Wlaźlak Katarzyna, Rozwój regionalny jako zadanie administracji publicznej

Współcześnie rozwój regionalny stanowi niezwykle doniosłe zagadnienie, a jednocześnie jest jednym z najważniejszych zadań realizowanych przez administrację publiczną. Obok tych sfer działania, które mają charakter porządkowo-reglamentacyjny, świadczący czy odnoszący się do zarządzania majątkiem publicznym, administracja wykonuje zadania w zakresie szeroko rozumianego rozwoju. W rozprawie analizie zostały poddane kwestie dotyczące w zasadzie jednego tylko typu rozwoju, tj. regionalnego. Nie sposób jednak pominąć bardzo silnego uzależnienia rozwoju regionalnego od rozwoju lokalnego ani też ścisłego związku, jaki istnieje między rozwojem regionów a rozwojem całego kraju. Te zależności znajdują swoje odzwierciedlenie w różnorodnych działaniach administracji publicznej. Wymagają ponadto zaangażowania wielu podmiotów, bo im jest ich więcej, tym większe szanse na pojawienie się trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego w regionie.

Zainteresowanie problematyką rozwoju regionalnego jako zadaniem administracji publicznej wynika przede wszystkim z jej istotnego charakteru zarówno w teorii prawa administracyjnego, jak i w praktyce działań administracji publicznej przekładających się na ocenę ich sprawności i efektywności. Nie bez przesady można sądzić, choćby na podstawie informacji przekazywanych w środkach masowego przekazu, że zagadnienia zadań administracji publicznej dotyczących rozwoju regionalnego niemalże z dnia na dzień nabierają coraz większego znaczenia. Kwestie rozwoju regionalnego budzą niesłabnące zainteresowanie nie tylko w doktrynie prawa administracyjnego, ale także w innych dyscyplinach nauki, są też przedmiotem nieustających dyskusji i sporów w polityce, jak i w środowisku lokalnych i regionalnych społeczności. Niewątpliwie główną tego przyczyną jest sam fakt członkowstwa Polski w Unii Europejskiej, który wymaga szczególnego podejścia do spraw rozwoju regionalnego. Działania administracji publicznej muszą mianowicie charakteryzować się wyjątkową kompleksowością, strategicznością i koordynacją, bo tylko takie gwarantują otrzymanie, a następnie efektywne spożytkowanie środków finansowych z funduszy UE. Na wysoką rangę problematyki rozwoju polskich regionów mają również wpływ procesy globalizacyjne, które przyczyniły się m.in. do rozwoju zjawiska decentralizacji i regionalizacji.

Kolejnym powodem skłaniającym do zajęcia się zagadnieniem rozwoju regionalnego jest ogromna potrzeba weryfikowania wprowadzonych rozwiązań prawnych, ale też konieczność poszukiwania nowych koncepcji systemu zadań realizowanych w sferze rozwoju regionalnego przez admininistrację publiczną. W Polsce omawiana problematyka nabrała istotnego znaczenia stosunkowo niedawno - od powołania samorządu województwa w 1998 r., wcześniej miała w zasadzie marginalne znaczenie. Pełny rozkwit tych zagadnień to rok 2000, w którym zasady wspierania rozwoju regionalnego doczekały się zamknięcia w jednym akcie prawnym. Od czasu wstąpienia Polski do UE regulacje prawne dotyczące rozwoju regionalnego podlegają nieustannym zmianom w związku z koniecznością ich dostosowania do zasad polityki regionalnej UE. Do niedawna byliśmy świadkami swoistej gonitwy za pierwszymi środkami finansowymi z funduszy strukturalnych, obecnie obserwujemy proces wyjątkowo szybkich zmian w systemie polityki regionalnej spowodowanych opóźnieniami w przystosowaniu się do reguł nowego okresu programowania 2007-2013. Wszystko to wpływa na nadmierne rozchwianie przepisów, ich niestabilność i rozproszenie w różnych aktach prawnych.

