Wincenciak Mirosław, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania

Termin "sankcja" jest używany w różnych znaczeniach i kontekstach w teorii prawa. Rozróżnia się tzw. normy sankcjonowane i sankcjonujące ; charakteryzuje sankcję nieważności , sankcję zinstytucjonalizowaną czy tzw. sankcję rozsianą . "Sankcje administracyjne" nie są zdefiniowane w prawie pozytywnym - są wytworem języka prawniczego. Nie posiadają też jednoznacznych konotacji teoretycznych. Mówiąc o przedmiocie sankcji administracyjnej, mam na myśli rodzaj dolegliwości stanowiący substrat sankcji administracyjnej, który wynika z normy prawa. Zasadniczym przedmiotem mojej pracy są sankcje administracyjne rozumiane jako dolegliwości za naruszenie przepisów prawa, a także proces ich wymierzania.

Sankcje administracyjne w rozumieniu zdefiniowanym przeze mnie w rozdziale trzecim niniejszej pracy, zwłaszcza te, których substratem dolegliwości są kwoty pieniężne, w ostatnim okresie są często stanowione przez prawodawcę . Sytuacja, z jaką mamy obecnie do czynienia przy konstruowaniu norm prawnych zawierających sankcje administracyjne, jest w moim przekonaniu stanem przejściowym, ewoluującym w kierunku stworzenia klarownych konstrukcji odpowiedzialności administracyjnej za delikty administracyjne. Jeszcze do niedawna przy konstruowaniu odpowiedzialności za większość deliktów administracyjnych wystarczające było ustalenie, że określony podmiot wyczerpał znamiona deliktu. Wówczas organ, nie bacząc na okoliczności towarzyszące jego popełnieniu (m.in. przypisanie winy), zgodnie z przepisami prawa nakładał sankcję administracyjną. W aktualnym stanie prawnym, w coraz większej liczbie regulacji, można odnaleźć normy prawne, z których wynika nakaz badania winy podmiotów, które dopuszczają się zachowań wyczerpujących znamiona deliktów administracyjnych, w tym również podmiotów niebędących osobami fizycznymi . Dlatego też wydaje się, że kolejnym działaniem prawodawcy winno być "uporządkowanie" regulacji prawnej w zakresie formułowania odpowiedzialności prawnej za naruszenia prawa stypizowane jako delikty administracyjne.

W teorii prawa już dawno sformułowano pogląd, że nie należy posługiwać się represją karną, gdy można w sposób tańszy zapobiec szkodom społecznym . Skoro ustawodawca tak często sięga do administracyjnoprawnej metody regulacji stosunków społecznych, uznając ją za adekwatną do charakteru naruszeń prawa oraz charakteru dolegliwości, to w ślad za tym winny pójść też rozwiązania prawne normujące przede wszystkim reguły odpowiedzialności prawnej za delikty administracyjne.

Koncepcja pracy wynika z mojego przekonania, że pomimo coraz szerszego zainteresowania przedstawicieli doktryny prawa problematyką sankcji administracyjnych oraz procedur ich wymierzania - spowodowanego zapewne dużą aktywnością ustawodawcy w sferze stanowienia kolejnych aktów prawnych zawierających normy prawne, w których konstrukcji występują sankcje administracyjne - konieczne jest możliwie kompleksowe przeanalizowanie regulacji normatywnej, która wymaga zmian. Zwłaszcza sposób konstruowania materialnych podstaw odpowiedzialności administracyjnej, a przede wszystkim dolegliwości za naruszenie prawa wymagają pogłębionej refleksji z uwagi no to, że niektóre przykłady regulacji sankcji administracyjnej nie różnią się, w sensie materialnym, od kary kryminalnej. Stąd też w tytule pracy użyłem określenia "sankcje w prawie administracyjnym", uznając, że niektóre typy reakcji za naruszenia prawa wymierzane - zgodnie z procedurą - przez organy administracji publicznej w zasadzie nie różnią się od sankcji kryminalnej sensu stricto.

Właściwe rozumienie funkcji administracji publicznej, również w sferze dyscyplinowania podmiotów administrowanych, można wyrazić tezą, jaką staram się w pracy bronić, że obecny stan prawny wymaga wprowadzenia regulacji ogólnoadministracyjnej, normującej takie zagadnienia, jak: zasady odpowiedzialności za delikt administracyjny, ustanie karalności deliktu z uwagi na upływ czasu, wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej za działanie wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego, sposób formułowania sankcji administracyjnej.

Aby wykazać niedoskonałości prawa pozytywnego, przedstawiłem w pracy elementy struktury sankcji administracyjnej, do których zaliczam przede wszystkim: 1) przesłanki nakładania sankcji administracyjnych, 2) podmioty podlegające ukaraniu, 3) funkcje sankcji administracyjnych, 4) rodzaj dolegliwości stanowiącej sankcję administracyjną oraz 5) nazwy sankcji administracyjnych.

