Marchaj Roman, Samorządowe konsultacje społeczne

Istotą demokracji jest możliwość uczestniczenia obywateli w procesie stanowienia prawa oraz podejmowania innych ważnych decyzji publicznych. W polskim systemie prawnym uregulowano co najmniej kilkanaście procedur lub instytucji prawnych temu służących. Wśród nich pierwszoplanowe miejsce zajmuje referendum, które w sposób bezpośredni pozwala wyrazić wolę obywateli lub członków wspólnot samorządowych. Jednakże w praktyce jest ono bardzo rzadko wykorzystywane. Przyczyn takiego stanu rzeczy jest co najmniej kilka. W szczególności zaliczyć do nich można niechęć władz publicznych, niską aktywność społeczeństwa oraz wysoki koszt przeprowadzenia referendum. Z tego względu wiele uwagi należy poświecić procedurom konsultacyjnym, które pozwalają angażować w proces decyzyjny osoby bezpośrednio zainteresowane w sposób znacznie łatwiejszy, niż ma to miejsce w wypadku referendum.

Konsultacje społeczne umożliwiają prowadzenie stałego dialogu pomiędzy społeczeństwem a organami władzy publicznej. Mogą być przeprowadzane na wszystkich poziomach stanowienia prawa, począwszy od parlamentarnej procedury ustawodawczej, a skończywszy na aktach prawa miejscowego, obowiązujących lokalnie. Dodatkowo w samorządzie terytorialnym konsultacje mogą poprzedzać podjęcie każdego rodzaju decyzji niepołączonej z koniecznością wydania odpowiedniej uchwały lub zarządzenia. Cechą wspólną wszystkich procedur konsultacyjnych w Polsce jest ich opiniodawczy charakter. Oznacza to, że nie stanowią one formy rozstrzygania o sprawach publicznych, lecz mają dostarczyć decydentowi opinii osób bezpośrednio dotkniętych planowanym rozstrzygnięciem. Dzięki temu organy władzy publicznej mogą stanowić lepsze prawo lub podejmować decyzje uwzględniające kontekst społeczny.

Prawo społeczeństwa do konsultowania decyzji publicznych można wyprowadzić z treści wielu zasad zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . W tym miejscu należy wskazać zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę zwierzchnictwa Narodu zawartą w art. 4 Konstytucji RP. Stanowi ona, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją wykonywać przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Poszukując dalszych norm prawnych uzasadniających zaangażowanie społeczeństwa w procesy decyzyjne, należy odnieść się również do zasady pomocniczości zawartej w preambule Konstytucji RP oraz zasady jawności życia publicznego. Zasady te określają jedne z podstawowych praw człowieka o charakterze społeczno-politycznym.

Konsultacje społeczne to zagadnienie bardzo obszerne. Z tego względu temat dysertacji został zawężony wyłącznie do jednego ich rodzaju. Analizie poddane zostaną tylko regulacje prawne upoważniające lub zobowiązujące gminy, powiaty i województwa do zasięgania opinii społeczeństwa. Takie zdefiniowanie tematu badawczego – w opinii autora – pozwala na skoncentrowanie uwagi na tych procedurach konsultacyjnych, które w praktyce są najważniejsze. Jako uzasadnienie postawionej tezy należy przytoczyć trzy argumenty. Po pierwsze, w samorządzie terytorialnym administracja publiczna jest najbliżej mieszkańców, a co za tym idzie – najefektywniej mogą być wykorzystywane wszelkie procedury służące komunikacji społecznej. Natomiast na poziomie centralnym łatwiej komunikować się administracji z organizacjami pozarządowymi, stowarzyszeniami i innymi podmiotami zaangażowanymi w życie społeczne. Po drugie, obserwując proces stanowienia prawa w Polsce można dostrzec, że znacząca część regulacji wpływających bezpośrednio na jakość i sposób życia obywateli uchwalana jest lokalnie. Jednostki samorządu terytorialnego, korzystając z przyznanych im ustawowo kompetencji, rozstrzygają wiele spraw istotnych społecznie, co przekłada się bezpośrednio na sferę praw i obowiązków mieszkańców. Przykładem mogą być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też uchwały jednostki samorządu w przedmiocie likwidacji szkoły, szpitala lub biblioteki. Dodatkowo proces przenoszenia kompetencji lub zadań na poziom samorządowy cały czas postępuje. Liczba ważnych spraw rozstrzyganych lokalnie wzrasta, a co za tym idzie zwiększa się również liczba kwestii, które będą mogły być przedmiotem konsultacji. Po trzecie, zakres spraw rozstrzyganych przez gminy, powiaty i województwa ma zwykle charakter bardzo konkretny w odróżnieniu od często abstrakcyjnych spraw rozstrzyganych ustawowo. Ułatwia to mieszkańcom wyrażanie swojej opinii w trakcie konsultacji.