Można mówić o wyjątkowym niezdecydowaniu ustawodawcy co do obowiązywania regulacji w zakresie rozwoju regionalnego. Na przykład ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm.) pozostawiła w mocy niektóre przepisy ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550 z późn. zm.), co skutkowało obowiązywaniem przez okres kilku lat sprzecznych postanowień dotyczących kontraktu wojewódzkiego. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju miała zachować swoją moc prawną do końca 2006 r., co wyraźnie wynikało z jej pierwszego zdania (art. 1). Okres jej obowiązywania został jednak przedłużony. Przepisy tej ustawy funkcjonują obecnie z regulacjami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), co znowu prowadzi do dużego rozproszenia, a nierzadko też niezgodności postanowień w sprawach rozwoju regionalnego. Pomijam tu kwestie licznych nowelizacji kluczowych aktów prawnych dotyczących omawianej materii.

Rozwój regionalny był już, co prawda, tematem badań naukowych, jednak najczęściej prowadzono je w nauce ekonomii. Nierzadko zajmowano się omawianą problematyką w odniesieniu do polityki regionalnej Unii Europejskiej. Dostrzegając duży wpływ funduszy UE na rozwój regionów, często przypisuje się mu aspekt wyłącznie finansowy. Gdy chodzi o doktrynę prawa administracyjnego, dość wybiórczo podchodzi ona do zagadnień rozwoju regionalnego. Liczne prace monograficzne i artykuły nie odnoszą się w sposób kompleksowy do rozwoju regionalnego jako zadania administracji publicznej. Brakuje w tym zakresie całościowych opracowań, choć wymaga tu podkreślenia stosunkowa łatwość, z jaką można dotrzeć do materiałów dotyczących znacznej części rozprawy. W nauce prawa administracyjnego podejmowane były m.in. zagadnienia ustroju samorządu województwa, statusu prawnego regionów w Europie, zadań publicznych oraz form działania w sferze szeroko rozumianego rozwoju regionalnego.

Przedmiotem rozważań w rozprawie są zadania administracji publicznej podejmowane na rzecz rozwoju regionów. Analiza tych zagadnień opiera się na podstawowych założeniach. Po pierwsze, rozwój regionalny trzeba uznać za szczególny rodzaj aktywności administracji publicznej, o charakterze interdyscyplinarnym, kompleksowym, długofalowym, a nawet swoiście nadrzędnym w stosunku do innych dziedzin tej administracji. Po drugie, dążenie do ciągłego rozwoju regionalnego czy też trwałe jego osiągnięcie stanowi współcześnie konieczny warunek efektywnego działania administracji publicznej i jako taki musi pozostać jednym z najważniejszych jej celów. Po trzecie, dla sprawnej realizacji polityki rozwoju regionalnego koniecze jest wypracowanie odpowiedniego systemu instytucjonalnego, a przede wszystkim optymalnego podziału zadań i kompetencji między państwo a region. Poszukiwania i wybór właściwych rozwiązań mogą z powodzeniem opierać się na doświadczeniach państw europejskich w tym zakresie. Po czwarte, państwo nie prowadzi polityki rozwoju w województwie, ale realizuje politykę wspierania rozwoju regionalnego, w skali całego kraju, zwaną umownie polityką interregionalną. Po piąte, podmiotem rozwoju regionalnego jest samorząd województwa, co rodzi wymóg wyposażenia go w odpowiednie kompetencje umożliwiające realizację zadań z zakresu polityki intraregionalnej. Po szóste, gdy idzie o zadania wojewody w omawianej materii, mają one być zgodne z przyjętą dla niego pozycją ustrojową. Po siódme, obok systemu instytucjonalnego, niezbędne jest funkcjonowanie odpowiedniego systemu instrumentów oddziaływania administracji publicznej na rozwój regionalny. Po ósme wreszcie, regulacje prawne dotyczące zadań administracji publicznej w zakresie rozwoju regionalnego muszą być dostosowane do prawa Unii Europejskiej i zapewniać jego przestrzeganie.