Koncepcja niniejszej pracy wynika z przekonania, że odpowiednia regulacja odpowiedzialności za delikty administracyjne czyniłaby proces nakładania sankcji prostszym i bardziej przejrzystym. Ustanowienie normatywnych archetypów odpowiedzialności administracyjnej w stosunku do określonych kategorii deliktów administracyjnych precyzowałoby jednoznacznie sferę działań prawnie dopuszczalnych, niepenalizowanych przez administrację publiczną, a z drugiej strony - dawałoby czytelne kryteria nakładania sankcji administracyjnych przez organy administracji publicznej.

W pracy przedstawiłem rozumienie pojęcia sankcji w teorii prawa, a także omówiłem poglądy przedstawicieli doktryny prawa na temat istoty sankcji administracyjnej. Sankcja może być bowiem rozumiana jako element struktury normy prawnej bądź, w znaczeniu autonomicznym, oderwanym od koncepcji struktury normy prawnej, jako dolegliwość wynikająca z naruszenia określonych norm prawnych. Wskazałem też na poglądy w doktrynie prawa negujące "administracyjny" charakter sankcji wymierzanych przez organy administracji publicznej, a także omówiłem standardy stanowienia sankcji administracyjnych oraz procedur ich stosowania przedstawione w dokumentach Komitetu Ministrów Rady Europy.

W celu wykazania różnic między konstrukcją sankcji administracyjnej a innych rodzajów sankcji opisuję sankcje w innych gałęziach prawa, szczególnie szeroko odnosząc się do zagadnień materialnych podstaw odpowiedzialności w prawie punitywnym sensu largo. Analizie poddane zostały również sankcje we wspólnotowym prawie ochrony konkurencji, określane wprost w aktach normatywnych z zakresu ochrony konkurencji jako niemające charakteru karnoprawnego.

Na podstawie analizy regulacji prezentuję definicję sankcji administracyjnej, a także przedstawiam niezbędną aparaturę pojęciową: delikt administracyjny, odpowiedzialność administracyjna, organ administracji publicznej. Przedstawiam również typologię sankcji administracyjnych. Zaproponowany podział nie jest rozróżnieniem według konkretnej cechy bądź zespołu cech. Stanowi on próbę zilustrowania sankcji administracyjnych w polskim prawie, z uwzględnieniem działów administracji, w których sankcje te występują, a także z uwzględnieniem charakteru dolegliwości.

Cel pracy implikuje omówienie: elementów struktury sankcji, podmiotu odpowiedzialnego za delikt administracyjny, sposobu formułowania znamion czynu podlegającego sankcji, problematyki winy jako okoliczności uwzględnianej przy wymiarze sankcji administracyjnej, zasad odpowiedzialności administracyjnej oraz przesłanek uchylania tej odpowiedzialności. Dla omawianej problematyki istotne są też procedury wymierzania sankcji administracyjnych. Kanwą rozważań są dwie najważniejsze regulacje procesowe - Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa, a także, uzupełniająco, inne szczegółowe regulacje w zakresie wymierzania sankcji administracyjnych.

W dekodowaniu charakteru reakcji prawnej ustawodawcy na zachowanie niezgodne z prawem pomocnym narzędziem jest określenie funkcji dolegliwości, czyli celu, jaki sankcja ma spełniać. Ustalenie funkcji podstawowej sankcji jest chyba najlepszym sposobem określenia charakteru sankcji i w konsekwencji udzielenia odpowiedzi, czy mamy do czynienia z sankcją administracyjną czy też kryminalną.

Jako metodę opracowania przedstawionej wyżej problematyki przyjąłem analizę: materiału normatywnego, poglądów prezentowanych w nauce prawa oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, jak również Trybunału Konstytucyjnego, sądów wspólnotowych oraz orzecznictwie ETPC.

Książka adresowana jest w równej mierze do osób biorących udział w procesie stosowania prawa - w tym zwłaszcza pracowników organów administracji publicznej, studentów kierunków prawniczych i administracyjnych publicznych i niepublicznych szkół wyższych, a także do środowiska naukowego.

Monografia ta powstała na bazie rozprawy doktorskiej Sankcje administracyjne i ich stosowanie, obronionej w 2006 r. na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Za jej powstanie pragnę szczególnie gorąco podziękować Pani Profesor Barbarze Kudryckiej, która, będąc promotorem rozprawy doktorskiej, a nade wszystko zawsze serdecznym opiekunem naukowym, poświęcała mi swój czas i dzieliła się doświadczeniem. Bardzo dziękuję także Panu Profesorowi Janowi Bociowi i Panu dr. hab. Profesorowi Uniwersytetu w Białymstoku Dariuszowi Kijowskiemu za cenne uwagi i wskazówki.