Kornacki Paweł, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego

A. Niniejsza monografia dotyczy wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Ten środek prawny został wprowadzony do polskiego systemu prawa z dniem 11 kwietnia 2011 r. , uzupełniając dotychczasowe instrumentarium służące jednostce do akceleracji działań organów władzy publicznej, obejmujące przede wszystkim skargę na bezczynność organu administracyjnego, skargę na przewlekłość postępowania sądowego i sądowoadministracyjnego oraz skargę do ETPC w Strasburgu.

Wybór przedmiotu analizy podyktowany został po pierwsze luką w literaturze, ponieważ na gruncie postępowania administracyjnego nie ma monograficznego opracowania poświęconego zjawisku przewlekłości. Po drugie, jest motywowany względami merytorycznymi, gdyż tytułowe zagadnienie ma duże znaczenie zarówno dla podmiotów administrowanych, jak i ochrony interesu publicznego , a jednocześnie stanowi przedmiot sprzecznych wypowiedzi doktryny oraz nie jest jednolicie postrzegane w judykaturze. Dotyczy to już samego rozumienia pojęcia „przewlekłość postępowania administracyjnego”, a co za tym idzie wielu kwestii szczegółowych.

B. Tytuł pracy brzmi: „Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego”. Co prawda art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i inne przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne posługują się terminem „przewlekłe prowadzenie postępowania”, ale nie powinno budzić kontrowersji, że termin ustawowy oznacza tyle co „przewlekłość postępowania”. Wystarczy dodać, że w języku prawniczym, zarówno w wykładni doktrynalnej, jak i operatywnej używa się właśnie terminu „przewlekłość postępowania administracyjnego”.

C. Zakres monografii (jej ramy) wyznaczają łącznie trzy elementy zawarte w tytule: 1) skarga – jako jeden z instrumentów służących zwalczaniu niesprawności działań administracji; 2) przewlekłość – jako jedna z postaci niesprawnego funkcjonowania administracji; 3) postępowanie administracyjne – jako swoiście pojmowany wycinek z zespołu procedur administracyjnych objęty zakresem zastosowania skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość załatwienia sprawy administracyjnej.

Rozważania zostaną skoncentrowane na skardze, która uruchamia kontrolne działanie sądu administracyjnego wobec administracji publicznej. Tylko w niezbędnym zakresie, z uwagi na konotacje językowe oraz wzgląd na spójność systemu prawa i realizowane funkcje, zostaną poddane analizie inne środki prawne: zażalenie na przewlekłość postępowania (art. 37 k.p.a.), ponaglenie (art. 141 o.p.), skarga powszechna na przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.), skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 u.p.e.a.) oraz skarga na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego (art. 154 p.p.s.a.).

W szerszej perspektywie ukazana zostanie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ponieważ skarga tytułowa została skonstruowana na jej wzór, a według zamierzeń projektodawcy celem jej wprowadzenia do systemu prawa było wypełnienie luki, którą w ochronie praw jednostki pozostawia skarga na bezczynność.

Tło dla oceny realizacji tego zamierzenia stanowić będzie indywidualna skarga do ETPC (art. 34 EKPC), a przede wszystkim wykształcone w orzecznictwie Trybunału w Strasburgu na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC standardy ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Uwzględnienie tej płaszczyzny jest niezbędne, gdyż po pierwsze, w aktualnej sytuacji polityczno-ustrojowej Europy ochrona prawa jednostki do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki jest realizowana przez sądy poszczególnych państw, a jednocześnie swoistą kontrolę nad funkcjonowaniem tego wewnętrznego systemu ochrony sprawują sądy międzynarodowe, w szczególności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Po drugie zaś, do standardów ETPC odwołał się również projektodawca.

Trzecim punktem odniesienia dla analizy tytułowej skargi będzie skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (uregulowana w ustawie skargowej z 2004 r.). Stanowi ona krajowy środek prawny służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania sądowego (w sprawach karnych także przedsądowego postępowania przygotowawczego) wprowadzony do polskiego systemu prawa pod wpływem orzecznictwa ETPC.