Potwierdzenie prawdziwości powyższych tez wymaga m.in. udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: które zadania administracji publicznej obejmują sferę rozwoju regionalnego, jakie podmioty wykonują te zadania, jak przebiega podział zadań między tymi podmiotami i czy jest on właściwy, jakie instrumenty służą administracji publicznej do wykonywania polityki regionalnej i czy stwarzają one wystarczające możliwości dla zapewnienia rozwoju w regionach.

Rozważania podjęte w rozprawie zmierzają do osiągnięcia zamierzonego celu badawczego pracy oraz uzasadnienia przyjętych założeń. Realizacji tych dążeń służyć ma również zaproponowana konstrukcja pracy.

Rozdział pierwszy poświęcony jest rozważaniom dotyczącym podstawowych pojęć związanych z przedmiotem badań: regionu, rozwoju regionalnego oraz polityki regionalnej. Określenie pierwszego z nich poprzedza wyjaśnienie dwóch związanych z tym pojęciem terminów: "regionalizm" i "regionalizacja". Definicję regionu przedstawiono w różnych ujęciach, wykorzystując w tym celu, oprócz piśmiennictwa prawniczego, dorobek innych nauk (geografii, ekonomii, socjologii). Akcentując wieloznaczność pojęcia "region", ukazuję je na gruncie różnych dziedzin prawa (administracyjnego, konstytucyjnego, europejskiego, międzynarodowego). Wprowadzam też dychotomiczny podział regionów europejskich, określam ich rodzaje i cechy oraz podejmuję próbę zdefiniowania polskiego regionu na gruncie ustrojowego prawa administracyjnego. Celem wyjaśnienia terminu "rozwój regionalny" konieczne okazuje się ujęcie go w kategoriach ekonomicznych z uwagi na to, iż nie jest to pojęcie o charakterze prawnym ani prawniczym, brak jest też jego legalnej definicji. Uwaga koncentrowana jest na poszukiwaniu determinantów rozwoju regionalnego, sugeruję przy tym pewien katalog zadań administracji publicznej w tym zakresie. W wyniku zarysowania istoty polityki regionalnej wyróżniam dwa jej rodzaje oraz dwa podstawowe podmioty, jakimi są państwo i region. Rzutuje to na przedmiot dalszej konstrukcji rozprawy.

W rozdziale drugim przedstawiono problem podziału zadań i kompetencji dotyczących rozwoju regionalnego między państwo a region w Europie. Koncentruję się tutaj na państwach Europy Zachodniej - członkach Unii Europejskiej, w których proces regionalizacji wystąpił stosunkowo dawno. Po pierwsze, określam istotę relacji między państwem a regionem na tle europejskich modeli administracji publicznej, przedstawiam koncepcje oraz tendencje tych relacji, wskazuję ponadto podział państw europejskich ze względu na kształtujący się w nich proces regionalizacji powiązany z rodzajem ich formy ustrojowej. Po drugie, opierając się na przyjętym podziale państw Europy, podejmuję próbę analizy wybranych modeli polityki regionalnej oraz wskazania optymalnej konstrukcji podziału zadań i kompetencji między państwem a regionem.

Rozdział trzeci dotyczy zagadnienia wykonywania zadań z zakresu rozwoju regionalnego przez państwo. Niezbędne dla ich określenia okazuje się przyjęcie zasad prowadzenia polityki interregionalej oraz wskazania instytucji rozwoju regionalnego. Przyjęty w ten sposób dychotomiczny podział rozdziału pozwala na wyodrębnienie konkretnych zadań administracji rządowej, a także mechanizmów jej współdziałania z innymi podmiotami na rzecz wspierania rozwoju regionalnego.

