nauk o zarządzaniu prowadzą od wielu lat ożywioną debatę naukową wokół pojęcia interesu spółki, która znalazła również wydźwięk w doktrynie polskiej . Niejasne kryteria determinacji interesu spółki nie zwiększają komfortu sprawowania funkcji przez członków organów spółek Skarbu Państwa. Treść interesu spółki wyznacza bowiem kierunki ich postępowania, jest przesłanką podejmowania decyzji i w tym zakresie kształtuje standard należytej staranności, którego naruszenie może potencjalnie stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej wobec spółki.

Celem niniejszego artykułu nie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o treść pojęcia interesu spółki Skarbu Państwa, co wymagałoby poczynienia założeń aksjologicznych oraz biznesowych. Jest nim natomiast wykazanie, że odkodowanie interesu spółki za pomocą zwykłych mechanizmów prawa spółek rozwiązuje sygnalizowane kontrowersje. Zastosowanie mechanizmów prawa spółek pozwala bowiem na jasne określenie relacji interesu publicznego i interesu spółki Skarbu Państwa i prowadzi do konstatacji, iż brak jest sprzeczności czy konkurencji między treścią obu pojęć. Zamierzeniem dalszego wywodu jest dowiedzenie, iż zastosowanie podstawowych mechanizmów prawa spółek nakazuje przyjąć, że interes publiczny, będący niczym innym jak interesem Skarbu Państwa występującego w roli wspólnika spółki kapitałowej, współkształtuje interes spółki Skarbu Państwa od wewnątrz.

Problematyka obowiązków lojalności wspólników spółek kapitałowych należy do jednego z najtrudniejszych zagadnień dyskutowanych i stanowiących przedmiot pogłębionej analizy w zagranicznej, a zwłaszcza niemieckiej doktrynie prawa spółek . Także w doktrynie polskiej zaczyna się poświęcać tej problematyce coraz więcej uwagi . Również w praktyce prawa spółek spotyka się ona z coraz większym zainteresowaniem, o czym świadczy coraz częstsze powoływanie się przez powodów w postępowaniach w przedmiocie zaskarżenia uchwał wspólników (w spółkach z o.o.) oraz uchwał walnych zgromadzeń (w spółkach akcyjnych) – w ramach zarzutu sprzeczności uchwały z dobrymi obyczajami lub pokrzywdzenia poprzez uchwałę wspólnika (akcjonariusza) – na naruszenie przez jednego ze wspólników (akcjonariuszy) obowiązków lojalności wobec spółki lub wobec pozostałych wspólników (akcjonariuszy). Szczególnie dużo uwagi poświęca się obowiązkom lojalności wspólników i akcjonariuszy większościowych oraz wspólników i akcjonariuszy strategicznych, którzy nawet gdy nie posiadają w spółce kapitałowej większości udziałów lub akcji, wywierają w praktyce decydujący wpływ na jej działalność i dalsze losy. Takiego rodzaju wspólnikiem i akcjonariuszem w szeregu spółek kapitałowych jest właśnie Skarb Państwa. Jeżeli uwzględni się znaczenie spółek z udziałem Skarbu Państwa dla gospodarki krajowej oraz dla budżetu państwa w związku z uzyskiwaną przez Skarb Państwa z tych spółek dywidendą, a także sygnalizowane w innych opracowaniach zawartych w niniejszej publikacji problemy dotyczące wzajemnych relacji interesu państwa oraz interesu spółek z udziałem Skarbu Państwa, zasadne jest poświęcenie szczególnej uwagi, nawet w wymuszonej ramami niniejszego opracowania skrótowej formie, obowiązkom lojalności Skarbu Państwa wobec spółek, których jest głównych udziałowcem, a także wobec pozostałych wspólników tych spółek. Ciekawa wydaje się bowiem kwestia, na ile realizacja interesów Skarbu Państwa jako wspólnika (akcjonariusza), stanowiących emanację właścicielskich interesów państwa (w ramach dominium), może naruszać jego obowiązki lojalności wobec spółki lub pozostałych wspólników (akcjonariuszy), kiedy z takimi naruszeniami możemy mieć do czynienia i czy na Skarbie Państwa nie ciążą przypadkiem wzmożone obowiązki lojalności z uwagi na szczególną rolę pełnioną przez Skarb Państwa w spółkach z jego udziałem. Celem niniejszego opracowania jest zwrócenie uwagi na możliwy zasięg i treść obowiązków lojalności Skarbu Państwa jako wspólnika lub akcjonariusza spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa i możliwe konsekwencje prawne w przypadku naruszenia tych obowiązków przez Skarb Państwa .

Ilekroć w niniejszym opracowaniu będzie mowa o wspólniku lub wspólnikach spółki kapitałowej, pojęcia te będą odnosić się zarówno do wspólników spółki z o.o., jak i akcjonariuszy spółki akcyjnej, chyba że wyraźnie zostanie stwierdzone, że w danym przypadku chodzi konkretnie o wspólników spółki z o.o. albo akcjonariuszy spółki akcyjnej.

Przedsiębiorca publiczny jest przedsiębiorcą nieefektywnym – wydaje się, że pogląd sprowadzający się do takiej tezy wciąż pokutuje nie tylko w opinii publicznej, ale również wśród przedstawicieli doktryny nauk prawnych . Nie jest on pozbawiony podwalin ekonomicznych, w końcu to teorie ekonomiczne zaliczane do nurtu nowej ekonomii instytucjonalnej (New Institutional Economics) wyraźnie wskazują na niższą efektywność przedsiębiorcy publicznego w porównaniu do przedsiębiorcy prywatnego. Problem polega na mechanicznym przeniesieniu owych wniosków w radykalnie uproszczonej formie na grunt rozważań o funkcjonowaniu spółek Skarbu Państwa. Posługiwanie się wnioskami płynącymi z teorii ekonomicznych wymaga daleko idącej ostrożności. Każda teoria ekonomiczna opiera się bowiem na generalizujących założeniach i w konsekwencji prowadzi do generalizujących wniosków. Precyzyjne odwoływanie się do teorii ekonomicznych wymagałoby zatem zagłębienia się w fundamentalne jej założenia wyjściowe w celu odczytania, czy w konkretnej sytuacji faktycznej może posłużyć jako instrument analityczny. W odniesieniu do funkcjonowania giełdowych spółek Skarbu Państwa wydaje się bowiem, że założenia wyjściowe tych teorii nie odpowiadają rzeczywistym uwarunkowaniom faktycznym funkcjonowania takich spółek. Innymi słowy, spełnienie przez spółki giełdowe Skarbu Państwa określonych przesłanek na tyle modyfikuje założenia wyjściowe wskazanych teorii dowodzących nieefektywności przedsiębiorcy publicznego, że zastosowalność ich wniosków końcowych jest wątpliwa.

Niniejszy artykuł ma na celu wykazanie, że giełdowa spółka Skarbu Państwa może być efektywnym przedsiębiorcą publicznym, jeżeli: a) posiada kompetentny zarząd, b) posiada kontakt z „właścicielem” w postaci Skarbu Państwa oraz c) potrafi znaleźć metodę budowania wartości dla akcjonariuszy w zgodzie z interesem Skarbu Państwa przy poszanowaniu interesu pozostałych akcjonariuszy.