Opaliński Bartłomiej, Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku

Zarówno w okresie intensywnej transformacji ustrojowej, jak i we współczesnej rzeczywistości kreowanej przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poczesne miejsce zajmują regulacje ustrojowe odnoszące się do struktury władzy wykonawczej. Związane z tym zagadnienie rozdzielenia kompetencji pomiędzy podmioty sprawujące tę władzę stanowi istotny atrybut koncepcji ustrojowej państwa. Tej właśnie problematyce, najogólniej rzecz ujmując, zostało poświęcone niniejsze opracowanie.

Na podstawie art. 10 Konstytucji ustrojodawca wprowadził do polskiego systemu ustrojowego zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustęp drugi tego artykułu statuuje zasadę dualizmu władzy wykonawczej, której sprawowanie powierzono dwóm podmiotom – Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów. Gdy się uwzględni, że władza wykonawcza w postaci rozproszonej występowała zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i we władzach polskich na uchodźstwie, uzasadnione wydaje się twierdzenie, iż współczesny jej model posiada stosunkowo trwałe i stabilne korzenie w polskim systemie ustrojowym.

Podstawowym problemem badawczym, który podejmuję, jest optymalizacja modelu władzy wykonawczej w kształcie nadanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Należy przez to rozumieć poszukiwanie najbardziej efektywnych rozwiązań zapewniających możliwie najpełniejszą współpracę pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów przy zachowaniu konstytucyjnie zdeterminowanego charakteru każdego z tych podmiotów, z uwzględnieniem zasad kultury politycznej oraz wspólnego jednolitego rozumienia polskiej racji stanu. Wskazany problem został zasygnalizowany czytelnikowi w tytule niniejszego opracowania. Niemniej z uwagi na zakres przyjętego obszaru badawczego, a także wielowątkowość podejmowanej problematyki, niemożliwym wydawało się opatrzenie analizowanej materii jednym syntetycznym tytułem odpowiadającym całości przeprowadzonych wywodów. Poza wskazanym problemem zasadniczym w pracy podjętych zostanie przeto kilka innych nie mniej istotnych kwestii, związanych z funkcjonowaniem polskiej władzy wykonawczej.

Oba podmioty dualistycznej egzekutywy stanowią pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym jednolitą władzę wykonawczą. Podstawowym założeniem, które się z tym wiąże, jest racjonalne rozdzielenie zadań i kompetencji pomiędzy prezydenta jako głowę państwa, a więc reprezentanta państwowości polskiej „w całości” predestynowanego do realizacji raczej symbolicznej funkcji „prezydencjalnej”, oraz Radę Ministrów jako segmentu władzy wykonawczej zachowującego priorytet w sferze kształtowania i prowadzenia bieżącej polityki państwa.

Niemniej w zaprezentowanym modelu szczególnego uwzględnienia wymaga aspirująca do miana autonomicznej pozycja Prezesa Rady Ministrów, który obecnie – wbrew utartemu rozumowaniu – nie jest jedynie primus inter pares w rządzie. Rozwijając tę myśl, należy wyjaśnić, że przyjęty na gruncie polskim model ustrojowy posiada wszelkie cechy systemu parlamentarnego. Władza wykonawcza występuje tu w formie dualistycznej, rząd pochodzi od parlamentu i kreowany jest w oparciu o zaufanie większości parlamentarnej, a także pozostaje przed tym parlamentem odpowiedzialny. Chcąc jednak zabezpieczyć system rządów przez zbytnią labilnością, ustrojodawca dokonał jego racjonalizacji, czerpiąc w tym zakresie – jak sądzę – inspirację z modelu kanclerskiego. Potwierdzeniem tej tezy jest wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów zarówno wewnątrz władzy wykonawczej, tj. wobec swojego rządu oraz względem prezydenta, jak i w relacjach z Sejmem. Premier nie jest więc jedynie obligatoryjnym członkiem Rady Ministrów, lecz stoi na jej czele, kieruje jej działaniami oraz koordynuje i kontroluje pracę poszczególnych jej członków. Uwzględniając szereg samodzielnych zadań premiera wynikających zarówno z Konstytucji, jak i z przepisów ustawodawstwa zwykłego, uzasadnione jest określenie go jako samodzielnego naczelnego organu administracji rządowej będącego podstawowym ogniwem politycznego procesu rządzenia w państwie. Model polskiej władzy wykonawczej, formalnie oparty na zasadzie dualizmu, w praktyce obejmuje więc relacje nie tylko pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów, ale również pomiędzy tymi dwoma podmiotami a Prezesem Rady Ministrów.