Rozważania podjęte w rozdziale czwartym skupiają się na samorządzie województwa jako podmiocie rozwoju regionalnego. Omówione są ogólne zasady prowadzenia polityki intraregionalnej w oparciu o ustrojową pozycję polskiego regionu w systemie administracji publicznej. Przyjęcie tych zasad pozwala następnie wyróżnić zadania samorządu województwa w zakresie rozwoju regionalnego, a także zadań gmin i powiatów, dotyczących ich rozwoju lokalnego, które w założeniu wpływają na rozwój regionu. Celem tego rozdziału nie jest szczegółowy opis pozycji prawnej samorządu województwa ani wskazanie wszystkich jego zadań, gdyż w zasadzie każdy z sygnalizowanych tu aspektów zasługuje na podjęcie odrębnych rozważań w nowej pracy badawczej. Staram się w tej części rozprawy zwrócić uwagę na te zadania samorządu województwa, a także samorządów lokalnych, które, w moim przekonaniu, mają największe znaczenie dla rozwoju regionalnego.

Ze względu na przyjęty dualizm administracji publicznej w województwie konieczne okazuje się określenie roli wojewody w dziedzinie rozwoju regionalnego. Jest ona na tyle istotna, że wymaga przedstawienia w odrębnym rozdziale pracy. Celem sprecyzowania pozycji prawnej wojewody w systemie polityki regionalnej określam prawnoustrojowy status wojewody i analizuję jego zadania. Umiejscowienie tej części rozważań po rozdziale dotyczącym zadań samorządu województwa nie jest przypadkowe. Zadania wojewody, mimo iż należy on do organów administracji rządowej, nie są omówione bezpośrednio po zadaniach państwa przedstawionych w rozdziale trzecim, z uwagi na potrzebę przyznania i podkreślenia nadrzędnej pozycji samorządu województwa w zakresie kreowania rozwoju w regionie.

Przedmiotem analizy w rozdziale szóstym są instrumenty oddziaływania administracji publicznej na rozwój regionalny, do których zaliczam umownie strategie i programy, kontrakt wojewódzki oraz finansowanie polityki regionalnej. Instrumenty te wykazują szczególne znaczenie dla rozwoju regionalnego, dlatego wymagają sprecyzowania ich prawnego charakteru oraz poszukiwania właściwych rozwiązań celem ich ujednolicenia. Fakt, iż są one stosowane przez wiele różnych podmiotów, wymaga stworzenia właściwych mechanizmów współdziałania i koordynacji. W wyniku analizy tych instrumentów ujawnia się cała gama zadań administracji publicznej na rzecz rozwoju regonalnego.

W ostatnim rozdziale rozprawy skupiam uwagę na polityce regionalnej Unii Europejskej z uwzględnieniem wpływu, jaki wywiera ona na kształt rozwoju regionalnego Polski. W szczególności analizuję zasady polityki regionalnej UE, w tym zasady jej finansowania, a także europejską współpracę regionalną, którą podejmuje również polska administracja publiczna. Ranga tej polityki regionalnej jest bardzo duża, narzuca bowiem państwom członkowskim pewne zmiany w ich systemie zadań rozwoju regionalnego.

W rozprawie wykorzystany został zróżnicowany materiał, w tym bardzo liczne pozycje z piśmiennictwa prawniczego, regulacje prawne oraz orzecznictwo. Interdyscyplinarny charakter zagadnienia rozwoju regionalnego wymagał uwzględnienia fachowej literatury z innych dyscyplin, w tym także pozycji obcojęzycznych. W pracy wykorzystałam kilka metod badawczych, w tym przede wszystkim metodę dogmatyczno-prawną, w znacznej części także metodę prawno-porównawczą, w mniejszym zakresie - metodę historyczną.

Rozprawa uwzględnia stan prawny na dzień 31 grudnia 2009 r.