Suwaj Robert, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej

Problem sądowej ochrony przed bezczynnością administracji publicznej nie jest zagadnieniem nowym, jednak – szczególnie po ostatnich zmianach normatywnych – należy do zagadnień zakresowo dość niejednoznacznych i skomplikowanych.

Wcześniej wypracowany w doktrynie, a także w orzecznictwie sądowym – w miarę jednolity – model rozumienia dopuszczalnych granic i form tej ochrony stał się w nowym stanie normatywnym niewystarczający. Z jednej strony zauważył ten fakt sam ustawodawca, dokonując nowelizacji przepisów dających ochronę przed nieterminowym działaniem administracji publicznej , z drugiej zaś strony model ten stał się niewystarczający z punktu widzenia standardów obowiązujących w działalności także krajowych instytucji publicznych, które wynikają z regulacji międzynarodowych .

Ostatnie zmiany normatywne powodują, że skomplikowaniu uległ już sam zakres pojęciowy „bezczynności”, w szczególności gdy zestawi się ją z nowo wprowadzonym pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Aparatura pojęciowa, którą postanowił posłużyć się tu normodawca, zdaje się wysoce niejasna i nieprecyzyjna. Powyższe wątpliwości, będące także wynikiem wcześniej prowadzonych badań w zakresie regulacji prawnych i ich stosowania (szczególnie w obszarze zapobiegania i przeciwdziałania bezczynności) , doprowadziły mnie do przekonania, że pogłębionych studiów wymaga ocena, czy krajowy system wymiaru sprawiedliwości stanowi kompletny system , gwarantujący każdemu obywatelowi realizację prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem w przypadku naruszenia obowiązku rozpatrzenia sprawy wrozsądnym terminie przez organ administracji publicznej (czyli w rozumieniu art. 13 w zw. z art. 6 EKPC, jak i w rozumieniu art. 47 w zw. z art. 41 KPP).

Wydaje się to tym bardziej istotne, że w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla wyraźnie, iż jego kontrola ma dokonać oceny także tego, czy krajowe regulacje prawne gwarantują prawa, które są praktyczne i skuteczne. Stąd też Trybunał upatruje swojej roli w weryfikacji tego, czy sposób, w jaki prawo jest interpretowane i stosowane,wywołuje skutki zgodne z zasadami Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności. W sprawie Scordino przeciwko Włochom ETPC przesądził jednoznacznie, że służy mu kontrola stosowania krajowych środków prawnych na przewlekłość postępowania. W ocenie Trybunału, jeżeli organy krajowe stwierdzą, z naruszeniem zasad orzecznictwa ETPC, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania lub gdy – mimo stwierdzenia tej przewlekłości – strona nie uzyska stosowanego świadczenia pieniężnego, które nie naprawia w całości poniesionej straty, skarżący może być uznany za „ofiarę” naruszenia prawa w rozumieniu art. 34 Konwencji.

Zasygnalizowane wcześniej wątpliwości pojęciowe w sferze bezczynności administracji oraz zakres i granice kontroli działań sądów krajowych, wypływające głównie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, korespondującego również z orzecznictwem Sądu Pierwszej Instancji (obecnie zwanym Sądem) oraz Trybunału Sprawiedliwości, uzasadniają w mojej ocenie konieczność przeprowadzenia badań w czterech, uzupełniających się płaszczyznach.

