Czarnik Zbigniew, Słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości

Problematyka wskazana w tytule wydaje się oczywista. Sprowadza się do tezy, że odszkodowanie za wywłaszczenie musi być zupełne i ma wyrównywać wszystkie szkody wynikłe z wywłaszczenia . M. Zimmermann nie miał wątpliwości, że odszkodowanie za wywłaszczenie musi obejmować damnum emergens (szkodę rzeczywistą) i lucrum cessans (utracone korzyści). Gdy wypowiadano i formułowano taką myśl, nie do przyjęcia było inne ujmowanie odszkodowania za wywłaszczone prawo. Co zatem zmieniło się w ciągu około 90 lat, że dla współczesnego jurysty, a nawet organów administracji publicznej i sądów, którzy mają urzeczywistniać prawo, takie twierdzenie jest intelektualnie wątpliwe, a niekiedy wręcz nie do przyjęcia? W tym czasie – poza okresem obowiązującej ideologii marksizmu-leninizmu – nie było nadzwyczajnych zmian w zakresie sposobu rozumienia rzeczywistości społeczno-politycznej. Oczywiście były skutki II wojny światowej, a więc zniszczenia substancji materialnej państwa i pojawiająca się po niej konieczność odbudowy, zatem wprowadzania szczególnych mechanizmów, które miały na celu uproszczenie i przyspieszenie restytucji podstaw materialnych państwa. Jednak czy te wszystkie okoliczności usprawiedliwiają tezę, że odszkodowanie za wywłaszczenie nie musi być pełne, a nawet może być mniejsze niż realna wartość samego prawa, gdyż w konstytucyjnym wymiarze ma być ono słuszne, a to nie oznacza, że ma odpowiadać wartości nieruchomości?

Przemiana, która dokonała się w pojmowaniu zakresu odszkodowania za wywłaszczone prawo, staje się ważnym problemem badawczym w prawie publicznym. Posiada liczne doktrynalne uzasadnienia znajdujące potwierdzenie w coraz obszerniejszych analizach prezentowanych w doktrynie oraz w poglądach orzecznictwa. Jednak w żadnym z tych obszarów nie podejmuje się próby wyjaśnienia przyczyn tego zjawiska i określenia jego zasięgu. Zatem nie poszukuje się odpowiedzi na pytanie o rzeczywiste uwarunkowania tej przemiany oraz o to, czy ma ona miejsce w materiale normatywnym. Zatem nie odnosi się jej do podstawowych idei konstytuujących polski porządek prawny.

Tym wyzwaniom ma odpowiadać przedstawiona analiza. Stanowi ona próbę ogólniejszego ujęcia problematyki słusznego odszkodowania w prawie wywłaszczeniowym. W ten sposób wpisuje się w dyskusję o istotnym problemie dla prawa wywłaszczeniowego, z pełną świadomością, że prezentowana problematyka jest ciągle w fazie in statu nascendi. Tym samym nie doczekała się niespornych ustaleń w nauce i orzecznictwie, które w wielu sytuacjach podejmują próby dostosowawcze nie najlepiej przemyślanego i tworzonego prawa do istniejącej rzeczywistości; próby, w których kontekst normatywny często ustępuje potrzebom modernizacyjnym, tym samym pojęcie słusznego odszkodowania zostaje oderwane od swoich materialnych korzeni, uzyskując kontekst celowościowy.

Prezentowane w tym zakresie poglądy są niepewne, zatem i propozycje formułowane w ramach prezentowanego wywodu nie mogą pretendować do wyczerpujących, obejmujących całe spektrum zagadnień związanych z odszkodowaniem za wywłaszczone prawo. Z tego powodu niektóre zagadnienia w pracy zostały pominięte, chociażby związek zakresu odszkodowania z różnymi formami wywłaszczenia. Jest oczywiste, że ten obszar badawczy jest równie istotny dla prawa wywłaszczeniowego jak ten, który dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości. Jednak wykracza on poza uczynione w pracy założenie, że słuszne odszkodowanie zostało powiązane tylko z jednym rodzajem wywłaszczenia, czyli pozbawieniem własności nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, najczęściej decyzji administracyjnej. Z tą sytuacją mogą być porównywane jeszcze te przypadki prawnej ingerencji, w których prawo własności jest przejmowane na podstawie aktu generalnego lub normatywnego, bo w tych sytuacjach do odszkodowania mają zastosowanie przepisy ogólne odnoszące się do decyzyjnego wywłaszczenia nieruchomości .