Problematyka konsultacji społecznych ma charakter interdyscyplinarny, wkracza bowiem w sferę zainteresowania nauki administracji, socjologii oraz politologii. Z uwagi na przyjęte założenie, że niniejsza praca ma charakter wyłącznie teoretycznoprawny, zagadnienia związane z praktyczną stroną konsultacji społecznych znalazły się poza zakresem przedmiotowym niniejszego opracowania.

Podjęcie przedmiotowej tematyki uzasadnione jest kilkoma względami. Po pierwsze, konsultacje społeczne jako sposób angażowania osób trzecich w procesy decyzyjne są jedną z podstawowych form demokracji bezpośredniej wykorzystywanych na poziomie samorządowym. Stanowią one ważne narzędzie zwiększające transparentność podejmowanych decyzji, wewnętrznie organizujące działanie administracji oraz umożliwiające społeczności lokalnej wypowiedzenie swojego stanowiska. Pomimo istotnego znaczenia problematyka konsultowania treści rozstrzygnięć publicznych nie została dotychczas w doktrynie ukazana w sposób kompleksowy, obejmujący szczegółowe omówienie wszystkich procedur oraz instytucji służących prowadzeniu dialogu społecznego na poziomie samorządowym. Jest to ważne, gdyż różne rodzaje konsultacji społecznych uregulowane są w odrębnych ustawach oraz mają swój szczególny zakres podmiotowy i przedmiotowy. Próba analizy tej materii może doprowadzić do wyjaśnienia niektórych wątpliwości lub stać się przyczynkiem do dalszych rozważań i dyskusji. Po drugie, konsultacje społeczne na poziomie samorządowym mają duże znaczenie zarówno pod względem prawnym, jak i społecznym.

Wśród władz samorządowych oraz mieszkańców można obecnie zaobserwować wzmożone zainteresowanie wszelkimi instytucjami lub procedurami pozwalającymi angażować społeczeństwo w rozstrzyganie spraw publicznych. Zwiększa się także liczba przeprowadzanych konsultacji społecznych oraz innych nieformalnych form partycypowania mieszkańców w życiu publicznym. W szczególności zjawisko to można zaobserwować w dużych ośrodkach miejskich, gdzie konsultacje zaczynają być wykorzystywane jako realna forma dialogu społecznego. Ponadto rośnie również znaczenie organizacji społecznych oraz tzw. ruchów miejskich, które skupiają mieszkańców zaangażowanych w życie wspólnoty.

Po trzecie, w ostatnim czasie przygotowano i opublikowano wiele opracowań o charakterze politologicznym i socjologicznym, które poruszają temat konsultacji społecznych na poziomie samorządowym. Wśród nich można wyróżnić opracowania merytoryczne kompleksowo opisujące badane zjawisko . Dowodem na rosnące zainteresowanie problematyką udziału członków wspólnot samorządowych w zarządzaniu sprawami publicznych jest liczba organizowanych na ten temat konferencji naukowych oraz publikacji cząstkowych. Niniejsza rozprawa ma na celu wpisanie się w ten trend, jednocześnie uzupełniając prowadzoną debatę o rozważania o charakterze teoretycznoprawnym.

Pod względem formalnym niniejsza dysertacja została opracowana zgodnie z zasadą dedukcji, czyli formułowania twierdzeń od ogółu do szczegółu. Zgodnie z przyjętą metodologią badawczą celem wstępnym przedmiotowego opracowania było rozważenie kwestii, czym jest proces konsultowania, jakich posiada uczestników i z jakich etapów się składa. Wskazana tematyka wykracza poza zakres samorządu terytorialnego, jednakże z punktu widzenia logiki prowadzonego wywodu niezbędne jest poruszenie tych kwestii. Umożliwia to także przeprowadzenie typologii form konsultacji. Dodatkowo celem wstępnym niniejszego opracowania jest odpowiedzenie na pytanie, czym są konsultacje społeczne, jakie są ich formy, rodzaje oraz dalsze klasyfikacje.

