Skwara Bartosz, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym

Tematem niniejszej monografii jest rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym. Ściślej rzecz biorąc, książka została poświęcona współczesnej konstytucyjnej koncepcji teoretycznej rozporządzenia, będącej wyrazem łącznego spojrzenia na instytucję rozporządzenia wykonawczego z perspektywy problematyki prawa (materiału normatywnego), praktyki prawniczej i doktryny prawa. Koncepcję tę kształtują bowiem nie tylko przedmiotowe normy prawne obowiązującej Konstytucji z 1997 r., lecz także praktyka, w szczególności oglądana z perspektywy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy nauki prawa z nimi związane. O rozporządzeniu trudno by w ogóle pisać w oderwaniu od myśli prawnej i orzecznictwa. Już przecież klasyk polskiej nauki prawa publicznego - prof. F. Longchamps - twierdził, że "klasyczne problemy prawa i nauki prawa - źródła prawa, prawo podmiotowe, stosunek prawny, osobowość prawna i inne podobne - dadzą się porządnie poznać, przedstawić i zrozumieć dopiero wtedy, gdy się na nie spojrzy jako na problemy łącznie podłoża społecznego, materiału prawnego i doktryny" (Z problemów poznania prawa, Prace Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego, Wrocław 1968, s. 37) oraz - że w miarę postępującego czasu "struktura prawna tak się splotła z myślą o prawie, że nie sposób jest ani historycznie, ani systematycznie wyróżnić, co w jakimś dziś obowiązującym prawie jest przedmiotem nauki, a co jej wytworem" (Z problemów..., s. 14). Rozumienie, interpretowanie i porządkowanie struktury myślowej, jaką jest prawo, jest "subtelnym, ale i nieuchronnym dopełnieniem tej struktury, jej przekształcaniem", "jej szlachetnym podrabianiem" (Z problemów..., s. 14); tym samym - twierdził F. Longchamps - "elementy doktrynalne wrastały w prawo przez stulecia i wrastają nadal z każdym rokiem i w naszych czasach" (Z problemów..., s. 14). Dlatego właśnie, charakteryzując przedmiot monografii, piszę o współczesnej konstytucyjnej koncepcji teoretycznej rozporządzenia, traktując to określenie jako klamrę spinającą problematykę obszerną i wielowątkową - zarówno obowiązującą regulację prawną, jak i towarzyszącą jej myśl prawną oraz praktykę, zwłaszcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

