Maziarz-Charuza Agnieszka, Skarga na orzeczenie referendarza sądowego w postępowaniu wieczystoksięgowym

Ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy o prokuraturze (Dz. U. Nr 117, poz. 752) wprowadzono do systemu prawa cywilnego nowy urząd referendarza sądowego. Wraz z wprowadzeniem tego urzędu skonstruowano nowy środek zaskarżenia - skargę na orzeczenie referendarza sądowego, któremu poświęcono przepisy art. 398²², art. 398²³ i art. 518¹ k.p.c. Utworzenie tej instytucji zmierzało do dostosowania polskiego systemu prawnego do rozwiązań europejskich, a przede wszystkim wychodziło naprzeciw ogłoszonej w dniu 16 września 1986 r. Rekomendacji nr R/86/12 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie niektórych środków przeciwdziałania nadmiernemu obciążeniu sądów i jego zmniejszania . Polskie sądownictwo powinno nie tylko być orędownikiem zasady legalności, lecz również realizować zasadę swobodnego dostępu obywatela do sądu. Rozstrzygnięcia sądów powinny opierać się na interpretacji prawa zgodnej z zasadami sztuki prawniczej, a także udzielać odpowiedzi na pytanie, jakie są cele i skutki konkretnej regulacji. Dopiero wówczas ich działalność będzie legitymowana jako działalność trzeciej władzy, która "harmonizuje pisane w różnym czasie źródła prawa z nową aksjologią oraz społecznym poczuciem prawa i sprawiedliwości w danym czasie" .

Nadmierne obciążenie sędziów sprawami jest jedną z przyczyn przewlekłości postępowania, która narusza zasadę swobodnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności przepis art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiący m.in. o prawie każdego obywatela do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. W myśl art. 34 Konwencji każda osoba fizyczna, organizacja pozarządowa lub grupa osób może kierować skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jeżeli uważa, że państwo będące stroną Konwencji narusza chronione przez nią prawo. Z ogromnego znaczenia tego przepisu zdają sobie sprawę również obywatele naszego kraju. Świadczy o tym chociażby coraz częstsze korzystanie przez Polaków z możliwości skierowania skargi do Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Należy jednak stwierdzić, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego stosowania przepisów międzynarodowych mają instytucje krajowe, natomiast europejskie instrumenty kontroli przestrzegania praw człowieka mają jedynie charakter posiłkowy. W stosowaniu norm Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w polskim systemie prawnym dużą rolę odegrały najwyższe organy sądownicze, a w szczególności Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Trybunał Konstytucyjny .

W praktyce wieczystoksięgowej sprawne, a nawet szybkie załatwianie wniosków wieczystoksięgowych ma pierwszoplanowe znaczenie. W rzeczywistości księga wieczysta służy rejestracji wszystkich praw dotyczących nieruchomości, dla której jest prowadzona, co zmierza do sprawnego obrotu nieruchomościami, a także daje gwarancję prawidłowego i szybkiego rozwoju gospodarczego. Stąd też konieczność wprowadzenia nowej instytucji referendarza sądowego, której zadaniem jest wykonywanie funkcji orzeczniczych m.in. w postępowaniu wieczystoksięgowym. Należy zaznaczyć, że system ksiąg wieczystych oparty jest w szczególności na przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, ale ze względu na wprowadzenie do funkcjonowania w niektórych sądach elektronicznej księgi wieczystej istnieje dualizm stosowania przepisów wykonawczych do tej ustawy, gdyż w systemie elektronicznej księgi wieczystej obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym, natomiast sądy funkcjonujące na starych zasadach stosują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów.

Zakres czynności referendarza sądowego w postępowaniu cywilnym został określony przepisem art. 47¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego . Przepis ten dał możliwość, w wypadkach wskazanych w ustawie, wykonywania czynności w postępowaniu cywilnym przez referendarzy sądowych, którzy w zakresie powierzonych im czynności posiadają kompetencje sądu. Szczegółowe określenie czynności, jakie mogą być wykonywane przez referendarzy sądowych, zostało zawarte w art. 509¹ § 1 i 2 k.p.c. Stosownie do treści tego przepisu referendarz sądowy może wykonywać m.in. czynności w sprawach o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Instytucja referendarza została również wprowadzona do sądownictwa administracyjnego ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Jak stanowi przepis art. 10 prawa o ustroju sądów administracyjnych, w sądach administracyjnych są zatrudnieni również referendarze sądowi, którzy wykonują czynności w postępowaniu mediacyjnym oraz inne czynności sędziowskie określone w ustawach (art. 27). Referendarze są mianowani przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego spośród kandydatów spełniających wymagania określone w art. 6 § 1 pkt 1-3; kandydat musi pozostawać na stanowisku związanym ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego przynajmniej przez okres trzech lat. Rola referendarzy w postępowaniu administracyjnym dotyczy głównie postępowania mediacyjnego, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obwiązującego prawa. Postępowanie mediacyjne prowadzi referendarz wyznaczony przez przewodniczącego wydziału. Na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy. Na akt wydany przez referendarza sądowego można wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przedmiotem niniejszych rozważań będzie jednak pozycja ustrojowa referendarza sądowego w sądownictwie powszechnym, zwłaszcza że zmiany ustrojowe i proceduralne zmierzają do rozszerzenia jego kompetencji.

Istotę działalności referendarza sądowego stanowi stosowanie prawa, przy czym na całokształt jego wysiłków i umiejętności w rozpoznawaniu spraw wieczystoksięgowych składa się ocena dołączonych do wniosku dokumentów, opierająca się na przepisach obowiązującego prawa materialnego, i rozstrzygnięcie, czy może zostać dokonany wpis do księgi wieczystej zgodnie z żądaniem wniosku, czy też wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Między tymi czynnościami istnieje korelacja. Prawidłowość pierwszych czynności (ocena złożonych dokumentów) implikuje prawidłowość drugich (trafność rozstrzygnięcia).