Po rozwiązaniu kwestii wstępnych wyznaczono zasadniczy cel niniejszej pracy. Jest nim przeprowadzenie analizy uregulowanych prawnie procedur konsultacyjnych stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w ujęciu statycznym, czyli uwzględniającym ich konstrukcję ustrojową i strukturalną. Dla kompleksowego przedstawienia badanego zagadnienia zastosowano również podejście dynamiczne, pozwalające zdefiniować relację pomiędzy rozwiązaniami organizacyjnymi przyjętymi w ustawodawstwie a zadaniami i celami działania. W ramach tak sformułowanego celu badawczego niezbędne było rozważenie kwestii:

Ważnym celem niniejszego opracowania jest także spojrzenie na procedury konsultacyjne wykorzystywane w samorządzie terytorialnym. W szczególności analizie poddano zagadnienia:

Kolejnym celem prowadzonych badań było ustalenie, jakie rozwiązania prawne o charakterze konsultacyjnym wykorzystywane są w ustawodawstwie samorządowym państw Europy Zachodniej. Jest to o tyle istotne, że sposób zorganizowania samorządu terytorialnego w Niemczech, Austrii, Szwajcarii oraz we Francji zawsze stanowił wzór dla polskiego ustawodawcy. Celem końcowym niniejszego opracowania jest ocena obowiązujących w Polsce regulacji prawnych i wysunięcie wynikających z tej oceny wniosków de lege ferenda.

Tak sformułowane cele wyznaczyły zakres podmiotowy pracy.

Przede wszystkim szczegółowego omówienia wymagają procedury konsultacyjne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ponieważ stanową one zasadniczy przedmiot dysertacji. Przepisy art. 5a u.s.g., art. 3d u.s.p. i art. 10a u.s.w. stanowią bowiem ogólne normy kompetencyjne w zakresie przeprowadzania konsultacji społecznych we wspólnotach samorządowych. Oznacza to, że na ich podstawie można przeprowadzić konsultacje w każdej ważnej sprawie z mieszkańcami odpowiednio gminy, powiatu i województwa. Dodatkowo na ich podstawie przeprowadza się konsultacje obligatoryjne, które wymagają szczególnie wnikliwej analizy. Na tym tle procedury konsultacyjne uregulowane w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakkolwiek mają wielkie znaczenie, stanowią zagadnienia badawcze o węższym zakresie, zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Przepis art. 5a u.s.g. oraz przepisy art. 3d u.s.p. i art. 10a u.s.w. mają jednakowe brzmienie. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla – odpowiednio – gminy, powiatu lub województwa mogą być przeprowadzane na ich terytorium konsultacje z mieszkańcami. Z tego względu rozważania były prowadzone na przykładzie art. 5a u.s.g. z odniesieniami do ustawy powiatowej i wojewódzkiej w miejscach, gdzie to było konieczne. Najszerszy jest bowiem zakres przedmiotowy konsultacji społecznych przeprowadzanych przez organy gminy. Ponadto z uwagi na zakres spraw będących w kompetencji gmin oraz ich liczbę w praktyce to gminy najczęściej przeprowadzają konsultacje z mieszkańcami.

Publikacja stanowi próbę kompleksowego ujęcia i uporządkowania wszystkich istotnych zagadnień dotyczących procesu konsultowania treści decyzji publicznych ze wspólnotami samorządowymi. Z tego względu zastosowano podstawowe metody badawcze właściwe naukom prawnym. Metoda prawnodogmatyczna, oparta na całościowej i wszechstronnej ocenie stanu normatywnego i na jego wykładni, posłużyła do zrealizowania podstawowego celu niniejszego opracowania. Umożliwiła także zbadanie problemów walidacyjnych powstających w sytuacji, gdy podmiot stosujący prawo związany jest kilkoma przepisami różnych aktów prawnych, znajdujących się na różnych poziomach pionowej struktury źródeł prawa. Przy jej zastosowaniu możliwe było również stworzenie typologii oraz klasyfikacji funkcjonujących pojęć. Analizie poddano także orzecznictwo sądowe, orzecznictwo organów nadzoru, akty prawa miejscowego oraz poglądy i opinie prezentowane w publikacjach z zakresu samorządu terytorialnego i materialnego prawa administracyjnego.

W rozprawie wykorzystano również metodę prawnoporównawczą. Zastosowane zostało podejście geograficzne, dzięki czemu możliwe było zbadanie rozwiązań prawnych funkcjonujących w wybranych państwach europejskich. Procedury konsultacyjne na poziomie samorządowym wykorzystywane są nie tylko w Polsce, ale także w Niemczech, Austrii, Szwajcarii oraz we Francji. W każdym ze wskazanych krajów samorząd terytorialny ma wieloletnią tradycję, dlatego też może stanowić wzór dla naszego ustawodawcy.