O wyborze tematu monografii zdecydowały zasadniczo trzy argumenty: 1) mimo że cechą rozporządzenia wykonawczego do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym jest jego duża stabilność, stanowi ono istotny problem naukowy, co wielokrotnie podkreślano, chociaż nie bez głosów kontestujących, w piśmiennictwie polskim, i co stanowi pewnik w obszernym piśmiennictwie niemieckim poświęconym tej problematyce, na gruncie tamtejszego systemu normatywnego. Należy więc podkreślić, że rozporządzenie jest najliczniejszym i praktycznie szczególnie ważnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Warto zatem zważyć, że w piśmiennictwie podnosi się paradoks polegający na tym, że w porównaniu np. z cywilistycznym dorobkiem poświęconym czynnościom prawnym czy administracyjnym, prawnokonstytucyjna refleksja nad zagadnieniami aktów prawotwórstwa jest mocno zaniedbana i rozwija się pod wpływem potrzeb praktyki. Tak jest od kiedy uznanie zdobyła myśl, że zinstytucjonalizowanej kontroli podlegać winna również władza prawodawcza i odkąd wykonywanie takiej kontroli powierzono sądownictwu konstytucyjnemu. Podkreśla się wprawdzie, niejako z drugiej strony, że problematyka tworzenia prawa i źródeł prawa od stuleci zajmuje centralne miejsce w nauce prawa konstytucyjnego. Niemniej poczyniona przed chwilą uwaga, nie tyle moja co prof. S. Wronkowskiej (O źródłach prawa i aktach normatywnych raz jeszcze (w:) Prawo prywatne czasu przemian. Księga dedykowana Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, pod red. A. Nowickiej, Poznań 2005, s. 116), skłania do wniosku, że zagadnienia prawotwórstwa i skomplikowane problemy teorii i praktyki im towarzyszące - pozostają przedmiotem badań i refleksji nauki prawa, zasługującym na stałe zainteresowanie; 2) mimo wspomnianej zasadniczej stabilności rozporządzenie podlega jednak ciągłej ewolucji. Jej czynnikiem sprawczym była bez wątpienia polska transformacja ustrojowa XX w. Miała ona wpływ na modyfikację pozycji rozporządzenia głównie przez zmianę podstaw ustrojowych państwa, w tym ustanowienie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, podziału władzy, suwerenności narodu, a także - uwieńczone ostatecznie w Konstytucji z 1997 r. - ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, czy gruntowna zmiana pojęcia materii ustawowej, skutkująca wymogiem oparcia całości prawotwórstwa egzekutywy na postanowieniach ustawy. Wyraziło się to w art. 92, a także, chociaż w mniejszym stopniu, w art. 93 Konstytucji. Drugim istotnym czynnikiem o charakterze polityczno-ustrojowym, wpływającym na zmianę nie tyle ustroju prawnego, co funkcji rozporządzenia, było przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i integracja europejska, która zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wyrażonym w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r. (K 24/04) - "implikuje nowe spojrzenie na zagadnienia prawne, które zostały ukształtowane przez tradycję prawniczą, w tym orzecznictwo i doktrynę, oraz nie podlegały dyskusji, towarzysząc w niezmienionej formie kilku pokoleniom prawników". Tego nowego spojrzenia wymaga, moim zdaniem, m.in. instytucja rozporządzenia, zwłaszcza gdy posłużyć się trzeba nim jako narzędziem służącym implementacji europejskiego prawa wtórnego do krajowego porządku prawnego, co zarówno praktyce, jak i teorii prawnej rozporządzenia przysparza wielu problemów. Widoczne są one chociażby na tle działalności Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów; 3) rozporządzenie jest przedmiotem zainteresowania współczesnej niemieckiej nauki prawa, co - z uwagi na związki historyczne i merytoryczne nauki polskiej i niemieckiej w kwestii aktów prawotwórczych rządu - świadczy dodatkowo o zasadności badania problematyki rozporządzenia także w nauce polskiej. Notabene w polskim piśmiennictwie brakuje monografii poświęconej w całości instytucji rozporządzenia, podczas gdy w ostatnim dziesięcioleciu opublikowano w nauce niemieckiej przynajmniej pięć książek poświęconych wybranym problemom tego aktu normatywnego.

W monografii zrealizowałem, jak sądzę, następujące zadania badawcze: 1) opisanie współczesnego sensu poszczególnych elementów definicyjnych rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym; 2) pokazanie i próba rozstrzygnięcia aktualnych problemów doktrynalnych i praktycznych, związanych z cechami przypisywanymi aktowi wykonawczemu do ustawy w nauce prawa konstytucyjnego, zwłaszcza udzielenie odpowiedzi na pytanie, które elementy tradycyjnej definicji aktu wykonawczego są współcześnie konstytutywnymi warunkami kwalifikowania określonego rozporządzenia jako aktu spełniającego cechy aktu wykonawczego do ustawy oraz na pytanie, czy funkcjonujące na gruncie Konstytucji rozporządzenie spełnia te cechy; 3) wreszcie, czy traktowanie rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy może się utrzymać jako nadal miarodajne wobec potrzeb praktyki prawnej, w szczególności dla celów implementacji aktów wtórnego prawa europejskiego.

Poznawanie prawa jako struktury myślowej jest z pewnością jednym z istotnych zadań nauki prawa. Głównymi narzędziami w tym zakresie nadal pozostają, w moim przekonaniu, interpretacja treści, konceptualizacja i porządkowanie norm prawnych. Służą one przede wszystkim ulepszaniu prawa jako struktury myślowej. To dlatego w pracy zastosowałem głównie metodę dogmatycznoprawną, nie stroniąc jednak od analizy praktyki, jak również elementy metody historycznoprawnej. W rozprawie wykorzystałem przede wszystkim literaturę w języku polskim, w postaci artykułów i części większych opracowań poświęconych prawotwórstwu. W dużej części wykorzystałem również piśmiennictwo niemieckie, ze względu na bliski, jak wspomniałem, związek niemieckiej i polskiej instytucji rozporządzenia.

Monografia składa się z sześciu rozdziałów, które zasadniczo odzwierciedlają przyjętą na gruncie europejskiej nauki prawa, w tym na gruncie prawa polskiego, definicję aktu wykonawczego do ustawy, będącego: 1) aktem normatywnym, 2) wydanym przez organ władzy wykonawczej, 3) na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, 4) w celu wykonania ustawy upoważniającej.