Konieczność tak kompleksowego ujęcia wynika z tego, że dokonywana przez Trybunał w Strasburgu ocena zachowania rozsądnego terminu w rozpoznaniu danej sprawy jest relatywizowana do postępowania jako całości i dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, a z kolei krajowa kontrola sprawności postępowania administracyjnego w tej samej sprawie administracyjnej rozumianej materialnie jest inicjowana albo skargą na przewlekłość z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., albo skargą na przewlekłość z ustawy skargowej z 2004 r., w zależności od etapu, na którym weryfikowane postępowanie się znajduje. Etap pierwszy, czyli postępowanie rozpoznawcze przed organem administracyjnym, podlega kontroli na skutek wniesienia skargi tytułowej. Etap drugi, to jest postępowanie przed sądem administracyjnym w razie zaskarżenia aktu albo czynności organu administracyjnego, ewentualnie postępowanie przed sądem powszechnym sprawującym bezpośrednią albo pośrednią kontrolę administracji, pod względem sprawności jest weryfikowane na skutek wykorzystania skargi uregulowanej w ustawie skargowej z 2004 r. Kontrola etapu trzeciego, czyli ewentualnego postępowania egzekucyjnego, jest inicjowana znów skargą z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), względnie – w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez komornika, który może przeprowadzać egzekucję obowiązków administracyjnych na skutek postanowienia sądu rejonowego w razie zbiegu z egzekucją sądową co do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego (art. 62 u.p.e.a., art. 773 k.p.c.) – podlega zaskarżeniu środkiem prawnym uregulowanym w ustawie skargowej z 2004 r.

Właśnie wskazane powiązanie tytułowej skargi z jednej strony ze skargą na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), z drugiej ze skargą na przewlekłość postępowania sądowego stanowiło inspirację do przeprowadzenia w pracy weryfikacji prawidłowości dokonanego przez ustawodawcę wyboru uregulowania tytułowej skargi w sposób synchroniczny do skargi na bezczynność organu i rezygnacji z wprowadzenia zaskarżalności przewlekłości postępowania administracyjnego do ustawy skargowej z 2004 r.

Ramy monografii wyznacza jeden z przejawów niesprawności w działaniu administracji publicznej: przewlekłość postępowania. Dlatego tylko w niezbędnych granicach omówione zostanie pojęcie bezczynności organu, stanowiące przedmiot równoległej skargi, chroniącej prawo jednostki do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki. Syntetyczne odniesienie się do pojęcia bezczynności jest konieczne, bowiem o ile w warstwie procesowej dorobek doktryny i orzecznictwa sądowego wykształcony na gruncie skargi na bezczynność organu może zostać wykorzystany w szerszym zakresie przy analizie skargi tytułowej, o tyle w warstwie merytorycznej nie jest to możliwe. Definicja pojęcia „przewlekłość postępowania”, jego zakres przedmiotowy i w dalszej perspektywie kategoria postępowań, których akceleracji nie nominalnie, lecz realnie ten środek zaskarżenia służy, wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty pojęcia „bezczynność organu”. Wątpliwości, które powstają na skutek zestawienia tych dwóch pojęć, lapidarnie można ująć w pytaniu, czym jest przewlekłość oraz kiedy mamy do czynienia z bezczynnością, a kiedy z przewlekłością? W konsekwencji pewnej uwagi wymaga również konstrukcja konwencjonalnie określana jako milczenie organu administracyjnego. Jest ona ściśle związana z pojęciem bezczynności, ponieważ – rozumiana jako dopuszczony przez prawodawcę brak aktywności administracji w celu wytworzenia, zmiany lub eliminacji stosunków materialnoprawnych w sferze prawa administracyjnego – stan bezczynności wyłącza.

Trzecim elementem zakreślającym horyzont pracy jest pojęcie postępowania administracyjnego, którego może dotyczyć skarga na przewlekłość. Postępowanie administracyjne bywa rozumiane w różnoraki sposób.

