Jagoda Joanna, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego

Monografie
Opublikowano: LEX 2011
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta jest wyprowadzana z treści art. 16 ust. 2 oraz art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a ponadto z przepisów ustaw ustrojowych (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. i art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). W myśl art. 165 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną; przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, a samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej. Wynika z tego, że warunkiem realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ich osobowość (podmiotowość) prawna oraz gwarancja ochrony sądowej.

Gdy chodzi o samą zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w teorii prawa administracyjnego eksponuje się jej wielopłaszczyznowość. Wyróżnia się różne aspekty tej samodzielności, jak np. organizacyjny (ustrojowy), administracyjny, majątkowy, finansowy, zadaniowy itp. Generalnie przyjmuje się, że istota samodzielności jednostki samorządu terytorialnego polega na tym, iż w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina (powiat, województwo) we własnym zakresie, bez dyktatu zewnętrznego i odgórnych poleceń, decyduje o wszystkich sprawach lokalnych (regionalnych), przeznaczeniu mienia komunalnego, zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Jednocześnie tak rozumiana samodzielność nie wyklucza instytucjonalnego i społecznego nadzoru nad działaniami organów jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić zarówno w płaszczyźnie prawa publicznego (administracyjnego), jak i prywatnego (cywilnego). Może też przybierać różne formy. Ich wspólnym mianownikiem jest próba ingerowania w działalność jednostki samorządu terytorialnego poza granicami wyznaczonymi przez ustawę lub wbrew określonym przez nią warunkom (np. nakładanie na jednostkę samorządu terytorialnego nowych zadań bez zapewnienia środków na ich realizację, uchylanie uchwał z innych względów niż ich niezgodność z prawem, naruszanie kompetencji organów tej jednostki, próby wymuszania narzuconych rozstrzygnięć). Ustawa nie precyzuje jednak ani zasad, ani środków sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która w takich przypadkach im przysługuje. Powstaje zatem pytanie, jak należy rozumieć ową wyrażoną zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawach samorządowych zasadę - czy tylko jako pewną deklarację, figurę retoryczną, która nie może mieć bezpośredniego zastosowania bez istnienia przepisu konkretyzującego środki prawnej ochrony jednostki samorządu terytorialnego, czy jako autonomiczną podstawę prawną, na której jednostka samorządu terytorialnego może opierać skargi i powództwa do właściwych sądów? Problem właściwej interpretacji zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego powinien być też rozpatrywany w kontekście obowiązywania w polskim porządku prawnym zasad określonych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), w której przewidziano prawną ochronę samorządu terytorialnego (legal protection of local self-government). Zgodnie z art. 11 EKSL "społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej, w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym". Konieczne jest zatem ustalenie, czy polskie prawo wewnętrzne jest zgodne - w omawianej materii - z zasadami wynikającymi z zobowiązań międzynarodowych.

Z dotychczasowych ustaleń doktryny wynika, że podstawowym instrumentem sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest możność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a ponadto powództwo cywilne do sądu powszechnego oraz skarga konstytucyjna i wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego do Trybunału Konstytucyjnego. W ramach ochrony sprawowanej przez sądy administracyjne wyróżnia się jej dwa zasadnicze obszary: ochronę wobec ingerencji nadzorczej oraz ochronę wykonywania kompetencji. W pierwszym zakresie szczególną rolę pełni art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przewidujący zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów nadzoru. Wątpliwości budzi natomiast samo pojęcie "akt nadzoru", które w zależności od ujęcia (szerszego lub węższego) ogranicza lub rozszerza zakres sądowoadministracyjnej ochrony jednostki samorządu terytorialnego. Drugi zasadniczy obszar ochrony sądowej obejmuje ochronę kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (rozstrzyganie sporów o właściwość). Nietrudno dostrzec, że ochrony sądowej pozbawione są kompetencje w sprawach innych niż orzecznictwo administracyjne (m.in. prawo do konsultacji, realizacja zasady adekwatności, naruszenie kompetencji wspólnot lokalnych w sprawach innych niż wydawanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, środki nadzoru podejmowane przez Sejm i Prezesa Rady Ministrów). Ponadto, w doktrynie i orzecznictwie wciąż toczy się spór o legitymację skargową jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy organ tej jednostki wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.