W pracy dowodzę tezy, że rozporządzenie uregulowane w art. 92 Konstytucji jest aktem zasadniczo wydawanym "w celu wykonania ustawy", co skutkuje koniecznością ściślejszego - od pozostałych aktów podustawowych - powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia wykonawczego jako aktu instrumentalnego względem ustawy. Na gruncie nauki prawa konstytucyjnego i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z formuły tej wynika, że zasadniczą funkcję rozporządzenia stanowi konkretyzacja norm prawnych zawartych w ustawie, tak aby możliwym stało się jej wprowadzenie w życie, bez potrzeby wydawania dodatkowych przepisów szczegółowych, poza rozporządzeniem. Zdaniem Rady Legislacyjnej konkretyzacja to precyzowanie i uszczegółowianie ogólnych zasad sformułowanych w ustawie; zdaniem Trybunału Konstytucyjnego funkcją rozporządzenia nie jest uzupełnianie ustawy, pojmowane jako samodzielne regulowanie materii nieprzekazanej wyraźnie do uregulowania rozporządzeniem, niemniej w myśl orzecznictwa TK, rozporządzenie winno zawierać nowość normatywną - normy generalne i abstrakcyjne nieujęte w ustawie. Nie jest to jednak jedyne spojrzenie, choćby dlatego że w nauce niemieckiej twierdzi się, że współcześnie ustawodawca nie jest w stanie zaspokoić "głodu" norm prawnych charakteryzujących administrację, dlatego ściśle pojmowana konkretyzacja norm ustawowych dokonywana rozporządzeniem nie odpowiada potrzebom nowoczesnego społeczeństwa. Utożsamianie konkretyzacji z precyzowaniem i uszczegółowianiem ogólnych zasad sformułowanych w ustawie zostało wyparte przez inne ujęcie. Zasadniczą funkcję aktu wykonawczego upatruje się w odciążaniu ustawodawcy od dokonywania rozstrzygnięć politycznie nieistotnych, a niezbędnych dla wykonania ustawy. Dlatego właśnie nauka niemiecka zaproponowała nową definicję. W jej myśl konkretyzacja to 1) uszczegółowianie ogólnych zasad sformułowanych w ustawie, ale także 2) uregulowanie w rozporządzeniu norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, służących niezbędnemu dla wykonania ustawy uzupełnianiu regulacji zawartej w ustawie, np. w zakresie najnowszych osiągnięć nauki i techniki, ochrony środowiska czy telekomunikacji, w obrębie których rozporządzeniodawca jest zmuszony podążać za najnowszymi odkryciami, a ustawodawca nie jest w stanie ich przewidzieć. Celem takiego ujęcia jest kompromis między postrzeganiem rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy a potrzebami praktyki. Z punktu widzenia konserwatystów jest to odejście od ściśle wykonawczego charakteru rozporządzenia. Z drugiej strony oznacza jednak zwycięstwo rozporządzenia wykonawczego nad rozporządzeniem samoistnym. Twórcy tej koncepcji odrzucają bowiem jednocześnie postulaty wprowadzenia rozporządzeń samoistnych w niemieckim systemie prawnym zarówno przejawiające się postulatami de lege ferenda, jak i przełamywaniem wykładni Ustawy Zasadniczej przez praktykę.

Taka dwupostaciowa definicja konkretyzacji wydaje się adekwatna także w nauce polskiej, w której twierdzi się, że w przypadkach typowych akt wykonawczy konkretyzuje i uszczegóławia normy ustawy; niemniej częściej akt wykonawczy ma swój samodzielny przedmiot regulacji, chociaż funkcjonalnie związany z ustawą w tym sensie, że bez tej regulacji ustawa nie mogłaby być stosowana lub realizowana zgodnie z zamysłem ustawodawcy. Na tej podstawie S. Wronkowska konstatuje, że w praktyce "unormowania aktu wykonawczego uzupełniają ustawowe instytucje, stosunkowo rzadko konkretyzując treść norm ustawowych" (Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki (w:) Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 78). Wniosek taki jest konieczny na gruncie konserwatywnej definicji konkretyzacji. Na gruncie koncepcji niemieckiej, obie powyższe postacie aktu wykonawczego należałoby traktować jako wynik konkretyzacji. Warto zatem zastanowić się nad zasadnością przyjęcia w nauce polskiej takiego spojrzenia na wykonawczy charakter rozporządzenia.