Należy również zwrócić uwagę na to, że postępowanie wieczystoksięgowe spełnia doniosłą rolę w systemie prawnym, stwarza bowiem przesłanki do uporządkowania i ujawnienia stanu prawnego nieruchomości. Postępowanie obejmuje wiele czynności o niebagatelnym znaczeniu dla obywateli, co stanowi realizację zasadniczych funkcji państwa. Praca referendarza sądowego przy rozpoznawaniu wniosków wieczystoksięgowych jest trudna i odpowiedzialna, a prawidłowość jej wykonywania wymaga zarówno szczególnych predyspozycji osób sprawujących tę funkcję, jak i kontroli pod względem zgodności z obowiązującym systemem prawnym.

Taką kontrolę pod względem legalności i zasadności podejmowanych przez ten organ decyzji ma zapewnić wprowadzenie do systemu postępowania cywilnego nowego środka zaskarżenia - skargi na orzeczenie referendarza sądowego.

Środek ten został uregulowany w art. 398²² k.p.c. i art. 398²³ w zw. z art. 518¹ k.p.c., a jego konstrukcja ma na celu zapewnienie uczestnikom postępowania wieczystoksięgowego pełnego prawa do sądu, które jest gwarantowane przepisem art. 45 Konstytucji RP.

Konstytucja RP recypowała do rodzimego systemu zasadę powszechnego i nieograniczonego "prawa do sądu" . W praktyce oznacza to, że tylko sąd jest jej organem decydującym ostatecznie o wolnościach, prawach i obowiązkach jednostki.

"Prawo do sądu" zostało ujęte jako zasada o randze konstytucyjnej. Zapewnienie realizacji tej zasady dotyczy oczywiście dostępu do sądu nie tylko pierwszej, ale również wyższych instancji. Każdy obywatel powinien mieć prawo do sprawiedliwego i szybkiego rozpatrzenia jego sprawy. Oznacza to, że może dochodzić swych praw przed "właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem" . "Prawa do sądu" nie da się oderwać od praw gwarantujących swobody i wolności obywatelskie, a z kolei przymiotów sądu jako jednostki gwarantującej te prawa nie da się oderwać od zasad organizacyjnych i funkcjonalnych sądów zawartych w przepisach ustrojowych i proceduralnych . Wprowadzenie instytucji referendarza sądowego, jego pozycja ustrojowa, a także możliwość odwołania się od jego rozstrzygnięć do sądu mają również istotny wpływ na realizację zasady określonej w art. 45 Konstytucji RP.

Niniejsza praca zawiera rozważania nad istotą funkcjonowania skargi w postępowaniu wieczystoksięgowym. Interesująca jest bowiem zarówno sama konstrukcja procesowa tego środka prawnego, jak i jego działanie w praktyce. Skarga na orzeczenie referendarza sądowego została uregulowana w rozdziale poświęconym środkom odwoławczym, nie należy jej jednak z tego powodu kwalifikować jako środka odwoławczego. Skargę na orzeczenie referendarza sądowego należy raczej zaliczyć do szczególnych środków zaskarżenia i ulokować w polskim systemie zaskarżenia obok sprzeciwu od wyroku zaocznego, sprzeciwu od nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym, zarzutów od nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym, skargi na czynności komornika oraz zarzutów na plan podziału sumy uzyskanej z egzekucji.

Przedstawione przeze mnie tezy nie ograniczają się jedynie do analizy przepisu regulującego funkcjonowanie skargi na orzeczenie referendarza sądowego, lecz wskazują na umiejscowienie skargi w całym systemie prawa procesowego, a także stanowią próbę poszukiwania takich rozwiązań dotyczących stosowania tego środka prawnego, które zapewniałyby realizację w postępowaniu wieczystoksięgowym zasady praworządności. W pracy podjęto również próbę oceny uregulowań kodeksowych dotyczących skargi na orzeczenie referendarza sądowego pod kątem ich trafności, zarówno pod względem teoretycznym, jak i praktycznym, w aspekcie realizacji zasady praworządności.

Przeprowadzona analiza nie ogranicza się do materiału normatywnego, lecz jej przedmiotem jest także orzecznictwo sądowe. Na treść niniejszego opracowania składają się nie tylko reguły metodyczne i prakseologiczne zawarte w kodeksie postępowania cywilnego oraz w przepisach ustawy o ustroju sądów powszechnych, o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, regulaminowych oraz instrukcyjnych, lecz wykorzystano w nim również aktualny dorobek nauki, orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozważania zawarte w niniejszej pracy będą dotyczyć skargi na orzeczenie referendarza sądowego w postępowaniu wieczystoksięgowym. Całość pracy została podzielona na siedem rozdziałów. Pierwszy zawiera wprowadzenie do systemu środków zaskarżenia w polskim procesie cywilnym. W rozdziale drugim podjęłam próbę umiejscowienia skargi na orzeczenie referendarza sądowego w systemie środków zaskarżenia. Rozdział trzeci zawiera wyliczenie i rozważenie przesłanek, które muszą być spełnione do złożenia skargi na orzeczenie referendarza sądowego. Rozdział czwarty zaś poświęciłam orzeczeniom podlegającym zaskarżeniu w drodze skargi. Trzy ostatnie rozdziały zawierają omówienie kwestii proceduralnych związanych z biegiem postępowania skargowego: rozdział piąty dotyczy postępowania wywołanego wniesieniem skargi, szósty - rozpoznania skargi przez sąd, a siódmy - wydania merytorycznych rozstrzygnięć w przedmiocie skargi.