Przedstawienie tak ujętej problematyki musi wiązać się z subiektywną prezentacją niektórych tez i twierdzeń szczegółowych. Z tego powodu dla realizacji tak stawianego zamierzenia posłużono się formą eseju naukowego, bo w tym sposobie prezentacji mieści się próba analizy kontrowersyjnej i ważnej problematyki dla danej dziedziny naukowej, a dodatkowo ta forma uprawnia do subiektywnego spojrzenia na niektóre kwestie sporne. Oczywiście korzystanie z tej konwencji naukowej debaty nie zwalnia z konieczności dokumentowania stawianych tez czy przesłanek leżących u podstaw prowadzonej argumentacji, ale dopuszcza mniej formalny styl przedstawianej analizy. Wydaje się, że skorzystanie z takiej formy prezentacji problemu naukowego jest możliwe i konieczne, zwłaszcza wtedy, gdy przedmiot badawczy pozostaje na pograniczu różnych dyscyplin naukowych. W rzeczy samej, prezentowane w pracy poglądy mieszczą się w granicach materialnego prawa administracyjnego, ale właściwe ich ujęcie w ramach tego prawa wymaga sięgnięcia do elementów logiki czy filozofii, bo przecież terminy „słuszne” i „słuszny” muszą być ujmowane w szerszym kontekście niż tylko tekst ustawy. Nie pretenduję tu do ostatecznego wyjaśnienia idei słuszności przy ustalaniu odszkodowania, ale nawiązuję do niej, skoro tekst ustawy posługuje się taką kategorią prawną, i w tym zakresie staram się przedstawić jeden z możliwych sposobów jej rozumienia.

Ponieważ główny wątek rozważań odnosi się do obowiązującego materiału normatywnego, fakt ten determinuje sposób prowadzonej analizy. Zatem punktem wyjścia prezentacji i formułowania tez i wniosków jest metoda dogmatyczna, jednak z licznymi odniesieniami do metody językowej i logicznej. Sporadycznie wykorzystana została metoda porównawcza, przy czym częściej wiąże się ona z odesłaniami wewnątrzsystemowymi niż sięganiem do obcych porządków prawnych. Wybór taki jest zabiegiem świadomym, gdyż celem pracy nie jest porównanie istniejących rozwiązań prawnych w różnych systemach prawnych czy też różnych tendencji orzeczniczych, ale ukazanie wątpliwości, jakie wiążą się z funkcjonowaniem pojęcia słusznego odszkodowania w prawie wywłaszczeniowym.

Postawione założenia i formalny sposób ujęcia tematu zdeterminowały strukturę opracowania. Praca składa się z oddzielnych i zarazem samodzielnych części, które ujmują tematykę wyznaczoną ich tytułami. Równocześnie części te zostały pogrupowane w większe całości, tworząc tytuły rozdziałów odpowiadające jednemu z czterech aspektów analizowanego zagadnienia. W podobny sposób należy postrzegać tytuł pracy, który wyraża ogólne i różne konteksty rozumienia słusznego odszkodowania, a poza tym pozwala zbudować pytanie wyjściowe, które w różnych aspektach jest podejmowane w podtytułach. Formułowane w trakcie analizy wnioski nawiązują do moich wcześniejszych, przyczynkarskich opracowań. Jednak nie są powtórzeniami, ale kontynuacją wcześniej podejmowanych wątków naukowych związanych z wywłaszczeniem jako formą pozbawienia własności nieruchomości.

Głównym założeniem prowadzonej analizy jest wykazanie nietrafności stwierdzenia, że słuszne odszkodowanie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości może oznaczać odszkodowanie, które nie odpowiada wartości wywłaszczonego prawa . Z kolei wartość tego prawa powinna być wiązana z pełnym odszkodowaniem w rozumieniu cywilistycznym, a więc obok szkody rzeczywistej powinna obejmować utracone korzyści (lucrum cessans). Tylko tak ukształtowane odszkodowanie spełnia wymóg słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest za słusznym odszkodowaniem. By wykazać trafność postawionego wyżej twierdzenia, należy dokonać analizy słuszności odszkodowania w zaproponowanych w pracy płaszczyznach.

W pracy uwzględniono stan prawny na dzień 1 lipca 2019 r.