Rozważania prowadzone były także przy użyciu metody historycznej, polegającej na badaniu treści aktów prawnych, które utraciły już moc obowiązującą. Jej zastosowanie dało możliwość zaobserwowania ewolucji systemu prawnego. Analizie poddano ewolucję procedur konsultacyjnych, począwszy od lat 70. zeszłego wieku, aż do dnia dzisiejszego.

W pracy wykorzystano także metodę socjologiczną, polegającą na analizowaniu sposobu funkcjonowania regulacji prawnych w rzeczywistym działaniu, jako fakt społeczny. Wyniki przeprowadzanych badań pomagają spojrzeć na proces konsultacji społecznych nie tylko z pespektywy norm prawnych oraz mechanizmów funkcjonowania administracji publicznej, ale także z perspektywy uczestnika lub decydenta rozstrzygającego o ich przeprowadzeniu.

Konstrukcja pracy oparta została na pięciu rozdziałach oraz zakończeniu. Rozdział I poświęcony został dokonaniu ustaleń teoretycznych niezbędnych do prowadzenia dalszych rozważań. Przede wszystkim zdefiniowano pojęcie konsultacji. Korzystając z dużego dorobku literatury przedmiotu oraz czyniąc ustalenia własne, przedstawiono także strony, miejsce oraz rolę konsultacji w procesach decyzyjnych. Następnie przeprowadzono klasyfikację rodzajów konsultacji. Opierając się na kryterium funkcjonalno-podmiotowym, rozróżniono trzy ich rodzaje. Pierwszym z nich jest doradztwo fachowe, służące angażowaniu w procesy decyzyjne specjalistów. Drugim są konsultacje publiczne, które jako etap postępowania legislacyjnego stanowią sposób zasięgania opinii innych podmiotów funkcjonujących w ramach struktury administracji publicznej na temat projektowanego prawa. Trzecim są konsultacje społeczne, które nie stanowią jednorodnej instytucji prawnej, lecz są pojęciem zbiorczym opisującym liczne procedury służące zasięganiu opinii społeczeństwa. Tego rodzaju typologia konsultacji nie była do tej pory prezentowana w literaturze.

Rozdział II, zatytułowany „Konsultacje społeczne przeprowadzane przez organy jednostek samorządu terytorialnego”, stanowi próbę kompleksowego ujęcia badanej tematyki. Rozpoczyna się od rozważań poświęconych sprawom ogólnym, dotyczących wszystkich procedur konsultacyjnych wykorzystywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zaliczono do nich: kwestię definiowania w literaturze przedmiotu konsultacji społecznych jako formy demokracji bezpośredniej, treść prawa mieszkańców do kierowania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym oraz problematykę publicznych praw podmiotowych.

W rozdziale III szczegółowo opisane zostały wszystkie procedury konsultacyjne przeprowadzane przez jednostki samorządu terytorialne, z uwzględnieniem ich zakresu podmiotowego, przedmiotowego oraz terytorialnego. W związku z takim podejściem rozdział ten składa się z części poświęconych przepisom ustrojowym ustaw samorządowych, ustawy o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo zawiera rozważania na temat samorządowego wysłuchania publicznego jako szczególnej formy przeprowadzania konsultacji.

Rozdział IV ma charakter prawnoporównawczy. Dokonano w nim analizy form oraz procedur konsultacji samorządowych w Niemczech, Austrii, Szwajcarii i we Francji. We wskazanych krajach istnieje bowiem długa tradycja angażowania mieszkańców w rządzenie na szczeblu lokalnym. Dodatkowo samorządy tych krajów stanowiły wzór i punkt odniesienia dla wprowadzanych w Polsce regulacji prawnych.

Rozdział V, zatytułowany „Samorządowe konsultacje społeczne w ujęciu liczbowym oraz praktycznym”, stanowi próbę spojrzenia na badane zagadnienie z szerszej perspektywy. Jakkolwiek badania o charakterze socjologicznym i politologicznym przekraczają ramy tematyczne niniejszego opracowania, ich wyniki są ważne dla zbudowania pełnego obrazu procesu konsultacji społecznych w polskim samorządzie terytorialnym. Pokazują one na przykład, jak często przeprowadzane są konsultacje, ujawniając tym samym skalę badanego zjawiska.

Praca obejmuje stan prawny na dzień 1 lutego 2016 r.