W sensie wąskim to tzw. jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, określane jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie i przez jego uczestników w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych celu weryfikacji decyzji administracyjnej . W ramach tak rozumianego postępowania administracyjnego dokonuje się dalej idących podziałów: na postępowanie ogólne uregulowane w działach I, II, IV i IX kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowania szczególne uregulowane w ustawach odrębnych w sposób autonomiczny (całościowo w jednej, względnie w kilku ustawach w odniesieniu do spraw określonego rodzaju) albo w sposób nieautonomiczny (obejmujący tylko podstawowe, charakterystyczne dla danego postępowania zagadnienia procesowe, z odesłaniem w pozostałych kwestiach do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) .

W sensie szerokim przez postępowanie administracyjne może być rozumiane każde postępowanie, które jest prowadzone przez organ administracji publicznej. W tym rozumieniu do postępowania administracyjnego zalicza się postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające w administracji, postępowanie przed sądami administracyjnymi czy też postępowanie karno-administracyjne (w sprawach o wykroczenia) . Szerokie ujęcie postępowania administracyjnego pozwala zakwalifikować do niego również postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, postępowanie w sprawach skarg i wniosków, uregulowane odpowiednio w dziale VII i VIII kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawach wynikających z podległości organizacyjnej lub służbowej, a nawet postępowanie legislacyjne, czyli tryb stanowienia aktów normatywnych przez organy administracji , a ponadto postępowania dotyczące zamówień publicznych, planowania przestrzennego czy gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie publiczne .

Niniejsza monografia dotyczy tych kategorii postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej, co do których ustawodawca zadecydował, że podlegać będą zainicjowanej na skutek skargi kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie stanu przewlekłości. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1–4a p.p.s.a. tytułowe „postępowanie administracyjne” obejmuje zatem: a) postępowania administracyjne, które finalizowane są decyzją administracyjną, a więc tzw. jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, b) postępowania akcesoryjne w ramach głównego postępowania jurysdykcyjnego, finalizowane postanowieniem administracyjnym, c) postępowania egzekucyjne i zabezpieczające w administracji, w których wydawane są postanowienia, d) inne (niesformalizowane) postępowania dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa finalizowane innymi niż decyzje i postanowienia aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, e) postępowania w sprawie wydania w indywidualnej sprawie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

D. Z uwagi na to, że zdecydowana większość spraw administracyjnych jest rozstrzygana w tzw. jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, a w jego ramach w postępowaniu ogólnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, rozważania skupią się na zaskarżaniu przewlekłości ogólnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie zwalczania przewlekłości w jurysdykcyjnych postępowaniach szczególnych (np. na gruncie ordynacji podatkowej) oraz w postępowaniach finalizowanych postanowieniami, innymi aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2–4a p.p.s.a., zostanie zaprezentowane tylko w niezbędnym zakresie, który z uwagi na swoje odrębności wymaga specjalnego zasygnalizowania.

W książce nie przyjęto założenia prezentacji wszystkich kwestii dotyczących skargi na przewlekłość w innych kategoriach postępowań, w tym w szczególnych postępowaniach jurysdykcyjnych, ponieważ wielość wątków i zagadnień problemowych z tym związanych znacznie wykracza poza wybrany cel pracy, jakim jest analiza kierunku i zakresu zmiany sytuacji prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym na skutek wprowadzenia do systemu prawa tytułowej skargi, przy uwzględnieniu przede wszystkim skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz standardów wypracowanych w orzecznictwie ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC.

E. W monografii wyodrębniono cztery problemy badawcze, najpierw poddając analizie elementy statyczne, później elementy kinetyczne tytułowej skargi.

W rozdziale I zostaną przedstawione źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, najpierw na poziomie Konstytucji RP oraz aktów prawa międzynarodowego i syntetycznie prawa Unii Europejskiej, w dalszej kolejności na poziomie ustawy, oddzielnie na gruncie stanu prawnego przed 11 kwietnia 2011 r. oraz od tej daty. Zaprezentowana zostanie geneza ustawy skargowej z 2004 r., konstrukcja uregulowanego w niej krajowego środka prawnego służącego przeciwdziałaniu przewlekłości, a także przebieg prac legislacyjnych nad wprowadzeniem sądowej kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem projektu przygotowanego przez Biuro Pełnomocnika do spraw postępowań przed międzynarodowymi organami ochrony praw człowieka MSZ, przewidującego rozszerzenie zakresu stosowania ustawy skargowej z 2004 r. W końcowej części rozdziału skuteczność krajowych środków prawnych przeciwdziałających inercji postępowania administracyjnego zostanie odniesiona do standardów wynikających z orzecznictwa ETPC.