Do podjęcia studiów nad problematyką niniejszej pracy skłaniało wiele różnorodnych czynników. Jednym z nich jest zainteresowanie autora regulacjami prawnoustrojowymi odnoszącymi się do władzy wykonawczej, a konkretniej – do poszczególnych jej segmentów, tj. prezydenta i Rady Ministrów oraz wzajemnych relacji między nimi. Następnie sama problematyka dualistycznej władzy wykonawczej stanowi niezwykle płodny obszar badawczy. Z jednej strony składa się na niego interesująca pod względem poznawczym instytucja prezydenta, której każdorazowa analiza wymaga uwzględnienia szeregu okoliczności, tj. kształtu regulacji prawnoustrojowych, osobowości piastuna (tzw. sfery behawioralnej), stylu sprawowania urzędu oraz bieżącego kontekstu sytuacyjnego. Z drugiej strony występuje ciało kolegialne Rada Ministrów na czele z Prezesem Rady Ministrów jako szefem rządu, którego szczególna pozycja na skutek przyjętych rozwiązań normatywnych czyni go głównym podmiotem decyzyjnym w państwie. Kolejnym czynnikiem, który miał znaczenie przy wyborze tematyki badawczej, jest współczesny stan literatury na temat ustroju polskiej władzy wykonawczej. Jak dotychczas, w krajowej literaturze prawnokonstytucyjnej problem ten nie stanowił jeszcze przedmiotu kompleksowej analizy .

Niniejsze opracowanie nie aspiruje do miana wyczerpującego przedstawienia jakże złożonej i wieloaspektowej problematyki modelu władzy wykonawczej i wynikającego z niej rozdzielenia zadań i kompetencji między poszczególne jej składniki. Obrany temat stanowi do tego stopnia szerokie zagadnienie, że wydaje się możliwe, aby każdy z rozdziałów niniejszej pracy wyodrębnionych w spisie treści stanowił samodzielny problem badawczy mogący być przedmiotem osobnego opracowania naukowego. Niemniej w pracy podjęto próbę przedstawienia w szczególności najbardziej newralgicznych i spornych problemów stanowiących wspólny przedmiot zainteresowania Prezydenta RP i Rady Ministrów, jak bezpieczeństwo państwa czy stosunki międzynarodowe.

Jednym z istotnych założeń przyjętych przez autora jest konstytucyjny aksjomat współpracy między organami władzy państwowej, w tym również między organami władzy wykonawczej. Wynika on już z samej preambuły do Konstytucji, gdzie jest mowa o „współdziałaniu władz”, a jego konkretyzacja dokonuje się na tle szeregu przepisów zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Podstawę współpracy pomiędzy organami władzy wykonawczej stanowią przepisy prawa, które powinny być skonstruowane w taki sposób, aby tę współpracę gwarantowały. Stąd niezbędna wydaje się ocena dotychczasowych regulacji w tym zakresie, a także – o ile to konieczne – sformułowanie właściwych postulatów de lege fundamentali ferenda.

Kolejne założenie to zróżnicowanie zakresu zadań i kompetencji obu podmiotów władzy wykonawczej. Każdy z tych podmiotów pełni odmienną rolę w sprawowaniu funkcji władzy wykonawczej, co w sposób oczywisty wynika ze zróżnicowania zadań ustrojowych, które zostały im przypisane, jak i z charakteru posiadanej legitymacji demokratycznej. Pozycja i rola ustrojowa Rady Ministrów jest odmienna w stosunku do pozycji prezydenta – kwestią dalece dyskusyjną pozostaje, czy ma ona charakter nadrzędny.

W pracy zostanie przeprowadzona analiza o dwojakim charakterze. Punkt wyjścia stanowić będą uwagi natury instytucjonalnej odnoszące się do tych postanowień Konstytucji, które wyznaczają status każdego z ogniw władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej. Ukazanie pełnego kontekstu sytuacyjnego wymaga jednak skonfrontowania wzorca konstytucyjnego z rzeczywistą praktyką ustrojową funkcjonowania polskiej władzy wykonawczej i ewentualnego sformułowania krytycznych uwag w tym zakresie. Tylko na tej podstawie możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy praktyka ustrojowa funkcjonowania władzy wykonawczej mieści się w konstytucyjnie określonych ramach czy może wykracza poza nie.