Równie istotnym problemem - dość pobieżnie potraktowanym w dotychczasowych analizach polskiej nauki prawa - jest charakter prawny aktu polegającego na upoważnieniu jednego z sześciu, wskazanych w Konstytucji, organów do wydania rozporządzenia wykonującego postanowienia określonej ustawy. Problematyczne zagadnienie stanowi zwłaszcza to, czy upoważnienie jest przekazaniem kompetencji prawodawczej legislatywy na rzecz organu egzekutywy oraz to, czyją kompetencję wykonuje rozporządzeniodawca, dokonując przez wydanie rozporządzenia, uregulowania określonej materii: własną - "oryginalną" czy też kompetencję legislatywy jedynie przekazaną mu do zrealizowania w ściśle określonych granicach i na zasadach wskazanych przez ustawodawcę. Pytaniem powszechnym w piśmiennictwie niemieckim, słabiej dostrzeganym w nauce polskiej, jest także zakres swobody normodawczej rozporządzeniodawcy, wynikający z upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia i ściśle uzależniony od sposobu sformułowania tego upoważnienia.

W monografii wskazuję także, że niezbędne uzupełnianie norm ustawowych przez rozporządzenie - mające na celu zapewnienie realizacji ustawy, mieszczące się w powyższej koncepcji - należy odróżniać od modyfikacji ustawy przez normy rozporządzenia. Modyfikacja taka jest zasadniczo niezgodna z konstytucją. Została wyjątkowo dopuszczona przez Trybunał w wyroku P 7/97 pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) jednoznacznej treści ustawowego upoważnienia do wydania takiego rozporządzenia; 2) precyzyjnego określenia zakresu swobody normodawczej rozporządzeniodawcy; 3) szczegółowego charakteru wytycznych dotyczących treści takiego rozporządzenia; 4) charakteru spraw mających zostać uregulowanych w rozporządzeniu - mogą to być wyłącznie materie o charakterze społeczno-gospodarczym cechujące się małą stabilnością. Jednocześnie jednak zachodzące w nich zmiany muszą mieć charakter obiektywny, a celem regulacji rozporządzeniowej jest wyłącznie dostosowanie treści ustawy do zmieniających się warunków. Praktyka taka wzbudza wątpliwości konstytucyjne.

Przejawem wykonawczego charakteru są niewątpliwie sprecyzowane w doktrynie przypadki utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie: 1) uchylenie ustawy upoważniającej do wydania rozporządzenia; 2) uchylenie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia; 3) zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia polegająca na jednej z trzech jego modyfikacji: a) zmianie rodzaju aktu wykonawczego, do wydania którego upoważnienie dotychczas upoważniało, b) zmianie zakresu spraw dotychczas przekazywanych na mocy upoważnienia do uregulowania w drodze ustawy, c) zmianie wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej utrata mocy obowiązującej przez rozporządzenie następuje w trzecim powyższym przypadku tylko wówczas, gdy zmianie ulegnie faktyczna treść przepisu upoważniającego, a nie tylko jego brzmienie. Na gruncie wykonawczego charakteru rozporządzenia stanowisko takie wydaje się problematyczne, podobnie jak pogląd uznający, że pomimo derogacji ustawy upoważniającej lub upoważnienia ustawowego, w systemie prawnym funkcjonuje w dalszym ciągu rozporządzenie powołujące do życia określoną instytucję i określające jej zadania.

Istotną konstytucyjną gwarancją służącą przestrzeganiu formuły nakazującej stanowienie rozporządzeń "w celu wykonania ustawy" jest wymóg określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia w ustawowym upoważnieniu do jego wydania. Wydaje się, że funkcja gwarancyjna wytycznych wymaga ich wyraźnego sprecyzowania w przepisie ustawy upoważniającej, wyrażającym upoważnienie ustawowe. Jakkolwiek dyskusyjne jest to zagadnienie w nauce i na tle orzecznictwa Trybunału, pominięcie wytycznych nie znajduje uzasadnienia w wykonawczym charakterze rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny już pod rządami wcześniejszego od Konstytucji porządku prawnego krytycznie odnosił się do pominięcia - używając słów Witolda Zakrzewskiego - "merytorycznej treści dyrektywnej" w przepisie upoważniającym (Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, s. 201), utożsamianej przez krakowskiego profesora z zawartą w dyspozycjach ustawowych gwarancją wykonawczego charakteru rozporządzenia; dzisiaj wydaje się, że trudno pogodzić to z wyraźnym brzmieniem art. 92 Konstytucji.

W monografii szczegółowo wywodzę także tezę, że rozporządzenie musi spełniać każdorazowo cechy uzasadniające jego zaliczenie do kategorii aktu normatywnego. Przyjęta w Konstytucji koncepcja prawa zakłada tożsamość terminów "źródło prawa" i "akt normatywny". Z kolei wykładnia art. 92 i 87 ust. 1 Konstytucji uzasadnia twierdzenie, że rozporządzenie jest źródłem prawa. Dyskusyjne pozostaje to, jak zakwalifikować - z punktu widzenia przepisów konstytucyjnych - umieszczenie w treści rozporządzenia normy o charakterze indywidualno-konkretnym.

Rozporządzenie na gruncie Konstytucji jest także aktem stanowionym, co do zasady, przez organy władzy wykonawczej. Są nimi: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz przewodniczący komitetów utworzonych w drodze ustawy, wchodzący w skład Rady Ministrów. Zarówno pozycja prawna Prezydenta RP, jak i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, uprawnionych przez konstytucję do wydawania rozporządzeń, wykazują cechy ustrojowe pozwalające uznać, że zasadniczo organy te wypełniają w dużej mierze kompetencje charakterystyczne dla organów władzy wykonawczej, ale wypełniają również inne zadania, których nie sposób przypisać klasycznej władzy wykonawczej.

Osobnym zagadnieniem stanowiącym przedmiot analizy dokonanej w monografii jest kwestia wykonawczego charakteru rozporządzenia w warunkach integracji europejskiej. Wskutek akcesji do Unii Europejskiej zmianie uległa zarówno funkcja ustawy, jak i rozporządzenia. To z kolei wpływa na wzajemną relację tych dwóch krajowych aktów prawotwórczych, scharakteryzowaną w książce głównie z perspektywy roli rozporządzenia wykonawczego w procesie implementacji prawa Unii Europejskiej. Szczególnie istotne dla rozwiązania dylematów nauki i praktyki polskiej mogą okazać się niemieckie doświadczenia z implementacją prawa europejskiego przy pomocy rozporządzenia wykonawczego z art. 80 Ustawy Zasadniczej RFN. Zostały one szczegółowo scharakteryzowane w monografii i skonfrontowane z dotychczasowymi polskimi doświadczeniami w tym zakresie, jak również z towarzyszącymi im coraz liczniejszymi głosami na temat zasadności nowelizacji Konstytucji w celu usprawnienia procesu implementacji prawa Unii Europejskiej.

Monografia ta została oparta na rozprawie doktorskiej, obronionej na Uniwersytecie Wrocławskim w dniu 8 czerwca 2009 r., napisanej pod kierunkiem prof. dr. hab. Kazimierza Działochy, któremu chciałbym podziękować za cztery lata współpracy. Serdecznie dziękuję recenzentom: prof. Bogusławowi Banaszakowi i prof. Andrzejowi Bałabanowi za trud recenzji i liczne uwagi pomocne przy ostatecznej redakcji monografii. Pragnę także wyrazić wdzięczność Fundacji Współpracy Polsko-Niemieckiej, która przyznała mi - celem zbadania niemieckiego piśmiennictwa poświęconego rozporządzeniu - stypendium naukowe umożliwiające czteromiesięczny pobyt w Katedrze Prawa Publicznego prof. Rainera Arnolda na Uniwersytecie w Ratyzbonie. W trakcie pracy naukowej w Ratyzbonie (marzec - czerwiec 2008) otrzymałem dużą pomoc merytoryczną i organizacyjną także od dr Ewy Schwierskott-Mathesson z Polsko-Niemieckiego Stowarzyszenia Prawników, profesora Heinricha Schollera z Monachium i pani Renate de Almeida z Ratyzbony. Na zakończenie rozważań wstępnych pragnę podkreślić, że książka ta nie ukazałaby się bez pomocy pani Ewy Patrzek i pana Marka Turka z Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Legnicy, którzy okazali mi istotną pomoc na ostatnim etapie tworzenia monografii. Za nieocenione wsparcie w trakcie pracy nad książką szczególnie gorąco dziękuję mojej narzeczonej, wyrazów wdzięczności dla której nie jestem w stanie w pełni wyrazić słowami.