W rozdziale II podjęto próbę zdefiniowania pojęcia „przewlekłość postępowania administracyjnego” oraz określenia przedmiotu tytułowej skargi. W tytule rozdziału wyeksponowano problem budowy definicji, gdyż jest to zagadnienie fundamentalne, węzłowe dla dalszych wywodów. Punktem wyjścia będzie pojęcie „bezczynność organu” oraz definicja legalna przewlekłości postępowania zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy skargowej z 2004 r. Następnie zostaną wskazane różnice konstrukcyjne pomiędzy zaskarżalnym stanem bezczynności organu a przewlekłością postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności omówione zostanie zagadnienie skargi na przewlekłość w odniesieniu do każdej kategorii postępowań finalizowanych aktami lub czynnościami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a także przewlekłość w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego (art. 154 p.p.s.a.).

Rozdział III poświęcono przesłankom dopuszczalności tytułowej skargi, a więc omówieniu tych okoliczności, od których zależy samo skuteczne uruchomienie procedury sądowoadministracyjnej. Z uwagi na specyfikę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, której istota polega na zakwestionowaniu braku działania określającego sytuację prawną jednostki, rozważania zostaną ukierunkowane na ustalenie aktualności dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego na gruncie dopuszczalności zaskarżenia aktu administracyjnego.

W rozdziale IV omówiono okoliczności, które stanowią podstawę merytoryczną udzielenia skarżącemu sądowej ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracyjny. Tytuł rozdziału nawiązuje do tytułu rozdziału III w celu podkreślenia różnic pomiędzy przesłankami dopuszczalności skargi oraz przesłankami jej uwzględnienia. W tym miejscu zostanie także omówione zagadnienie umorzenia postępowania przed sądem, jak również problem granic rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż ich ustalenie (zawężenie albo rozszerzenie – poziome i pionowe) może wpływać na kierunek rozstrzygnięcia co do zasadności skargi. W dalszej kolejności zostaną zaprezentowane kryteria, według których powinna następować ocena, czy w badanym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości, oraz środki prawne, które może zastosować sąd w razie uwzględnienia skargi. Rozdział zakończą uwagi o charakterze intertemporalnym.

Podsumowanie monografii stanowić będą wnioski końcowe, nawiązujące do wskazanego wcześniej celu pracy i stanowiące rezultat przeprowadzonych rozważań w każdym z czterech jej rozdziałów. W pierwszym rzędzie dotyczyć będą obowiązującego stanu prawnego, a w dalszej kolejności stanowić propozycje kierowane do ustawodawcy.

F. Monografia nie aspiruje do wyczerpującej, zamykającej temat analizy skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Stanowi pierwszą w doktrynie próbę kompleksowego naświetlenia źródeł i standardów prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, zdefiniowania substratu zaskarżenia oraz wskazania okoliczności warunkujących dopuszczalność i zasadność tytułowego środka prawnego. Przedstawione poglądy autora mogą być impulsem do kontynuowania, pogłębiania i rozwijania dyskursu w przedmiocie jednego z aspektów sprawiedliwości proceduralnej – prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

G. Niniejsza monografia została oparta na rozprawie doktorskiej opracowanej w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, złożonej w marcu 2013 r. Pragnę w tym miejscu wyrazić głęboką wdzięczność promotorowi mojej rozprawy doktorskiej Panu Profesorowi dr. hab. Andrzejowi Matanowi za pełną życzliwości opiekę naukową oraz udzielone mi wsparcie. Dziękuję także recenzentom rozprawy Panu Profesorowi dr. hab. Janowi Pawłowi Tarno oraz Panu Profesorowi dr. hab. Grzegorzowi Łaszczycy za cenne uwagi i wskazówki, które starałem się wykorzystać przy publikacji tej książki. Serdecznie dziękuję też Panu sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego Bonifacemu Bronkowskiemu za inspirację do napisania rozprawy doktorskiej.