Możliwie pełne i prawidłowe ukazanie podjętej problematyki implikuje zastosowanie w pracy kilku metod badawczych znanych doktrynie współczesnego prawoznawstwa. W przeważającej mierze rozważania zostaną oparte na analizie instytucjonalno-prawnej. Zasadniczym źródłem przeprowadzanych w rozprawie badań jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która stanowi najważniejszy punkt odniesienia dla całokształtu wywodów. Poszczególne problemy zostaną również przeanalizowane w oparciu o szereg innych aktów prawnych uzupełniających i konkretyzujących materię konstytucyjną (w szczególności będą to umowy międzynarodowe, ustawy i akty wykonawcze), uwzględniając również występujące w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W pracy zostanie wykorzystane ujęcie porównawcze. Wartość merytoryczną rozprawy podniesie zatem dokonanie porównań z unormowaniami innych krajów (a będą to głównie kraje europejskie) oraz wskazanie podobieństw i różnic w modelu władzy wykonawczej. Szczególny nacisk zostanie położony na charakterystykę modelu dualistycznej egzekutywy w jego narodowych specyficznych wariantach (tytułem przykładu funkcjonujący w Republice Federalnej Niemiec system kanclerski czy model prezydencko-parlamentarny we Francji). Trzecią metodą badawczą będzie analiza systemowa w ujęciu instytucjonalnym. Przyjęty w Konstytucji model egzekutywy zostanie potraktowany jako system złożony z poszczególnych struktur, które zostaną poddane szczegółowej analizie w ich wzajemnych powiązaniach. Ostatnią z wykorzystanych metod badawczych będzie analiza prawno-historyczna. Umożliwi ona zbadanie genezy instytucji prezydenta i Rady Ministrów w prawie polskim, ich dalszego rozwoju i ewolucji, a w szczególności wskazanie czynników determinujących obecny kształt władzy wykonawczej oraz związane z tym zmiany, które zaszły w okresie transformacji ustrojowej w latach 1989–1997. Dzięki zastosowaniu tej metody prześledzony zostanie także kontekst polityczny kreowania władzy wykonawczej w Konstytucji RP z 1997 roku.

Ramy czasowe i funkcjonalne działania instytucji analizowanych w pracy to pierwsza dekada obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Kryterium czasu należy jednak potraktować w sposób elastyczny, przyjmując możliwość wykroczenia poza przyjęty okres badawczy wówczas, gdy jest to niezbędne dla pełniejszego ujęcia analizowanej problematyki. W szczególności ma to znaczenie wobec tezy, zgodnie z którą obecny kształt władzy wykonawczej opiera się w przeważającej mierze na doświadczeniach konstytucyjnych okresu transformacji ustrojowej w Polsce w latach 1989–1997. Model dualizmu egzekutywy stanowi ponadto wspólny rys charakterystyczny władzy wykonawczej we wszystkich regulacjach ustrojowych po 1989 r. Na tej podstawie uzasadnione wydaje się nawiązanie w pracy do regulacji konstytucyjnych tamtego okresu.

Niniejsza praca została stworzona na podstawie napisanej przeze mnie rozprawy doktorskiej, którą obroniłem 16 grudnia 2010 r. w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, oraz badań i analiz, których efektem jest kilka prac o charakterze cząstkowym – opublikowanych już artykułów naukowych zbieżnych z podjętą przeze mnie problematyką. Krąg osób, którym jestem winien swą wdzięczność i podziękowania za przyczynienie się do jej powstania, jest szeroki. Z tego względu wszystkim tym osobom składam niniejszym sumaryczne anonimowe podziękowania, prosząc o uczynienie mi tego zaszczytu i ich przyjęcie.

Niemniej pragnę złożyć szczególne wyrazy swej wdzięczności na ręce kilku osób, bez których powstanie pracy nie byłoby możliwe.

W pierwszej kolejności pragnę podziękować mojemu Mistrzowi i Nauczycielowi – Panu prof. zw. dr. hab. Wojciechowi Sokolewiczowi z Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, pod którego kierownictwem napisałem i obroniłem rozprawę doktorską. Wprawdzie żadne słowa nie będą w stanie wyrazić niezmierzonej wdzięczności, którą noszę w sercu, pragnę jednak podkreślić, że przywilej nauki i współpracy u boku Pana Profesora poczytuję jako najwyższy z możliwych zaszczytów.

Swoje podziękowania kieruję do szanownych recenzentów mojej pracy: Pana prof. zw. dr. hab. Jana Wawrzyniaka, kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego Akademii Leona Koźmińskiego oraz Pana prof. dr. hab. Ryszarda Mojaka z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Bez Ich życzliwych spostrzeżeń, cennych sugestii oraz słów konstruktywnej krytyki niemożliwe byłoby dokonanie w pracy stosownych modyfikacji i ulepszeń podnoszących jej merytoryczną wartość.

Wydanie niniejszego opracowania w takiej formie edytorskiej nie byłoby możliwe bez ogromnej życzliwości i wsparcia ze strony Uczelni Łazarskiego w Warszawie, w której mam przyjemność pracować. Pragnę złożyć serdecznie podziękowania Panu Juliuszowi Madejowi – Prezydentowi Uczelni Łazarskiego za zaufanie, wiarę w moje siły oraz nieocenioną pomoc na etapie realizacji procesu wydawniczego książki.

Szczególne słowa podziękowania kieruję do członków mojej Rodziny, Przyjaciół i wszystkich bliskich mi osób, bez których życzliwej pomocy i wsparcia zmaganie się z niełatwą, ale jakże pasjonującą problematyką konstytucyjnego modelu władzy wykonawczej w Polsce nie byłoby możliwe.