O ile ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego realizowana przez sądy administracyjne jest dość szeroko opisywana w literaturze przedmiotu, o tyle na temat ochrony udzielanej przez sądownictwo powszechne wspomina się tylko sporadycznie. Wynika to, jak się wydaje, z dość jednostronnego ujmowania jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów prawa publicznego. Tymczasem gminy (powiaty, województwa) są również osobami prawa cywilnego, które działają w formach niewładczych, i którym przysługują roszczenia cywilnoprawne w przypadku naruszenia ich samodzielności w sferze dominium. Przykładem takich roszczeń mogą być roszczenia windykacyjne lub negatoryjne (w przypadku naruszenia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego), roszczenie o zaprzestanie naruszeń dóbr osobistych (np. nazwy, herbu), roszczenie odszkodowawcze (np. w związku z nieprzekazaniem w prawidłowej wysokości lub w ustawowo określonym terminie należnych dochodów publicznoprawnych). W praktyce pewne wątpliwości wiążą się ze sposobem reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądem cywilnym, zdolnością sądową komunalnych jednostek organizacyjnych, a także właściwością sądów.

Sądy administracyjne i sądy powszechne zabezpieczają samodzielność jednostki samorządu terytorialnego na etapie stosowania prawa. Natomiast ochronę tej samodzielności poprzez czuwanie nad jakością stanowienia prawa zapewnia Trybunał Konstytucyjny, do którego jednostka samorządu terytorialnego może wnieść wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego. Wprawdzie Trybunał na gruncie polskiego prawa nie jest sądem, ale jest organem władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) i dlatego może być uznany za podmiot realizujący zasadę sądowej ochrony wspólnot terytorialnych. W systemie obowiązującego prawa jednostka samorządu terytorialnego może więc skutecznie chronić swoją samodzielność w postępowaniu przed właściwym sądem administracyjnym, konstytucyjnym lub powszechnym. Podstawowymi środkami ochrony tej samodzielności są skarga sądowa, powództwo do sądu powszechnego albo wniosek (skarga) do Trybunału Konstytucyjnego. Problematyka ta wymaga jednak uporządkowania i rozważenia wielu zagadnień szczegółowych, które budzą kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie.

Zasadniczym celem niniejszej pracy jest przeprowadzenie analizy uprawnień przysługujących jednostce samorządu terytorialnego (gminie, powiatowi, województwu) w przypadku naruszenia jej samodzielności w sferze zarówno dominium (kiedy jednostka ta występuje w roli podmiotu prawa cywilnego), jak i w sferze imperium (kiedy działa w charakterze podmiotu publicznego). Zagwarantowana w Konstytucji RP oraz w ustawach samorządowych ustrojowych sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego budzi wątpliwości dotyczące zakresu tej ochrony oraz przede wszystkim właściwości sądu, który miałby tej ochrony udzielać. Celem opracowania jest zatem próba odpowiedzi na następujące pytania:

1)

na czym polega konstytucyjna zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego;

2)

jakie są prawne podstawy tej ochrony (czy tylko przepis ogólny zawarty w ustawie zasadniczej lub ustawie zwykłej, czy może konieczne dla udzielenia tej ochrony jest istnienie przepisu szczególnego, konkretyzującego środki ochrony prawnej przysługujące jednostce samorządu terytorialnego);

3)

jakie środki prawne służą jednostce samorządu terytorialnego, chcącej skorzystać z gwarancji sądowej ochrony swej samodzielności;

4)

jakie sądy są właściwe do orzekania w tego rodzaju sprawach;

5)

kiedy i na jakich zasadach jednostce samorządu terytorialnego przysługuje legitymacja procesowa do występowania w sprawach dotyczących ochrony jej samodzielności.

Praca stanowi próbę kompleksowego ujęcia i uporządkowania istotnych zagadnień dotyczących sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zastosowana w pracy metoda badawcza, oparta na całościowej i wszechstronnej ocenie stanu normatywnego obowiązującego w zakresie omawianej tematyki, posłużyła do realizacji podstawowego celu, tj. wykazania, że obowiązujące w Polsce regulacje prawne nie są w pełni skuteczne i nie zawsze gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego ochronę prawną ich samodzielności. Problemem jest także często nie tyle obowiązujące prawo, co sposób jego interpretowania i stosowania przez organy orzecznicze (co oczywiście także wynika na ogół z niedostatków legislacyjnych, braku precyzji regulacji normatywnych). Kolejnym celem jest ocena obowiązujących polskich regulacji prawnych i wysunięcie wynikających z tej oceny wniosków de lege ferenda. Stąd też nieodzowne będzie przedstawienie rozwiązań przyjętych w innych krajach (zwłaszcza w Niemczech, Anglii i Francji) oraz uogólnień sprecyzowanych zarówno w literaturze polskiej, jak i zagranicznej.