Pierwszą stanowić będą rozważania wokół teoretycznoprawnej koncepcji bezczynności organu administracji publicznej, która została zmodyfikowana normatywnie poprzez próbę wyłączenia z zakresu pojęcia bezczynności zagadnień dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania. Pomimo założeń o rozszerzeniu ochrony sądowej przed bezczynnością próba ta zdaje się nie prowadzić do zadowalających rezultatów, a – co więcej – może powodować ograniczenie zakresu ochrony przed bezczynnością organu w wybranych przypadkach.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że tytułową bezczynność – w ramach prowadzonych badań – rozumiem szeroko, tj. jako pojęcie obejmujące każdy przejaw nieuzasadnionego odstąpienia przez organ administracyjny od nakazu wykonywania zadań publicznych. Chodzi bowiem o to, że bezzasadne wstrzymywanie się z działaniem zmierzającym do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej (dotyczących praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), powodujące, że organ administracyjny nie wykonuje swoich obowiązków i zadań bez zbędnej zwłoki, stanowi o jego bezczynności, która będzie godzić w interes prywatny lub publiczny. W takim sensie w niniejszej dysertacji będę używać tego pojęcia. Wprawdzie być może – z uwagi na zmiany normatywne dokonane przez ustawodawcę w 2011 r. – bardziej właściwe byłoby użycie w powyższym kontekście terminu „nieterminowość”, w ramach którego można by wyróżnić zarówno jej wersję statyczną, której należałoby przyporządkować normatywnie wyodrębnioną „bezczynność”, jak i nieterminowość dynamiczną, dla której odpowiednio normatywnie można przyporządkować pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże nie uważam za stosowne wprowadzania nowego terminu na określenie sytuacji (stanu faktycznego), która w dotychczasowym dorobku doktryny stanowi element utrwalony.

Druga płaszczyzna rozważań będzie dotyczyć sposobu rozumienia bezczynności organu administracyjnego na gruncie poszczególnych, władczych form działania administracji. W jej ramach podjęta zostanie też próba oceny, czy bezczynność organu może obejmować również te jego zaniechania, dla których ustawodawca przewidział niewładcze formy działań, czyli np. przypadki niepodejmowania żadnych działań (braku reakcji) przez instytucję publiczną na składane jej propozycje zawarcia umowy.

Kolejna, trzecia płaszczyzna rozważań będzie obejmować próbę stworzenia modelu kompleksowej, sądowej ochrony przed bezczynnością administracji publicznej na gruncie krajowych regulacji normatywnych. Chodzi tu o zespół instrumentów sądowej ochrony służących jednostce przed bezczynnością administracji publicznej, która przysługuje w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także o ochronę przed konsekwencjami bezczynności administracji, która może być dochodzona przed sądami powszechnymi, zarówno w cywilnym postępowaniu odszkodowawczym, jak i w postępowaniu karnym. Dodatkowo pewnego rodzaju ochrona przed bezczynnością w sferze legislacji administracyjnej może być także dochodzona w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Czwartą płaszczyzną rozważań, która będzie przedmiotem niniejszego opracowania, jest kwestia oceny kompletności i skuteczności instrumentów krajowego modelu ochrony przed bezczynnością i jej skutkami w świetle zasad wyrażonych art. 13 w zw. z art. 6 EKPC oraz w rozumieniu art. 47 w zw. z art. 41 KPP.

Potrzeba przeprowadzenia takich badań wydała mi się uzasadniona, ponieważ zagadnienia powyższe nie były do tej pory przedmiotem kompleksowej analizy w literaturze przedmiotu. Wprawdzie w 2011 r. ukazała się drukiem – ogromnych rozmiarów – monografia P. Dobosza, w której Autor, jak sam podkreśla, poddaje analizie charakterystykę „pojęć prawa, doktryny i orzecznictwa, które w dawnej i współczesnej nauce prawa administracyjnego nazywane są milczeniem i bezczynnością administracji publicznej” , jednakże nie obejmuje ona tego, co stanowi istotę prezentowanych tutaj wyników badań nad krajowym systemem sądowej ochrony przed bezczynnością administracji publicznej i jego skutecznością. Podobnie druga z monografii, również opublikowana w roku 2011 r., autorstwa M. Miłosza , odnosi się wyłącznie do analizy problematyki bezczynności organu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

W swoich badaniach postanowiłem pójść w innym kierunku. Z jednej strony uznałem za zasadne przeprowadzenie analizy problematyki bezczynności organu w stosunku do wszelkich władczych form działania administracji i w ich kontekście dokonanie oceny znaczenia problemu braku działania organu administracji publicznej, a także potrzeby i możliwości ochrony prawnej przed samym stanem braku działania. Z drugiej zaś strony uznałem za zasadne zbadanie skuteczności systemu sądowej ochrony prawnej służącej jednostce wobec konsekwencji – prawnych i faktycznych – stanu niewykonywania obowiązków publicznoprawnych przez właściwy organ administracyjny.

Założeniem przygotowanej monografii jest dokonanie kompleksowej oceny dostępnych środków ochrony prawnej przed bezczynnością organu w krajowym systemie wymiaru sprawiedliwości, które przysługują adresatom (odbiorcom) działań administracji publicznej. Zasadnicza przesłanka merytoryczna podjęcia przedmiotowej tematyki zasadza się na potrzebie dokonania analizy spójności i kompletności całego systemu wymiaru sprawiedliwości, przy założeniu, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne stanowi podstawową, a zarazem często konieczną do uzyskania pełnej ochrony, formę sądowego oddziaływania przeciwko bezczynności organu administracji publicznej.

Jest to bowiem niejako ochrona udzielona przez ustawodawcę w szeroko rozumianej „sprawie” administracyjnej i jej podstawowym założeniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku publicznoprawnego przez organ administracyjny. Obowiązku, który – dodatkowo – będzie zrealizowany zarówno zgodnie z prawem materialnym, jak i procesowym.

Z uwagi na to, że warunkiem formalnym złożenia skutecznej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego jest wyczerpanie drogi administracyjnej, analizie postawiłem poddać również środki prawne przysługujące w toku postępowania administracyjnego i podatkowego, i to zarówno te, które mogą stanowić podstawę wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (jak np. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz zażalenie na przewlekłość), jak i te, których zastosowanie nie jest wymagane do rozpoczęcia postępowania przed sądem (jak np. skarga w rozumieniu działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego , która po rozpatrzeniu i uznaniu zasadności może z kolei stanowić podstawę odpowiedzialności służbowej, a nawet karnej, dochodzonej przed sądem powszechnym).

Stwierdzenie bezczynności organu administracyjnego może wywoływać różne konsekwencje dotyczące:

W związku z powyższym – przyjmując, że obok środków ochrony przed bezczynnością administracji występują również środki służące przeciwko skutkom (konsekwencjom) bezczynności (mające charakter uzupełniający) – należy przyjąć, iż powinny one łącznie podlegać kompleksowej ocenie z punktu widzenia skuteczności środków prawnych, w rozumieniu cytowanych przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz orzecznictwa ETPC.

Podstawowe problemy badawcze w zakresie tak przyjętej tematyki rozważań można sprowadzić do następujących pytań generalnych:

Główne cele pracy w postaci dokonania oceny obowiązujących, krajowych środków ochrony przed bezczynnością administracji publicznej (co stanowić będzie udzielenie odpowiedzi na postawione problemy badawcze), a także sformułowania kierunkowych propozycji nowych rozwiązań, uwarunkowane są osiągnięciem celów szczegółowych:

Uwzględniając powyższe założenia i aktualny stan skuteczności środków ochrony przed bezczynnością administracji publicznej, przyjąłem następującą tezę badawczą: aktualnie obowiązujące uregulowania normatywne nie stanowią spójnego systemu środków ochrony przed bezczynnością administracji publicznej. W szczególności zaś nie dają gwarancji, że przy pomocy obowiązujących regulacji prawnych adresat działań administracyjnych skorzysta z realnego i skutecznego środka ochrony sądowej, który zapewni mu osiągnięcie celu akceleracyjnego oraz kompensacyjnego.

Postawieniu powyższej tezy służyły wstępne hipotezy robocze, weryfikowane w poszczególnych częściach przeprowadzonych rozważań, tj.:

Poszczególne obszary rozważań jurydycznych uwzględniają w różnym stopniu kilka różnych płaszczyzn. Chodzi tu głównie o płaszczyzny polityki prawotwórstwa, praktyki stosowania prawa oraz płaszczyznę prawno-socjologiczną. W prowadzonych rozważaniach jako podstawowy typ wnioskowania przyjęto dedukcję. Cel i charakter prowadzonych badań nakazuje jako podstawową przyjąć w pracy metodę interpretacji prawniczej, z zastosowaniem odpowiednich metod interpretacyjnych: analizy logicznej, argumentacji i hermeneutyki prawniczej . Rozważania prowadzone będą ponadto w formie studiów teoretycznych i dogmatycznych oraz empirycznych badań orzeczeń sądów krajowych oraz sądów i trybunałów Unii Europejskiej.