Tak sformułowane cele wyznaczyły zakres i układ pracy. Zasadniczym jej tematem jest - jak już wcześniej wskazano - problematyka prawnych środków ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jednak niemożliwe było - zdaniem autorki - podjęcie rozważań bez wstępnego, choćby skrótowego określenia pojęcia i istoty samorządu terytorialnego oraz zdefiniowania jego samodzielności, stanowiącej przedmiot ochrony sądowej. Z tego też względu w rozdziale I zagadnienia te przedstawiono w ujęciu historycznym i prawnoporównawczym. W rozdziale II scharakteryzowane zostały podstawy prawne i instytucjonalne sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Przyjęto założenie, iż samodzielność ta stanowi rodzaj prawa podmiotowego, które podlega ochronie sądowej niezależnie od ochrony obiektywnego porządku prawnego. W rozdziale tym przedstawiono także regulacje obowiązujące w omawianym zakresie w prawie europejskim, międzynarodowym oraz wybranych systemach państw obcych. Dokonano tu również krótkiej charakterystyki organów sądowej ochrony samodzielności samorządu w Polsce. Kolejne rozdziały (III-V) dotyczą już szczegółowo określonych środków ochrony prawnej, które mogą być stosowane przez poszczególne sądy (organy orzecznicze). Przyjęto zatem podział na środki ochrony stosowane przez sądy administracyjne (rozdział III), sądy powszechne (rozdział IV) oraz Trybunał Konstytucyjny (rozdział V). Istotne wydaje się w tym miejscu zastrzeżenie, iż celem pracy nie było omówienie wielu szczegółowych kwestii proceduralnych związanych z funkcjonowaniem poszczególnych rodzajów sądów, ale przedstawienie statusu jednostek samorządu terytorialnego w danym postępowaniu sądowym jako pewnego specyficznego podmiotu prawa o podwójnym charakterze (prywatno-publicznym). Dlatego skupiono się na kwestiach podstawowych z punktu widzenia sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, takich jak rodzaje środków ochrony przysługujących tym jednostkom, zasady ich wnoszenia do odpowiednich sądów, zdolność sądowa, legitymacja procesowa czy zasady reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego jako uczestnika postępowania sądowego. Co do zasady, jednostka samorządu terytorialnego jest takim samym uczestnikiem postępowania sądowego jak każdy inny podmiot prawa (prywatnego bądź publicznego), dlatego uwzględniono tylko te zagadnienia, które w sposób szczególny dotyczą tych jednostek, pominąwszy kwestie ogólne odnoszące się w jednakowy sposób do wszystkich uczestników procesu. Problematyka ta jest bowiem szeroko opisywana w literaturze przedmiotu odpowiednich gałęzi prawa (procesu cywilnego, postępowania sądowoadministracyjnego czy prawa konstytucyjnego).

Rozważania prowadzone w pracy mają głównie charakter teoretyczny, ale zadaniem badacza jest formułowanie wniosków służących doskonaleniu analizowanej instytucji prawnej. Dlatego nie ograniczono się do korzystania jedynie z metody dogmatycznej, a posłużono się także metodą historyczną i porównawczą. Daje to bowiem możliwość uzyskania całościowego obrazu analizowanej instytucji prawnej oraz sformułowania propozycji zmian obowiązującego stanu prawnego. Metodyka badań została oparta na analizie prawno-porównawczej, badaniach literaturowych, zwłaszcza w zakresie literatury niemieckiej (także anglosaskiej i francuskiej). Analizie poddano również orzecznictwo, które wskazuje sposoby praktycznego stosowania zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w Polsce.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego jako przedmiot ochrony sądowej

1.Samodzielność jako istota samorządu terytorialnego

W nauce prawa konstytucyjnego i administracyjnego, w nauce o administracji, a ponadto m.in. w naukach politologicznych zgodnie przyjmuje się, że podstawową, "przyrodzoną" cechą gminy, decydującą o istocie jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu administracji publicznej, jest przysługująca jej samodzielność . Współcześnie podkreśla się pierwszorzędne znaczenie prawnej regulacji samodzielności przede wszystkim gminy, jak również pozostałych jednostek samorządu terytorialnego (powiatów i województw samorządowych) . Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego identyfikuje się z konstytucyjną normą-zasadą, oddziałującą na stanowienie i stosowanie norm prawnych tworzących rozwinięcie i konkretyzację treści przepisów Konstytucji RP . Uzasadnione wydaje się zatem poprzedzenie rozważań dotyczących prawnej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego od zdefiniowania tego samorządu oraz pojęcia samodzielności samorządowej w kontekście innych zasad konstytucyjnych, takich jak...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX